立法后評估指標體系構建與指標規范化研究

郭輝 王宇

摘?要：本文闡述了開展立法后評估的必要性，研究提出了構建立法后評估指標體系的主要原則；在梳理分析多個地方立法后評估指標的基礎上，探索性提出了“共性+個性”的立法后評估指標體系構建模式，進一步提出了立法后評估指標規范化的方法，為各領域開展立法后評估理論研究與實踐提供理論借鑒。

關鍵詞：立法后評估；指標體系；規范化

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.049

0?引言

隨著中國特色社會主義法律體系不斷健全完善，我國法律體系建設的重心逐步轉向提高立法質量，立法工作逐漸步入后立法時代，從粗放型立法轉向精細化立法，從數量型立法轉向質量型立法。在后立法時代，立法后評估是提高立法質量的重要手段和必然選擇。立法后評估實際上是立法活動的延續，是完善立法質量的重要一環，通常是指在法律法規和規章頒布實施一段時間后，對法律法規和規章的執行情況、實施效果、成本效益及存在問題等情況進行分析評價，并對法律法規和規章存在的問題不足進行修訂完善的一個過程。鑒于立法后評估可以為法律法規的“立、改、廢”提供重要的參考依據，可以提高立法質量，能夠促進科學立法、民主立法，因此立法后評估理論研究業已成為立法學領域的一個研究熱點。與此同時，近年來我國在立法后評估實踐探索方面不斷拓展深化，全國人大常委會、國務院及各部委和多個省市先后出臺了多樣化的法規規章立法后評估辦法，開展了多個領域法律、法規和規章的立法后評估實踐，為健全立法機制、提高立法質量提供了法規制度支撐和科學依據。

立法后評估制度的要素主要包括立法后評估主體、立法后評估內容、立法后評估對象、立法后評估指標體系、立法后評估程序和立法后評估方法。在這些要素中，立法后評估指標體系的構建是開展立法后評估的前提和基礎，它為立法后評估活動提供科學客觀的標準和尺度。文獻[1]對湖泊保護立法后評估的指標體系和計算方法進行了研究；文獻[2]提出了構建立法后評估指標的全面性、靈活性和可操作性原則；文獻[3]從法律思維的三重視角對立法后評估指標體系構建進行了研究；文獻[4]結合黨內法規自身特色和實際情況，構建了黨內法規實施后評估指標體系；文獻[5]從法理標準、價值標準、規范標準、實踐標準出發構建了地方黨內法規實施之后的評估指標體系。本文圍繞構建立法后評估指標體系問題，梳理分析了多部立法后評估規定中的立法后評估指標，探索提出了構建立法后評估指標體系的新模式，在此基礎上提出了立法后評估指標的規范化方法，以期為開展立法后評估理論研究與實踐提供理論支撐。

1?開展立法后評估的必要性

1.1?貫徹依法治國方略的必然選擇

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。”中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提出：“定期開展法規規章立法后評估，提高政府立法科學性。”貫徹全面依法治國方略，必須堅持立改廢釋并舉，堅持立法質量與立法效率并重，持續提高科學立法、民主立法、依法立法水平。開展立法后評估是健全立法體制機制的重要措施，能夠有效推進科學立法、民主立法，能夠提高立法的針對性、實效性和可操作性。

1.2?健全立法制度機制的客觀需要

2015年3月，《立法法》修正案第63條明確規定了立法后評估制度。黨的十八屆四中全會提出：“完善立法體制機制，引入第三方評估，深入推進科學立法、民主立法，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。”大力推進法治建設，必須加強和改進立法工作，深入推進科學立法、民主立法、依法立法。加強和改進立法工作，必然需要與時俱進建立立法前論證和立法后評估制度，推動健全完善立法體制機制。實施立法后評估，是適應新時代立法工作新特點、新要求，樹立科學的立法理念，健全完善立法制度機制，提高新時代立法工作水平的重要手段。

