城鄉自建房質量安全監管問題探討

吳其付 （桐城市建設工程質量監督站，安徽 安慶 231400）

我國幅員遼闊，各地經濟發展不均衡，因歷史原因及經濟發展等客觀因素制約，我國城鄉自建房多缺乏有效監管，處于無序發展狀態，工程質量狀況不容樂觀，近年來更是質量安全事故頻發，嚴重影響到人民的生命和財產安全。像2020 年3 月7日福建泉州欣佳酒店坍塌事故，同年8 月29 日山西襄汾農村飯店坍塌事故。2022年4月29日，湖南長沙望城區一居民自建房發生倒塌事故等，造成了重大人員傷亡和財產損失。同年5 月國務院辦公廳印發了《全國自建房安全專項整治工作方案》，全國各地掀起了自建房整治的浪潮。筆者全程參與了當地自建房的整治工作，對當前城鄉自建房存在的質量問題及深層次原因進行了初步調查、探究，并提出了相應的對策和建議，謹供同行參考（本文所述自建房是指農村自建房及目前雖在城市規劃區內但因歷史原因未能納入城鎮統一規劃和監管范圍的自建房）。

1 當前城鄉自建房存在的主要質量安全問題

1.1 房屋整體質量水平低

因經濟條件等因素制約，城鄉自建房普遍建設標準低，多為磚混結構，甚至土木結構、空斗墻結構；建設過程中往往未進行勘察、設計，多為個體工匠施工。工程質量缺乏有效監管，整體質量堪憂，存在布局不夠合理等使用功能缺陷，滲漏、開裂、破損等質量缺陷普遍，與我國當前的經濟發展水平不匹配，不能滿足人民日益增長的美好生活需要。

1.2 質量安全隱患多

1.2.1 房屋結構安全隱患

因建設標準低、結構不合理、年久失修等原因，部分城鄉自建房存在墻體、梁柱、樓板開裂，墻柱、屋蓋變形，地基基礎不均勻沉降等重大結構安全隱患。即使外觀檢查沒有明顯結構隱患的房屋，大多數也沒有抗震能力，處于抗震設防區的房屋存在抗震能力不足的隱患，一旦發生地震倒塌風險很大。

1.2.2 地質災害安全隱患

農村自建房的大部分業主對房屋選址缺乏科學的技術勘察手段，沒有開展地基及周邊環境勘察就開工建設，一般在自身原有的宅基地上或附近修建房屋，所以很多農村自建房處于自然災害危險地段，比如斜坡、危巖、泥石流溝、圩堤、濕陷性黃土地區等，極易受泥石流、滑坡、水災等自然災害影響，存在重大地質災害隱患。

1.2.3 使用安全隱患

主要是在城鄉結合部、城中村、安置區、學校醫院周邊、工業園區等區域，一些房主因利益驅使，在不按規定報批的情況下，擅自改變房屋規劃用途、使用功能，將一般住房違規改為經營用途的房屋。甚至生產、經營、居住、租賃功能混雜，人員密集，且大多不按要求配備消防設施，極易造成火災等安全事故。

1.2.4 違規改造隱患

部分房主根據個人需要和喜好，對既有房屋盲目進行改擴建，擅自改變房屋結構布局、開挖地下空間、加層、加裝電梯井道等，嚴重影響和破壞主體或承重結構，造成重大結構安全隱患。

1.3 既有自建房隱患整治難度大

自建房尤其是城鎮自建房隱患問題，成因復雜，有些屬于歷史遺留問題，短期內徹底整治難度大，主要有以下幾點原因：

①老城區、城郊結合部由于房屋在規劃區范圍內，不允許改造或重建，只能拆除；

②一些自建房在歷史文化名城保護范圍內，房屋整治改造成本高；

施工技術使用不當，會引發安全事故。針對工程技術風險，橋梁工程施工單位要重視工程技術管理工作。在施工前，對施工方案進行全面研究，科學地規劃施工的具體方案，研究哪一種施工技術具符合橋梁工程的施工要求，最具有科學性。重視工程施工期間的物資管理工作，定期對施工所用機械設備進行檢查。在施工之前，要確定所用的物力、人力是否按照之前的計劃進行安排，施工現場的環境是否達到施工標準。另外，要重視施工期間的材料質量管理工作。對施工所用物質的質量進行嚴格檢查，特別重視各類材料，像半成品材料與成品材料的質量監測。

