預(yù)存消費(fèi)陷阱多，如何規(guī)范單用途商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管邊界

林煒培 陳宇 洪秀娟

近年來(lái)，黨中央高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，各地各有關(guān)部門(mén)持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，助力高質(zhì)量發(fā)展。在相關(guān)政策支持下，上海、北京、杭州、重慶、廣州等城市先行先試，以加快融入國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)體系為目標(biāo)，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境。在這些城市的改革試點(diǎn)清單中，預(yù)付卡綜合監(jiān)管改革均被列入重要改革內(nèi)容，旨在鼓勵(lì)各地方探索商業(yè)預(yù)付卡領(lǐng)域的綜合監(jiān)管機(jī)制。因此，對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管展開(kāi)研究，具有重要意義。

單用途商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管現(xiàn)狀

法律作為上層建筑，可以為改革提供穩(wěn)定的法治環(huán)境。現(xiàn)今，有關(guān)單用途商業(yè)預(yù)付卡（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)付卡”）的法律規(guī)范在國(guó)家層面多是部門(mén)規(guī)章，大部分省級(jí)行政單位就預(yù)付卡亂象叢生的現(xiàn)狀也有相應(yīng)的規(guī)制措施。然而，預(yù)付卡規(guī)制在實(shí)踐中仍然存在諸多問(wèn)題。

完善的預(yù)付卡監(jiān)管體系尚未構(gòu)建。國(guó)家層面，關(guān)于預(yù)付卡的規(guī)范性文件層級(jí)較低且規(guī)制內(nèi)容不夠完善，有關(guān)預(yù)付卡規(guī)范性文件大都是部門(mén)規(guī)章，效力層級(jí)較低；地方層面，大多數(shù)地區(qū)對(duì)預(yù)付卡監(jiān)管多處在摸索階段。自2012年商務(wù)部頒布《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》以來(lái)，各地方都能?chē)?yán)格依照該《管理辦法》建立預(yù)付卡備案機(jī)制，要求符合條件的企業(yè)法人申請(qǐng)備案，并在各地政府網(wǎng)站開(kāi)通線(xiàn)上備案通道。

各職能部門(mén)事權(quán)邊界未明確。《管理辦法》在監(jiān)督管理一章中規(guī)定的責(zé)任主體是商務(wù)部及商務(wù)主管部門(mén)，但在地方各級(jí)行政單位實(shí)踐中，以商務(wù)部門(mén)作為預(yù)付卡監(jiān)管的責(zé)任部門(mén)存在諸多問(wèn)題。目前，北京和上海通過(guò)頒布規(guī)范性文件確定預(yù)付卡監(jiān)管事權(quán)，各職能部門(mén)各司其職，負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的預(yù)付卡監(jiān)管，商務(wù)部門(mén)統(tǒng)籌。但其他沒(méi)有就預(yù)付卡監(jiān)管頒布規(guī)范性文件的地方，在監(jiān)管職責(zé)分配上多有欠缺。

消費(fèi)者權(quán)益難以切實(shí)保障。預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者多會(huì)設(shè)置不退不換的霸王條款、格式條款，并且不會(huì)向消費(fèi)者主動(dòng)說(shuō)明格式條款、重要條款的內(nèi)容，這就導(dǎo)致消費(fèi)者陷入了可能無(wú)法取回資金的風(fēng)險(xiǎn)。其次，消費(fèi)者承擔(dān)著不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，預(yù)付式消費(fèi)中的格式條款具有預(yù)先確定性，預(yù)付合同的提供方即發(fā)卡主體可以憑借格式條款提前規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而在格式條款的限制下，只能在預(yù)付資金范圍內(nèi)單方承擔(dān)發(fā)卡主體履行不能、不當(dāng)履行或者瑕疵履行的風(fēng)險(xiǎn)。

單用途商業(yè)預(yù)付卡為何陷入監(jiān)管困境

從更深層次的角度剖析預(yù)付卡亂象產(chǎn)生的原因，主要有政府和企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)差異導(dǎo)致在監(jiān)管上產(chǎn)生矛盾，監(jiān)管者與發(fā)卡主體之間的信息差導(dǎo)致預(yù)付卡監(jiān)管不到位，針對(duì)失信主體的懲罰規(guī)范較為分散等。

政企目標(biāo)差異產(chǎn)生監(jiān)管矛盾。發(fā)卡主體發(fā)行預(yù)付卡一般是出于積聚資金、固定客源的需求，許多經(jīng)營(yíng)者為了增加利潤(rùn)，會(huì)降低發(fā)行預(yù)付卡的成本。我國(guó)要求發(fā)卡主體建立完善的預(yù)付卡監(jiān)管制度，如果監(jiān)管者按照規(guī)定發(fā)行預(yù)付卡，勢(shì)必增加經(jīng)營(yíng)成本與人力成本。反之，政府的管理成本增加，地方的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)下降，關(guān)于預(yù)付卡案件的投訴量會(huì)居高不下。