1.3?提升立法質量效益的現實需求

構建中國特色社會主義法治體系，必須高度重視立法工作，充分發揮立法的引領和促進作用，牢牢抓住提高立法質量效益這個核心與關鍵。加快完善中國特色社會主義法律體系，必須堅持立法先行，不斷健全完善立法體制機制。黨的二十大報告提出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性，突出強調新時代的立法質量。立法質量究竟如何，主要是看其實施適用情況和成本效益，是否達到立法預期目的。立法后評估是衡量立法質量優劣、檢驗法律法規實施效果、優化立法工作的一種有效方式。開展立法后評估，有利于及時掌握法律法規的實施效果，促進新時代立法質量效益不斷提高。

1.4?修改完善法律法規的迫切需要

在2022年4月25日中宣部就新時代立法工作的成就與進展舉行的新聞發布會上可以知悉，黨的十八大以來，我國立法數量大幅增加。截至2022年4月，全國人大通過憲法修正案，全國人大及其常委會制定法律68件，修改法律234件，與10年前相比，新制定法律數量增加了近三分之一，修改法律數量增加了近2倍。在中央和地方法規規章立法方面，修改的法規規章數量也占有很大的比例。在大量法律法規施行和修改的情況下，迫切需要開展立法后評估，以便掌握法律法規的立法質量、執行情況、實施效果、存在的矛盾問題，為修改完善法律法規提供理論支撐和客觀依據，不斷增強法律法規的適應性、針對性和可操作性。

2?構建立法后評估指標體系的原則

立法后評估指標體系是評估法律法規立法價值、立法質量、實施狀況以及成本效益等所依據的準則和尺度。構建科學合理的立法后評估指標體系是立法后評估活動的關鍵環節，亦是有效開展立法后評估工作的基礎和前提。科學合理的立法后評估指標體系能夠產生可信、可靠、真實、準確的評估結論，從根本上提升法律法規質量，促進“科學立法”的實現。在構建立法后評估指標體系過程中，應遵循以下基本原則。

（1）科學性原則。科學性原則是指立法后評估指標體系應符合法律法規立法后評估的基本規律，滿足立法后評估的特殊要求，能夠實現立法后評估的基本目標。立法后評估屬于一項科學活動，應當遵從立法機制內在的基本規律和立法后評估固有的的特殊規律。故而，構建立法后評估指標體系也必須遵循科學合理原則，充分體現出待評估法律法規的特色，確保各層級各項立法后評估指標都具有科學性、合理性、必要性和針對性。

（2）系統性原則。影響立法質量的因素較多，在構建立法后評估指標體系過程中應遵循系統性原則，既防止以偏概全，也要避免指標內涵的重疊或交叉。在宏觀維度上應考慮立法目的與法規文本、實施效果的和諧統一，同時，在具體維度上也要探究各要素之間的有機聯系。指標體系要有一定的層次性和邏輯性，各指標不但要從側面反映出法律法規立法質量和特征，還要反映立法質量與實施效果之間的內在聯系。各指標之間應層次分明、結構合理，既相互獨立又彼此聯系，共同構成一個有機的統一體。

（3）獨立性原則。獨立性指的是指標體系內同一層次的各個指標不存在因果關系，不相互重疊，相互之間是獨立的。立法后評估指標體系不是多個指標的簡單堆砌，而是由一組相互間具有密切聯系的多個指標所構成的。各個指標間應相互獨立，避免內涵重疊。在構建立法后評估指標體系時，需要深入分析各個指標的內涵和各個指標之間的相互關系，牢牢抓住主要因素，努力確保立法后評估指標的科學性和獨立性，使評估指標簡易可操作。

（4）可操作性原則。立法后評估指標體系是為實際運用構建的，這就要求指標體系不能太過復雜，層級和某一指標下的細化指標不宜過多，在保證客觀全面的條件下，應盡量簡化精煉，避免部分指標數據收集整理困難、指標權重計算復雜。各評估指標應該概念確切、通俗易懂，最好選擇易于獲取、便于量化、可行性高的指標，使獲取的指標數據便于理解與運用，對于難以量化或信息采集復雜、計算困難的則采用定性指標，以確保立法后評估指標體系具有較強的可操作性。