③集體統建的私房居住情況復雜，有租住、有購買，改造意見難以統一；若征收，成本高，政府沒有財力；

④產權性質復雜、產權人去逝或下落不明、房主經濟困難、老年人不愿意離開老宅等其他原因。

2 城鄉自建房存在問題的原因分析

2.1 未執行基本建設程序，缺乏報建手續

我國農村和城市之間在工程建設方面的投入差異較大，管理制度也相差甚多，與不斷完善的城鎮監管體系相比，目前農村房屋建設的管理體制有待改進，相關部門的管理力度不足、管理混亂等現象突出。目前施行的工程建設相關法律法規、規范標準并不全部適用于農村自建房，村民自建房大多無強制要求，無需履行施工許可、施工圖審查、工程質量監督及竣工驗收等程序。許多的村民認為修建房屋純屬個人行為，在進行新房修建時，村民一般也不會積極主動去有關部門辦理審批手續。

早期部分城鄉結合部及城區自建房因一些歷史原因，以及監管不到位等原因未能納入城鎮統一規劃，缺乏報建手續，存在亂建、違建問題。

2.2 農村自建房缺乏相應的質量安全監管機制

農村自建房尤其是限額以下的自建房，國家層面缺乏相關質量安全監管制度，沒有像城鎮一樣形成完善的房屋建設質量安全管理體系。因各種因素影響難以監管到位，建設過程中，不能對自建房施工過程進行有效的質量安全監管，后期也沒有規范的質量驗收程序，因此質量安全難以保證。

2.3 缺乏規范設計，先天不足

絕大部分在城鄉自建房建設時，一般不進行地質勘察，沒有正規設計，甚至連草圖都沒有，完全是居民自籌自建的個人行為，多憑經驗選址建設。在施工的過程中往往是房主說個大概的樣子，定好層數和建筑面積等，就開始建設，不能有效避開不良地基、地質環境惡劣地區，建造的房屋往往布局不夠科學合理、房屋使用功能甚至結構上存在先天缺陷和不足。

2.4 施工隊伍技術力量薄弱

城鄉自建房建設過程中，大部分業主選擇當地的個體工匠，施工隊伍沒有相應資質。施工人員多不具備相應的專業技術，不懂有關的施工規范，操作不規范、安全意識薄弱，包工頭在建設過程在也沒有規范的質量安全管理。再加上農村自建房大多體量較小，層數不高，很多時候麻痹大意，在施工過程中減少施工工序容易出現各種各樣的質量安全隱患。

2.5 經濟因素制約

部分城鄉自建房房主因受限于經濟能力，往往過分追求以最低的投入爭取最大的產出，故在建設過程中存在選擇空斗墻、磚混甚至土木結構等節省材料、降低標準等降低造價行為，容易帶來房屋質量安全隱患。

3 加強城鄉自建房質量安全監管的對策及建議

3.1 對既有自建房的質量安全隱患消除存量、嚴控增量

一是要以此次全國自建房整治為契機，常態化排查整治，建立房屋安全隱患常態化巡查發現機制；對存在質量安全隱患的房屋，屬地政府要群策群力，多措并舉，針對不同情況推進分類整治，消除現有自建房質量安全隱患。

二是完善相關制度，逐步建立城鄉既有自建房安全管理長效機制，嚴控增量風險。對需要改變房屋規劃用途或使用功能、進行改擴建的自建房，必須納入統一監管，依法依規履行報批手續。對經營性自建房可以強制要求房屋產權人或使用人在辦理相關經營許可、開展經營活動前應依法依規取得房屋質量安全鑒定合格證明等。同時，用地、規劃、建設、經營、城管等相關職能部門要履行監管責任，清查、整治違法違規行為，從源頭上杜絕既有自建房新隱患的發生。

