檔案事業發展“十四五”規劃中期評估

管先海 李興利

關鍵詞：檔案事業；“十四五”規劃；中期評估；評估標準；評估辦法；高質量發展

李興利（焦作市檔案館）：2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，也是實施“十四五”規劃承上啟下的關鍵一年。2022年8月，國家檔案局辦公室印發《〈“十四五”全國檔案事業發展規劃〉實施情況評估辦法》（以下分別簡稱為《規劃》《評估辦法》），明確了開展評估工作的時間安排，中期評估于“十四五”中期時段，即2023年組織開展，總結評估于“十四五”時期末，即2025年組織開展。本期沙龍，請各位同行聯系實際，從發現問題、解決問題、推進規劃實施后半程的角度，談談中期評估怎樣兼顧結果和過程，幫助基層總結經驗、查找短板、分析原因、提出對策，更好更快推動市、縣檔案事業高質量發展。

王建祥（河南省檔案館）：國家檔案局辦公室印發《評估辦法》，我個人認為意義重大。長期從事檔案工作的人會有這種感受，五年規劃離我們的日常工作相對較遠，甚至有的人在工作過程中從不考慮其中的因素。更多的人只停留在開局之年、關鍵之年、收官之年等詞匯上，具體圍繞規劃完成都做了哪些工作，則了解不深、知道不透。對于規劃的具體內容以及自己所做工作與規劃的關系也考慮甚少。即便是在到了規劃完成，進行總結時，更大概率就是對照著規劃進行總結，把平時工作套進去交差了事。所以說，國家檔案局印發《評估辦法》并把《評估標準》作為附件一并印發的確意義重大。一是有力地推動了“十四五”規劃的順利實施，使那些把“規劃”停留在紙上的做法無處遁形，使《規劃》由空洞的條文變成了實際的行動。二是改變了可操作性不強的通病，有規劃、有實施、有評估、有標準，一環套一環，環環相扣，使“十四五”規劃變成了實實在在的行動，變成了促進檔案事業順利發展的一個個有力舉措。

程媛媛（焦作市檔案館）：根據以往實施規劃的經驗來看，中期評估一般都設定在《規劃》中段，各項任務攻堅克難、蓄力突破的關鍵期，以確保規劃任務圓滿有序落地。因此，中期評估大體應分三個步驟來進行：第一步是前期工作階段。這個階段主要是進行頂層設計，擬定中期評估工作方案，對中期評估工作進行部署；第二步是評估的組織實施。需要注意的是評估在實施過程中一般會進行兩次，一次是被評單位或部門的自評，通過自評為正式評估收集、提供相關依據。第二次是正式評估，通常采用“查閱依據材料+實地檢測”的方式進行。因此，在評估實施前必須統一評估的內容、方法、標準等；第三步是完成評估報告。這個報告一方面要全面總結前期規劃落實情況，另一方面要根據中期進展情況，對后續的主要目標、重點任務、重點項目等實施情況進行預測分析和展望，提出相應實施建議。對于被評單位來講，中期評估報告就是確保《規劃》能夠全面落地實施的指南針，可以通過中期評估報告來制定部署下半程工作，從而確保各項目標任務項目化、項目清單化、清單節點化、節點責任化。

李宗富（鄭州大學信息管理學院）：做好檔案“十四五”規劃中期評估，我個人認為，首先，要明確中期評估的多重屬性和重要目的。即中期評估不是最終的結果性評估，而是階段性的過程性評估；既是現場督導性評估，也仍然是目標導向性評估。同時，中期評估也不僅僅是督促考核工作的重要內容，更是推動“十四五”規劃扎實落實的重要手段。其次，在此基礎上要明確中期評估的主要目標和核心任務。雖然國家檔案局辦公室已經印發了《評估辦法》，明確了評估工作時間安排等內容，但畢竟我國各地檔案事業發展水平參差不齊，并且客觀地說，“十四五”前幾年各地貫徹落實規劃情況差異也比較大，仍需要各地對評估辦法等進一步具體化、詳細化，使之具有較強的可操作性，真正達到中期評估的目的。最后，應加大中期評估結果的創新應用，從而促進“十四五”規劃更好地落實實施。中期評估不僅要全面準確地梳理好“十四五”規劃的實施現狀，及時客觀地總結出各地的好做法、好經驗和典型模范等，更要注意評估中發現的不足和問題。對于區域性乃至全國性的問題和難點等，如何從國家層面解決；對于各個地方的個性化、個別性問題，又該如何更好地解決，等等，都需要統籌考慮和創造性地解決好。真正通過中期評估達到精準把脈、對癥下藥、解決問題、促進規劃落實，實現我國檔案事業全面且更高質量發展的目的。