監(jiān)管者與發(fā)卡主體信息不對(duì)稱(chēng)。在尚未有規(guī)范性文件強(qiáng)制發(fā)卡企業(yè)對(duì)每個(gè)季度的預(yù)付卡資金情況、發(fā)行情況等信息進(jìn)行備案的當(dāng)下，有的地方企業(yè)不信任監(jiān)管者的信息監(jiān)管平臺(tái)，認(rèn)為存在信息泄露風(fēng)險(xiǎn)，因而不愿將企業(yè)信息接入監(jiān)管者的信息系統(tǒng)，抑或者有的省市雖然出臺(tái)了預(yù)付卡監(jiān)管的規(guī)范性文件，但文件中并未明確發(fā)卡主體接入信息系統(tǒng)的內(nèi)容。

針對(duì)失信主體的懲罰措施較為分散。由于目前專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)付卡監(jiān)管的《管理辦法》規(guī)制的內(nèi)容不夠全面，可操作性較差，加之只有上海和北京針對(duì)預(yù)付卡出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性法律文件。因而，針對(duì)預(yù)付卡案件沒(méi)有直接統(tǒng)一的法律依據(jù)，只能依據(jù)《民法典》的原則性規(guī)定、《統(tǒng)計(jì)嚴(yán)重失信企業(yè)信用管理辦法》《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定作為處罰失信、違法、嚴(yán)重違法的發(fā)卡主體的懲罰依據(jù)。

單用途商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管完善的路徑選擇

單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管完善應(yīng)當(dāng)以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為路徑指向。完善的預(yù)付卡監(jiān)管規(guī)則有賴(lài)于形成以預(yù)收資金存管或履約保證保險(xiǎn)為核心的動(dòng)態(tài)事中監(jiān)管體系，以保障消費(fèi)者權(quán)益為核心的規(guī)制體系。同時(shí)，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)信息系統(tǒng)中企業(yè)報(bào)備的預(yù)付卡信息進(jìn)行日常監(jiān)管，對(duì)滿(mǎn)足特殊監(jiān)管條件的發(fā)卡主體進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)管。

事前備案：強(qiáng)制性提交備案材料并明確信息披露制度。行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)制性信息披露制度。發(fā)卡主體應(yīng)就預(yù)付合同中合理的格式條款以及消費(fèi)者一般難以注意的條款進(jìn)行信息披露，提前告知可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。一般在以下兩種情況發(fā)生時(shí)，發(fā)卡主體主要對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行信息披露：有別于雙方原本達(dá)成的合意的較小變更，例如，涉及服務(wù)方式、服務(wù)價(jià)格的調(diào)整。涉及消費(fèi)者利益的重大變更；例如，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的變化，發(fā)卡主體面臨破產(chǎn)或者倒閉。發(fā)卡主體應(yīng)當(dāng)對(duì)消費(fèi)者通知到位并以公告的方式粘貼在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

事中監(jiān)管：建立選擇性動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。不論是事前監(jiān)管還是事中監(jiān)管，其核心都在于防范預(yù)付式消費(fèi)的履約風(fēng)險(xiǎn)，盡可能保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。故而，應(yīng)當(dāng)建立選擇性動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，由發(fā)卡主體自由選擇預(yù)收資金存管或是履約保證保險(xiǎn)，對(duì)于預(yù)收金額與規(guī)模大的發(fā)行者應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求存管相當(dāng)比例資金或者購(gòu)買(mǎi)履約保險(xiǎn)。其中，監(jiān)管部門(mén)對(duì)發(fā)卡主體的動(dòng)態(tài)監(jiān)管分為兩方面：一是由監(jiān)管部門(mén)對(duì)備案在冊(cè)的發(fā)卡主體隨機(jī)抽查，并公開(kāi)隨機(jī)抽查的結(jié)果。二是根據(jù)發(fā)行者的預(yù)收資金規(guī)模與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)設(shè)定與各地市實(shí)際發(fā)展情況相適應(yīng)的安全閥值。對(duì)超過(guò)安全閾值的發(fā)行主體進(jìn)行電話(huà)提醒、現(xiàn)場(chǎng)通告或者約談見(jiàn)面，以及時(shí)止損。

事后救濟(jì)：建立失信主體信用修復(fù)機(jī)制。完善的事后救濟(jì)措施應(yīng)當(dāng)兼顧消費(fèi)者的利益保障與發(fā)卡主體的持續(xù)經(jīng)營(yíng)，若直接限制發(fā)卡主體的經(jīng)營(yíng)便與自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則相違背。因此，應(yīng)當(dāng)建立針對(duì)失信企業(yè)的信用修復(fù)機(jī)制，對(duì)于違法性不強(qiáng)的發(fā)卡主體可以降低恢復(fù)信用的程序性要求。

自營(yíng)商環(huán)境這一概念引入我國(guó)，各部門(mén)都以此目標(biāo)，發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)并與國(guó)際接軌，但營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，市場(chǎng)主體活力激發(fā)還任重道遠(yuǎn)。過(guò)去，我們?nèi)〉昧肆己玫某尚В晃磥?lái)我們應(yīng)以更高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)接續(xù)努力。