3?立法后評估指標體系構建

在地方立法后評估理論與實踐中，基于不同的評估對象、價值取向和評估目的，專家和學者從多個維度構建了多層次、差異化的立法后評估指標體系。通過對中國民用航空局、廣東省政府、甘肅省政府、南京市政府和安徽省人大常委會等16個中央部門、地方政府及人大常委會的法規規章立法后評估規定（辦法）進行統計可知，在16部立法后評估規定（辦法）中，有1部設立了5項立法后評估標準，有2部設立了7項立法后評估標準，其余13部均設立了6項立法后評估標準，各個評估標準統計情況如圖1所示。可操作性和操作性標準所要表達的內涵一致，僅是名稱上略有差異，可合為一項，這里都視為可操作性。因此從統計圖可以得出，合法性、合理性、協調性、可操作性、規范性和實效性6項標準采用的最多且明顯高于其他標準。

在立法后評估理論與實踐中，常常根據一級評估標準或指標構建二級和三級立法后評估指標體系。在開展立法后評估過程中，應根據法律法規的類型、內容和特點分別構建立法后評估指標體系。在對法律法規調整規范的對象、主要內容和特點進行梳理分析的基礎上，通過征求專家意見，研究提出“共性+個性”的立法后評估指標體系構建模式，即將合法性、協調性、合理性、可操作性、規范性和實效性6個指標作為法規規章的共性一級評估指標，然后根據法規規章的類型、內容和特點等因素，對一級評估指標進行個性化的拓展，在此基礎上構建多維度多層次的立法后評估指標體系。如組織管理類法規規章需要具有較強的適應性，則可將適應性拓展為一級評估指標；內容標準類的法規規章則可將技術性拓展為一級評估指標；政策導向類的法規規章在科學性方面具有較高的要求，則可將科學性拓展為一級評估指標。具體到某一類下某一系列或某一部法規規章，則可以根據內容特點等因素進一步拓展一級評估指標。在此基礎上，進一步細化構建二級和三級評估指標。在實際的立法后評估活動中，立法后評估指標體系需要適應所評估法規規章的內容及特點。

4?立法后評估指標的規范化

立法后評估指標的規范化和各級評估指標權重的確定是立法后評估的關鍵環節，不僅決定評估結果的呈現形式，在一定程度上直接影響立法后評估的科學性和有效性。評估指標的權重通常結合專家經驗采取德爾菲法或層次分析法等主觀賦權法進行確定。立法后評估指標體系中的各層級指標幾乎都屬于定性指標，由于定性指標無法進行計算，因此需要將定性指標進行規范化。

定性指標通常也可以稱為模糊性指標，采用專家打分或按等級賦值等方式可以將定性指標轉化為便于操作的定量指標，這種方法在各領域評估或者評價工作中經常被采用。定性指標的規范化方法最終歸結為兩種途徑：一是轉化為確定的定量值；二是采用模糊數或區間數的形式表示。鑒于用區間數表示語言評價值更符合實際且易于接受，本文將語言評價值轉換為區間數。為了便于換算和計算，需要將區間數進行適度的規范化處理。在實際評估過程中，由于指標的內涵各異，語言評價指標的可能取值為有限多種，因此可以建立從評估指標值定性評價到區間數的規范化映射關系。為便于說明，這里選取兩種常用的語言評價值來描述各定性指標的相關程度，進一步把它們轉化為表1中所對應的規范化區間數。如果能夠獲取各指標的權重和語言評價值，通過區間數理論的計算，便可了解法規規章的立法質量、實施效果和可操作性等情況。

5?結語

立法后評估是推動科學立法、民主立法、依法立法的關鍵舉措，是提高立法科學性和立法質量的重要手段，是修改完善法律法規的前提和基礎。本文從四個方面論述了立法后評估的必要性，提出了立法后評估指標體系構建的主要原則，在對16部法規規章立法后評估標準進行統計分析的基礎上，提出了立法后評估指標體系的構建模式，最后給出了定性指標的規范化方法，為各領域開展立法后評估理論研究與實踐提供理論參考。

參考文獻

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