孫大東（鄭州大學信息管理學院）：2023年是《規劃》實施的重要節點，相關中期評估工作將被重點推進，基層檔案部門應當在《評估辦法》的指導下推動本單位相關評估工作的開展，主要應把握三點：第一，加強重點建設，全面統籌推進。重點包括兩個方面，一個是《評估辦法》中重點強調的指標及占分較高的指標，另一個是指標量化分數對照自身明顯不足的方面。基層檔案部門在把握工作重點的基礎上，還要對《評估辦法》中所有27個指標對應工作進行整體推進，根據相關指標篩查自身不足并進行調整。第二，合理評估方式，開展精準評估。《評估辦法》中有避免評估工作開展“一刀切”的相關表述，基層檔案部門應當在此原則下，通過運用自身評估與實地評估、綜合評估與專項評估等多種評估方式，對已開展的工作進行合理、精準的評估，參照《評估辦法》中的細化計分方式，對已有過程下的自身工作進行精準量化反饋，以為后續的實施調整提供有效的參考。第三，處理暴露問題，調整后續實施。針對量化指標不達標或得分低的相關工作，組建內部工作組督促調整，同時歸納所有量化指標所反映的總體工作開展情況與進程，以為后續階段的工作部署進行宏觀引導。

黃琥（中原油田分公司檔案管理中心）：做好中期評估，有三點事項需注意：一是優秀經驗和做法需要梳理。今年是“十四五”規劃承上啟下的關鍵一年，這個時候開展實施情況評估，可對后半程工作起到很好的糾偏斧正作用，時機可謂正當其時，恰逢其勢。二是瓶頸問題需要集中攻堅。新時期檔案工作面臨翻天覆地的變化，仔細研讀“十四五”規劃，大數據、電子檔案、信息共享利用體系、數字檔案館建設，隨便哪一項工作拿出來都是一個全新且艱巨的命題，怎么做、如何設計流程、做到何種程度，需要逐步摸索和解構，否則就無法適應新時期檔案工作的需求。但也有部分檔案部門工作開展到一定程度時，出現問題卡了殼，在某一個關鍵環節掉了鏈子，難以再往下走。面對這些卡脖子難題，檔案部門可以立項攻關、揭榜掛帥，將檔案專家和骨干人才隊伍組織起來集中攻堅，在理論和實踐上進行創新突破，找到破解問題的對策，讓各項工作得以順利推進，確保“十四五”規劃在收官之年無缺項。三是下步工作需要落實到位。評估的目的不是出具一份報告就萬事大吉，而是從評估中發現問題、解決問題，從而在下步工作中更好地堅持問題導向和目標導向，扎實完成各項任務。

王旭（湖北民族大學檔案館）：我認為中期評估，應注意以下三點：一是宏觀政策與微觀實務相互關照。宏觀層面，評估情況實施辦法已出臺，起管總作用，省、縣兩級還要在實施辦法基礎上制定出符合自己所轄區域的實施細則，以便有效實施，抓好轄區域內的檔案工作，直至檔案室層面的檔案工作，支撐本縣、本省乃至全國檔案事業“十四五”規劃目標的最終實現。二是線上線下互補。中期評估的實施，能夠通過線上獲取進展數據指標或有關信息的，要通過搭平臺、用技術等方式實現，減少檢查、報告頻次。對于難以在線上獲得的信息，要到檔案管理實踐中進行走訪、查閱、交流獲得。三是評估動態及有關信息的披露。中期評估方式是由上及下的，不用于排位，目的在于控制“十四五”規劃目標的達成。因此，評估經驗、教訓要總結和反思，評估中發現的檔案工作好模式、好做法要推廣，存在的問題要及時指出，同類問題、代表性問題、全域性問題要找出問題癥結，及時化解，各層級應出臺對應的措施避免再次出現。