3.2 加快制定農村自建房質量安全監管的法律法規體系

現行工程質量安全相關法律法規大多不適用于農村自建房，針對農村自建房的目前僅有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（國務院令第116 號）、原建設部發布的《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》（建質〔2004〕216號）和《關于加強農民住房建設技術服務和管理的通知》（建村〔2006〕303 號）等少數法規。但其對村民自建房質量安全管理方面的規定，無論是全面性、強制性和實際可操作性都不強，尤其是對兩層以下的村民自建房主要還是以指導為主，難以形成有效監管。

建議開展立法工作，建立健全農村自建房監管法律法規體系。政府有關部門應根據農村自建房的特點，以《建筑法》《建設工程質量管理條例》等法規為基礎，加快研究，著手制定完善并出臺農村自建房規劃及建設質量安全管理等方面的法律法規，規范基本建設程序，為基層政府監管農村自建房質量安全提供依據。

3.3 建立城鄉一體化的房屋質量安全監管體制

當前農村自建房質量安全監管普遍缺失，為加強農村自建房質量安全管理工作，切實提高農村自建房質量安全水平，應對農村房屋建設質量安全管理體制進行創新性改革，研究出臺相關政策，盡快打破城鄉二元模式，逐步實施城鄉房屋建設一體化管理。各級建設主管部門要按照城鄉統籌的原則，將農村自建房納入監管范疇，建立健全質量安全巡查制度，實施常態化質量安全管理，切實擔負農村自建房質量安全管理的職責，抓好農村建房質量安全監管責任的落實。只有這樣才能從根本上扭轉農村自建房質量水平低的現狀，從源頭上杜絕質量安全隱患的發生。考慮到我國農村經濟發展不均衡的現狀，全面實行城鄉一體化管理難度較大，可選取經濟發達地區的農村進行試點示范，成熟后再全國施行。

3.4 加強政府服務和指導，為提高農村自建房質量安全水平提供支持

政府相關部門因地制宜，收集或組織編制、修訂本行政區域內農民自建住宅標準、通用設計圖或標準設計圖集，向自建房農戶無償提供；建筑設計應注意對當地民居建筑風格的繼承和保持，方案應多樣化，以適應不同層次的需求。建設主管部門可以牽頭制定符合本地實際的農民自建住宅施工技術規程等地方標準以指導施工，通過發放掛圖、基本知識讀本等方式宣傳推廣識圖、施工管理方法等基本常識。

加強對農村地區施工隊伍或工匠的專業技術培訓，縣級建設行政主管部門可對培訓合格人員發給培訓合格證書；在自建房開挖地基、結構施工、安裝拆卸模板等關鍵工序施工時進行必要的技術指導。

加強宣傳，進行多種形式的房屋使用和建設質量安全知識宣傳教育，增強村民的質量安全意識，促使建房者自身重視房屋建設質量安全，倡導村民在進行自建用房的拆、改、建時，進行專業設計，選擇具備相應資質的施工隊伍，以確保房屋質量，避免安全事故的發生。

4 結語

城鄉自建房工程質量水平不僅直接影響到人民的生活質量，更關系到千家萬戶的生命和財產安全，加強城鄉既有自建房隱患整治刻不容緩，規范新建自建房監管極為重要。有關部門應以貫徹習近平總書記以人民為中心的思想，進一步深入分析自建房建設存在問題的原因，研究對策，加強分工協作，建立健全城鄉尤其是農村自建房質量安全監管體系，建立嚴格的自建房質量安全申報、審批、監管和驗收制度，從源頭把好城鄉自建房質量安全關，消除質量安全隱患，促進城鄉自建房質量安全水平的不斷提高，以滿足人民日益增長的美好生活的需要。