成都市基層立法聯系點運行情況實證研究

杜海英 鄧姝君 李丹 吉力紅利莫 省布木色扎

摘?要：我國的法治發展日趨完善，基層立法聯系點逐漸覆蓋到各個省市，但在實踐過程中，各省市的基層立法聯系點呈現出不一樣的發展情況，地方基層立法聯系點運行情況有待被人們更加深入地了解。因此本文以成都市基層立法聯系點為研究對象，運用文獻考察法和實地調查法，以全過程人民民主為視域，總結了成都市極具代表性的幾個基層立法聯系點的運行情況及突出特色，希望能夠在我國越來越重視全過程人民民主的大背景下，對促進成都市基層立法聯系點的發展起到一定作用。

關鍵詞：全過程人民民主；基層立法聯系點；實證研究

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.050

基層立法聯系點，是在立法過程中發揮聯系溝通、上傳下達作用的基層單位。現在一般認為是指全國、省、市人大常委會在基層設立的協助收集反饋與立法相關的意見建議的固定聯系單位，是基層部門和群眾直接參與立法活動的重要載體，為推進我國科學、民主立法創造了一條更加有效的途徑。

習近平總書記在2019年前往上海市虹橋街道考察時首次提出“全過程民主”，充分表明了在基層立法聯系點的工作中實現全過程民主的重要性。如今，遍布全國的22個全國人大常委會法工委基層立法聯系點和近4800個省市級立法聯系點，正在積極推動基層群眾有序提出立法建議，直接參與國家立法，深度推進民主治理，豐富了全過程人民民主的實踐內涵。

1?全過程人民民主的具體內涵

1.1?全過程人民民主的歷史沿革

《家庭、私有制和國家的起源》一書詳細描述了在氏族社會中全過程民主的形成。人類社會早期由于人口數量較少、生產力低下等原因，氏族成員自然地參與了事物發展與決策的始終，這即為最原始的全過程民主。文藝復興和思想啟蒙時期，近代西方政治思想家洛克、潘恩等提出代議制民主理論推動直接民主到間接民主形式的轉變，但是由此人民投票之后權利便進入“休眠期”，淪為形式主義。

1931年中國共產黨領導制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定“蘇維埃政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的。”這將代議制的民主和直接的人民民主結合起來。新中國成立后，全國各級人民代表大會的建立和《中華人民共和國憲法》的制定，使得中國的全過程人民民主內涵與實踐更加豐富且迅速發展擴張。2019年習近平總書記考察上海市長寧區虹橋街道基層立法聯系點時，第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年3月，全過程民主被明確寫入《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》修正草案與《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》修正草案中。黨的十九屆六中全會通過的決議中三次提到全過程人民民主，將其概括為習近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的重要組成部分。至此，全過程人民民主表述正式確立，成為人民民主的新表述。

1.2?新時代全過程人民民主的要求

馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出了民主的價值屬性，它是以人民利益為依歸、為人民所掌控的國家制度，人民是國家制度的主體性力量。全過程民主不僅體現了群眾參與的廣泛程度，更體現了參與的深度和全程化。即中國特色社會主義民主“是實實在在的，而不是做樣子的；應該是全方位的，而不是局限在某個方面的；應該是全國上上下下都要做的，而不是局限在某一級的。”全過程人民民主不僅要有豐富多樣的民主形式，而且強調公民參與公共政策決策前、決策中、決策后的全過程，實現民主選舉、協商、決策、管理與監督的閉環。另外，全過程人民民主要實現在政治、經濟、文化、社會、生態文明等議題或范圍的全覆蓋，聚焦社會熱點焦點、破解百姓難點堵點，解決人民需要解決的問題。

2?全過程人民民主理念對基層立法聯系點工作的意義

全過程人民民主的理念指導下，不僅為基層立法聯系點的制度建設和功能完善創造了廣闊的空間，還可以使其作為法治實踐的重要平臺，充分發揮“后來者”的制度靈活性。

（1）明確基層立法聯系點的價值定位。在人民代表大會制度中，基層群眾意見經過層層篩選上報后可能會出現不同程度的弱化，基層的意見無法直接準確地反饋到國家立法機關，而法律的最大實踐者往往就是基層群眾，如果群眾的立法意見不能被準確聽取，那將影響立法的針對性和實效性。地方進行基層立法聯系點制度設置的基本初衷便是成為“立法直通車”。

（2）讓立法決策更接地氣。立法是公眾生產生活和切身利益密切相關的重大公共決策，如果出現失誤，結果便是必然損害公共利益或利害關系人的合法權益。所以公眾參與決策制定、表達利益訴求、提出合理化建議等民主過程是保證決策科學、合理的前提。這種民主在于切實解決人民問題。基層立法聯系點不僅通過專家、學者等法律工作者對政策、法律中的法言法語進行解讀，而且對群眾語言進行梳理與整合，轉化為有效的立法建議，形成良性的“雙向溝通”，既起到普法宣傳的作用，也將人民群眾的利益訴求轉化為立法形式。