劉東斌（濮陽市檔案館）：對檔案事業發展規劃實施情況進行評估，其意義很明確，當然，要做好評估工作，并起到評估的真正作用，還需要下一番功夫。一是要正確認識評估的意義和作用，避免走樣。對于規劃中期評估，國家檔案局明確指出“對此不作排名，不計等次，主要是為檔案主管部門提供檔案工作決策參考”。但是，由于這次規劃中期評估，采取的是“逐級評估”的原則，那么基層在操作時，就有可能將評估變成評比，從而失去評估意義和作用。因此，上級檔案主管部門要做好對下級檔案主管部門的監督工作，要堅決貫徹國家檔案局“不排名次”的政策。二是評估標準需將國家規劃與當地規劃相結合。對于規劃評估，國家檔案局制定了《〈“十四五”全國檔案事業發展規劃〉實施情況評估標準》（以下簡稱《評估標準》），并有詳細的分值。雖然，在制定《評估標準》時也考慮到各地的差異，但是，其對于龐大又差異很大的各地基層檔案部門，《評估標準》即使考慮到各地的差異，還是顯得比較粗。而且，各地基層檔案部門都編制有符合當地檔案事業發展的規劃，因此，基層檔案主管部門在對當地下級檔案部門進行評估時，應當將《評估標準》與當地的檔案事業發展規劃相結合，根據基層不同地區的經濟狀況，實事求是地制定不同的評估標準。最好是將當地的“五年規劃”作為評估依據，制定評估標準，一地一標準。因為，以往不少地方在制定完五年規劃后就“束之高閣”，使得五年規劃很難得到完全的落實。而將國家與當地的檔案事業發展規劃相結合進行評估，不僅可以促進地方規劃的落實，也利于當地檔案事業健康發展。

王鳳珍（臺前縣檔案館）：我認為在對《規劃》進行中期評估時應注意三點：一是加強對自評結果的監督檢查。就基層檔案館來說，采取檔案館自評和上級檔案行政主管部門實地評估相結合的方式進行最為恰當。從以往的經驗來看，如果上級檔案行政主管部門不對檔案館自評結果及時進行檢查督導，沒有對未完成的目標任務及時跟進，即便是各基層檔案館自評再細致入微，自評發現的問題事后往往也會不了了之，這樣就失去了進行中期評估的意義。二是在了解摸底的基礎上突出重點抓落實。大部分基層檔案館檔案資源種類單一，信息化水平普遍較低，落實《規劃》過程中應該在“檔案資源體系建設”“檔案信息化建設”上下功夫，對發現的問題，分析原因，研究解決問題的辦法。這樣既保證了對檔案工作情況的全面掌握，又補齊了短板，從而推動了檔案事業持續健康發展。三是要以中期評估為契機，積極爭取當地黨委的大力支持。基層檔案館大都受工作經費和人員因素的制約，數字檔案館建設進展緩慢。檔案館應及時把自查發現的問題向當地黨委匯報，爭取加大對檔案信息化工作的經費投入，加強信息化工作人員培養力度，確保各項任務順利完成、發展目標如期實現，避免使中期評估工作流于形式。

