預存消費陷阱多，如何規范單用途商業預付卡監管邊界

林煒培 陳宇 洪秀娟

近年來，黨中央高度重視優化營商環境，各地各有關部門持續推進“放管服”改革，加快轉變政府職能，助力高質量發展。在相關政策支持下，上海、北京、杭州、重慶、廣州等城市先行先試，以加快融入國際通行的標準體系為目標，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。在這些城市的改革試點清單中，預付卡綜合監管改革均被列入重要改革內容，旨在鼓勵各地方探索商業預付卡領域的綜合監管機制。因此，對單用途商業預付卡監管展開研究，具有重要意義。

單用途商業預付卡監管現狀

法律作為上層建筑，可以為改革提供穩定的法治環境。現今，有關單用途商業預付卡（以下簡稱“預付卡”）的法律規范在國家層面多是部門規章，大部分省級行政單位就預付卡亂象叢生的現狀也有相應的規制措施。然而，預付卡規制在實踐中仍然存在諸多問題。

完善的預付卡監管體系尚未構建。國家層面，關于預付卡的規范性文件層級較低且規制內容不夠完善，有關預付卡規范性文件大都是部門規章，效力層級較低；地方層面，大多數地區對預付卡監管多處在摸索階段。自2012年商務部頒布《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》以來，各地方都能嚴格依照該《管理辦法》建立預付卡備案機制，要求符合條件的企業法人申請備案，并在各地政府網站開通線上備案通道。

各職能部門事權邊界未明確。《管理辦法》在監督管理一章中規定的責任主體是商務部及商務主管部門，但在地方各級行政單位實踐中，以商務部門作為預付卡監管的責任部門存在諸多問題。目前，北京和上海通過頒布規范性文件確定預付卡監管事權，各職能部門各司其職，負責各自領域的預付卡監管，商務部門統籌。但其他沒有就預付卡監管頒布規范性文件的地方，在監管職責分配上多有欠缺。

消費者權益難以切實保障。預付式消費領域的經營者多會設置不退不換的霸王條款、格式條款，并且不會向消費者主動說明格式條款、重要條款的內容，這就導致消費者陷入了可能無法取回資金的風險。其次，消費者承擔著不合理的風險分配，預付式消費中的格式條款具有預先確定性，預付合同的提供方即發卡主體可以憑借格式條款提前規避法律風險與商業風險，而在格式條款的限制下，只能在預付資金范圍內單方承擔發卡主體履行不能、不當履行或者瑕疵履行的風險。

單用途商業預付卡為何陷入監管困境

從更深層次的角度剖析預付卡亂象產生的原因，主要有政府和企業的發展目標差異導致在監管上產生矛盾，監管者與發卡主體之間的信息差導致預付卡監管不到位，針對失信主體的懲罰規范較為分散等。

政企目標差異產生監管矛盾。發卡主體發行預付卡一般是出于積聚資金、固定客源的需求，許多經營者為了增加利潤，會降低發行預付卡的成本。我國要求發卡主體建立完善的預付卡監管制度，如果監管者按照規定發行預付卡，勢必增加經營成本與人力成本。反之，政府的管理成本增加，地方的經濟效益會下降，關于預付卡案件的投訴量會居高不下。

監管者與發卡主體信息不對稱。在尚未有規范性文件強制發卡企業對每個季度的預付卡資金情況、發行情況等信息進行備案的當下，有的地方企業不信任監管者的信息監管平臺，認為存在信息泄露風險，因而不愿將企業信息接入監管者的信息系統，抑或者有的省市雖然出臺了預付卡監管的規范性文件，但文件中并未明確發卡主體接入信息系統的內容。

針對失信主體的懲罰措施較為分散。由于目前專門針對預付卡監管的《管理辦法》規制的內容不夠全面，可操作性較差，加之只有上海和北京針對預付卡出臺了專門的規范性法律文件。因而，針對預付卡案件沒有直接統一的法律依據，只能依據《民法典》的原則性規定、《統計嚴重失信企業信用管理辦法》《行政處罰法》的相關規定作為處罰失信、違法、嚴重違法的發卡主體的懲罰依據。

單用途商業預付卡監管完善的路徑選擇

單用途商業預付卡的監管完善應當以優化營商環境為路徑指向。完善的預付卡監管規則有賴于形成以預收資金存管或履約保證保險為核心的動態事中監管體系，以保障消費者權益為核心的規制體系。同時，行業主管部門應當對信息系統中企業報備的預付卡信息進行日常監管，對滿足特殊監管條件的發卡主體進行針對性監管。

事前備案：強制性提交備案材料并明確信息披露制度。行政管理部門應當建立強制性信息披露制度。發卡主體應就預付合同中合理的格式條款以及消費者一般難以注意的條款進行信息披露，提前告知可能存在的風險。一般在以下兩種情況發生時，發卡主體主要對消費者進行信息披露：有別于雙方原本達成的合意的較小變更，例如，涉及服務方式、服務價格的調整。涉及消費者利益的重大變更；例如，經營場所的變化，發卡主體面臨破產或者倒閉。發卡主體應當對消費者通知到位并以公告的方式粘貼在經營場所。

事中監管：建立選擇性動態監管體系。不論是事前監管還是事中監管，其核心都在于防范預付式消費的履約風險，盡可能保護消費者權益，維護市場經濟的穩定。故而，應當建立選擇性動態監管體系，由發卡主體自由選擇預收資金存管或是履約保證保險，對于預收金額與規模大的發行者應當強制要求存管相當比例資金或者購買履約保險。其中，監管部門對發卡主體的動態監管分為兩方面：一是由監管部門對備案在冊的發卡主體隨機抽查，并公開隨機抽查的結果。二是根據發行者的預收資金規模與經營狀態設定與各地市實際發展情況相適應的安全閥值。對超過安全閾值的發行主體進行電話提醒、現場通告或者約談見面，以及時止損。

事后救濟：建立失信主體信用修復機制。完善的事后救濟措施應當兼顧消費者的利益保障與發卡主體的持續經營，若直接限制發卡主體的經營便與自由的市場經濟原則相違背。因此，應當建立針對失信企業的信用修復機制，對于違法性不強的發卡主體可以降低恢復信用的程序性要求。

自營商環境這一概念引入我國，各部門都以此目標，發展我國經濟并與國際接軌，但營商環境優化，市場主體活力激發還任重道遠。過去，我們取得了良好的成效；未來我們應以更高質量發展為目標接續努力。