3?成都市三個代表性基層立法聯系點運行情況

自第一批國家級基層立法聯系點建立之后，全國各地的基層立法聯系點工作紛紛有序開展起來。成都市作為西南地區重要的交通樞紐，城市輻射面廣，助力著我國西南地區的經濟產業和法治事業發展。由此，筆者在全過程人民民主的視域下通過走訪調查展開對成都市三個代表性基層立法聯系點運行情況的調研。

3.1?三個基層立法聯系點設立初衷

2020年，成都市人大法制委、常委會法工委會同市委社治委在赴上海古北社區學習先進經驗后，分別遴選天府新區麓湖公園社區、成華區和美社區、溫江區幸福村三個最具代表性的點位。成都市人大所選取的三個聯系點代表著成都市城市治理發展中的三種不同的社區治理方式。

麓湖公園社區入住的居民總體條件較好、經濟條件優越、年齡結構偏年輕，且在其轄區內具有一定比例的外國居民與商客，是一種新型國際化社區，設立聯系點旨在打造具有成都特色的國際化民意直通車。幸福村作為旅游景區，設立基層立法聯系點，是為了使得景區的民眾能夠以其自身的角度出發提出相關的立法意見或建議，為建設法治美麗新鄉村提供經驗與范本。和美社區作為中心城區里社區治理典范，可以結合原有社區治理模式使得社區的民眾能夠以自身的角度出發提出相關的立法意見或建議，讓老百姓的聲音能夠更好地融入城市法治直通車的道路中，為國家建設法治商住型社區獻計獻策。

3.2?三個基層立法聯系點工作實施情況

法治的力量源泉在于人民，基層立法聯系點的工作要點在于要緊緊抓牢與人民群眾之間的距離，從廣大基層群眾中收集民意民生，以全過程人民民主的理念不斷吸取來自基層的智慧，所以成都市三個代表性基層立法點不僅嚴格落實《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則（試行）》《成都市基層立法聯系點工作條例》要求的基礎性工作，還根據自身的社區特點，發展出不少工作特色，發揮基層優勢。

3.2.1?基礎性工作規范化

有效征求基層人民群眾反饋意見是基層立法聯系點的設立初衷，為了完成這項基礎性工作，各聯系點都設置了精細的工作流程。

第一階段在接收到成都市人大關于需要收集群眾意見的相關文件與要求之后第一時間聯系法律專家對文件條文內容、目的與需求進行專業化解讀，以通俗易懂的方式將要求傳達給群眾，讓普通群眾不會因不具備相關專業知識而被“拒之門外”。三個聯系點都與轄區內的律師事務所、高校教師、法律服務從業者等法治人才隊伍建立聯系與合作，向群眾“因地制宜”地梳理條文和講解問題。麓湖社區聯系點具有42個組團議事會，100多名議事員，還具備一名市人大專門派駐的指導員；幸福村聯系點具有負責人一名，專職人員一名，兩名網格人員，以及三十名信息員，同時還有由八名高校教師、執業律師組成的法律咨詢專家組。和美社區設立“立法眾慧堂”，配備負責人、總聯絡員、信息員、組織員、宣傳員各一名，同時還有區法制委員會委員、人大代表隊伍、三家法律顧問團隊、若干小區和單位聯絡員進行協助。

第二階段是文件初步解讀轉化之后社區居民就自己的感受和情況提出意見，社區居委會的工作人員協助整理之后將意見整合轉化，送報至成都市人大。社區居民的意見大多比較生活化、切實化，同時也有自身無法突破的局限，那就是提出的意見無法普遍適用，而由立法聯系點工作人員進行匯集提煉之后將會更具有原則性、普適性，也更能夠發揮民眾意見的價值。意見收集方式上，三個聯系點除了常態化開展座談會以外，麓湖社區著力構建社區大黨委、社區治理委員會、社區公共服務站的“一委一會一站”結構，借用社區官方公眾平臺進行意見征詢；幸福村發動村中網格長深入其所管轄的村民家中進行立法意見建議的收集并進行優化與匯總，然后12個網格長在完成收集后集中向法律專家咨詢意見，對村民所提的意見與建議進行篩選、整合、優化，形成規范的報告并進行上報，最后總結歸檔；和美社區組建四支“學法苑”工作隊伍，依托兩大代表一委員聯絡站、天義調解室、社區議事廳，結合法制“律金剛”平臺，并以黨員為主體，聯合院落“同心社”和黨支部等其他平臺成員，打造數個專門志愿服務隊伍開展立法采集，貫徹落實“聽民聲、會民意、集群智”的發展方針。

第三階段在相關的辦法與規范修改完善之后，由社區法律專家對其進行解讀，幫助群眾了解修改完善的內容，形成一定程度上的反饋機制。由此，整個意見征詢的過程完成了自上而下再自下而上的循環與互動。