郭東升（臨清市檔案館）：規劃重在落實，規劃進程重在檢查監督。國家檔案局辦公室印發《評估辦法》就是為了指導各級地方對規劃的貫徹實施，統一各級地方貫徹落實規劃的標準，借以推進規劃的貫徹實施。以往規劃的收場經驗教訓，就是有的地方對規劃貫徹實施多于應付，疏于實際工作。結果是被評估者工作不行也能應付過去，實施評估者不好真瞪眼，盡量體諒下情，睜一只眼閉一只眼讓其過去。這情況在縣市級表現尤為嚴重。這表面上對下對上都有好處，實際是對下對上都沒好處。因此，我認為抓中期評估必須注重以下兩點。其一是加強對黨委管規劃制定貫徹落實實施領導的評估。預先告知，黨委分管領導必須當面向評估組講述本黨委管規劃制定貫徹落實實施具體干了哪些工作，并親自拿出依據來，評估組全程錄像備考不含糊。其二是對檔案局館的檢查評估，重點查其2021年以來檔案資源體系、利用體系、安全體系建設，檔案信息化建設，科技創新等五項。這些是局館業務建設內容的核心。其考核分值占100分制的63分。特別是檔案資源體系、利用體系、檔案信息化建設這42分，最能看局館工作的成色，尤其必須像評估黨委領導項一樣一項一項地評查，并一一錄像，把分值與業務成果一一對應地在錄像中非常明晰地表現出來。總之，評估的意義在動真格、在公開，這樣才能達到評估目的。通過評估必然會發現貫徹落實《規劃》的先進典型和后進典型，對其先進應大張旗鼓地表揚表彰獎勵，對其落后應毫不留情地批評懲戒，如此實干方能實現檔案文化強國。

劉艷茹（濮陽市檔案館）：“十四五”規劃中期評估，我認為主要應做好三個方面的工作：一是思想高度重視。把評估工作作為年度工作重點安排布置，成立評估工作領導小組，組織全體人員積極參與并重視與支持。二是認真組織實施。根據評估內容與標準，制定詳細的評估方案，細化工作項目，明確人員分工，對9個部分27個評估指標項逐條逐項對照前期工作取得的成績和效果如實總結，對存在的失誤與不足加以修正與彌補，加大軟硬件設施設備的投入力度，做好評估專家實地查看的準備工作。三是撰寫自查報告。應本著實事求是的原則自查自糾，達到發現問題、改正問題、補齊短板、推進工作的目的。

吳雁平（開封市檔案館）：通常情況，大家會將評估視為一次總結，對已經完成的工作進行回顧，總結經驗，揚長避短，進而推動后續工作不斷進展。這種方法簡單有效，使用廣泛。但這種方法，卻容易導致“幸存者偏差”（又稱“生存者偏差”或“存活者偏差”）。“幸存者偏差”是由優勝劣汰之后自然選擇出的一個道理：“未幸存（成功或完成）者已無法發聲”。因為“人們只看到經過某種篩選而產生的結果，而沒有意識到篩選的過程，因此忽略了被篩選掉的關鍵信息”。只從成功中總結經驗，就會忽略那些“失敗”中包含的信息，從而使成功經驗中得來的信息產生一定程度的偏差。為貫徹落實《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》等文件精神，解決各類型電子文件歸檔和電子檔案長期保存難題，完善相關技術標準和規章制度，國家檔案局、國家發展改革委自2016年起，先后分兩批選定了60家單位進行試點。歷時6年，到2021年10月，共有47家試點單位通過驗收。“試點工作圓滿收官”。在試點成果的基礎上，國家檔案局組織出版了《企業電子文件歸檔和電子檔案管理試點案例集》管理系統卷、技術系統卷、電子會計檔案卷等書籍，用于項目成果應用與推廣。但是，如果細細梳理比較試點工作整個過程先后產生的數據信息，卻可以發現值得仔細品味的地方。比如：項目確定的試點單位數量與最后通過驗收單位數量不一致，通過驗收單位名稱與起初確定的試點單位名稱不同，部分通過驗收單位項目與確定試點時的項目名稱有所不同。這些信息意味著什么、對日后成果推廣應用會不會產生影響、可能產生什么影響、影響的程度……這些等等。這些問題，試點組織方沒有提及，從驗收單位的成功經驗中找不到直接答案，產生這些情況的項目承擔單位又沒有機會說明。這便具有了較為典型的“幸存者偏差”特征。比如60家試點單位有13家沒有通過驗收，占比21.67%。而試點經驗中卻沒有這部分，占比超過五分之一試點單位的相關信息，顯然存在偏差，進而會對后來者產生影響，造成“選擇偏差”。因此，評估時仔細梳理現有規劃實施中已經產生的數據信息，對那些明顯存在變化與差異的信息，從“幸存者偏差”的視角，仔細進行對比分析，從中發現問題，將有助于消減規劃后續實施中，解決問題時可能出現的“選擇偏差”。