3.2.2?拓展性工作特色化

（1）麓湖基金會助力開展活動。

麓湖社區在建立之初便由社區居民自發組建了社區發展基金會，人員組成完備，資金豐厚充裕，內部管理運行機制周密，其組織開展的活動在轄區內外具有強大影響力，群眾基礎扎實。基層立法聯系點作為聽取吸收群眾意見的組織，需要廣泛社區居民的活躍參與，二者有許多可以相互吸收利用的地方。基層立法聯系點吸收基金會內成員擔任信息收集員或者點位聯絡人，利用基金會成員的號召力和社會影響力，并借助其成熟的活動開展流程來進行意見征詢活動，使得轄區內群眾參與度及收集效率與質量得到提高。基金會也通過與聯系點的共建互聯開展更多兼具趣味和法律意義的活動，實現居民在游樂中參與法治。在基金會的幫助之下，社區積極培育各類文化社群組織100余個，將法治宣傳教育，法治意識培養貫穿于社群文化活動始終，每年開展相關活動1000余場次。

（2）幸福村聯動周邊大力宣傳。

幸福村在開展村落治理宣傳的過程中有線下和線上宣傳兩個部分，首先線下宣傳有志愿者招募、傳單海報分發、橫幅標語等方式，幸福村積極聯動周邊學校，與四川藝術職業學院和四川商務職業學院簽訂志愿者協議，學校按時定量向幸福村提供學生志愿者，由志愿者在村內進行走訪、宣傳、分發海報手冊等，以量大頻次高的方式使得幸福村政策、法治、生活知識等方面的宣傳深入村民內心。基層立法聯系點的日常工作宣傳也依賴于這些志愿者。另一方式即為線上公眾號，幸福村擁有一個微信公眾號“萬春幸福”，線上時常發布村內各項活動的信息與報道，基層立法聯系點的一些意見征詢工作也會在上面進行公布并進行推廣宣傳。

令人矚目的是，為了讓村民和游客更加了解基層立法聯系點的作用，并同時解決群眾日常的法律問題和接受群眾立法意見與建議，幸福村在其游客中心設置了法律之家并在各個網格都設置了立法宣傳點。立法宣傳點上公布了各聯絡員、網格長的聯系電話，群眾可以通過電話聯系的方式提出自己的立法建議和意見，也可以直接到法律之家線下方式提出，法律之家內會有坐班的法律專家為其答疑解惑。

（3）和美社區高效調動居民參與度。

和美社區組建了多支11支特色鮮明的黨員義工隊伍，聯動、70余名機關黨員到社區，形成龐大的黨員志愿隊伍，認領并服務公益崗位40多個。在社區內不定時巡邏，及時匯報異常情況、調解居民矛盾，在進行法治觀念宣傳和收集基層立法聯系點意見方面也做出巨大貢獻，并同時影響和帶動3000名群眾自發參與，涌現出了“578（我去幫）志愿服務聯盟”“天義工作室”等多個具有一定社區影響力的志愿服務品牌，并產生群眾組織36個，策劃開展相關活動140余場，服務覆蓋范圍超過社區居民的90%以上，不但推進社區發展，而且實現居民有效參與立法活動的目的。

和美社區對立法工作也有配套的激勵機制，在社區立法活動中，居民的意見建議被采納后，社區會通過召集總結表彰會對居民進行表揚和表彰，并頒發授予基層立法聯系點“信息員”的聘書，對于特別有推動性和根本性的意見，社區會對該建議的提出者進行一定金額的資金獎勵。此外，社區曾在小區專設公示墻對居民意見采納情況進行公示，發揮著激勵居民參與社區立法工作的作用。和美社區利用現有激勵機制是對居民的立法行為進行有目的的引導，挖掘社區潛能，提高了居民的主觀能動性。

3.3?工作成果

代表性基層立法聯系點建設以來，法制宣傳與立法意見收集與社區原有工作有效結合，開展了許多深入民心的法治活動且形成了不少的立法建議。2021年以來，公開收集立法建議1022余條，修改完善包括但不限于《成都市客運出租汽車管理條例》《成都市生活垃圾管理條例》《成都市城市公共汽車客運管理條例》《成都市社會急救醫療管理條例》《成都市法律援助條例》等多項規定。

4?結語

習近平總書記提出的“全過程人民民主”為建立基層立法聯系點與發展人民民主指明了方向。經過近幾年來的努力與發展，在全過程人民民主理念的指導下，成都市基層立法聯系點逐漸成為群眾民意表達的重要平臺和載體，讓老百姓可以直接搭上“直通車”。三個基層立法聯系點都規范性地落實基層立法聯系點傳達和收集等基礎性工作，并結合社區自身情況和現實情況，拓展其工作特色化，讓各基層立法聯系點都展現出其獨特的工作方式和魅力。

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