歐盟和我國海洋生態環境保護政策研究

喬鎰

摘?要：隨著人類對海洋的認知進入一個新高度，保持良好海洋生態環境逐漸成為各國共識。各國海洋資源環境條件稟賦及其社會經濟發展階段差異，會影響各國對其國家管轄范圍內的海洋養護與利用政策。歐盟成員國中有些曾是傳統海洋強國，包括海洋開發與利用；隨著其環境問題意識提升，歐盟對內建立起了相對完善的海洋生態環境保護政策、積累了一些治理教訓與經驗，對外成為全球推動海洋環境生態保護的重要力量。類似地，我國在過去十年中不斷強化“海洋強國”戰略和“海洋生態文化”建設，“十四五”發展規劃將打造可持續海洋生態環境作為一項國家政策。為此，本文通過分析歐盟現有的海洋生態環境保護核心政策，剖析其制定的背景并分析實施中產生的問題，總結與提煉值得我國學習與借鑒的建議。

關鍵詞：歐盟；海洋生態環境；海洋治理

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.057

0?引言

隨著人類對海洋開發的不斷加深，海洋生態環境問題日益嚴峻，對海洋生態環境問題出臺保護政策成為國家間的共識。歐盟成員國中有些曾是傳統海洋強國，擁有著相對完善的海洋生態環境保護政策與治理經驗。隨著我國“建設海洋強國”目標的深入發展，在“十四五”發展方針中，將打造可持續海洋生態環境作為一項國家計劃。本文選取了歐盟最核心的兩個海洋生態環境保護政策：歐盟海洋戰略框架指令（MSFD）及共同漁業政策（CFP），研究其制定的背景并分析實施中產生的問題，以期為我國實現更好的海洋治理提出一些建議。

1?歐盟海洋戰略框架指令

1.1?制定背景

歐盟海洋戰略框架指令（以下簡稱MSFD），是基于生態系統的方法來對人類活動進行管理，從而保護與海洋有關的經濟和社會活動所依賴的資源基礎。MSFD將環保與可持續發展的概念進行了整合，首次嘗試將生態系統管理作為歐盟海洋管理的基礎，將對海洋生態環境造成影響的人類活動通過基于生態系統的管理方法進行立法。為歐盟成員國保護海洋提供總體的框架戰略。其要求歐盟各成員國根據其指令，建立適合自身情況的海洋戰略，并在此基礎上進一步實施總的框架指令。其總目標旨在到2020年實現歐盟海洋水域的良好環境狀況（GES）。MSFD的制定過程始于第六個歐共體環境行動計劃，而這個計劃將海洋環境保護作為優先領域，尤其是保護海洋生物多樣性。

1.2?歐盟海洋戰略框架指令的實施問題

由于MSFD的實施是由各國政府領導的，而不是作為一個區域或歐盟的統一方法，大量的私營部門作為利益相關方游說政府，并且模糊的科學證據和關于歐盟海洋生物多樣性的公共知識不足，使得制定指標以實現政策目標變得困難。成員國對于實現目標的不同解讀方式，導致他們在保護海洋環境上有著不同的野心，并且是混亂和缺乏可比性評估的，沒有足夠多的共同或相近的目標。這些差異在海洋區域之間增加，使協調行動和分析變得困難。并且“成員國制定的計劃應由歐盟根據現有金融工具共同資助”（MSFD第22條），然而事實上，成員國必須依靠其預算來執行MSFD。在整個歐洲經濟壓力的背景下，是否會為MSFD的實施提供一個充滿希望的未來還有待觀察。

雖然實現對海洋的可持續治理與生態環境保護的重要性是毋庸置疑的，但是歐盟成員國是否存在有效的手段來執行MSFD仍是一個問題。就已經實施的一些成員國來看，可以使用環境管理工具，并通過滿足MSFD要求所需的具體行動來闡明和補充這些工具。這些工具似乎足以滿足MSFD的大部分要求，只需要輔以一些具體行動。然而，這似乎與現實存在一些差距。

2?共同漁業政策

2.1?共同漁業政策的背景

共同漁業政策（Common?Fisheries?Policy，以下簡稱CFP）最初是在《羅馬條約》中制定的，起初與共同農業政策聯系在一起。隨著時間的推移，它逐漸變得更加獨立。2002年修訂的CFP的主要目標是確保可持續漁業發展，保障漁民的收入和工作的穩定。《里斯本條約》中對CFP進行了幾項修改。2013年，歐盟理事會和議會就漁業和水產養殖活動的長期環境、經濟和社會可持續性達成了一項新的CFP協議。其核心內容是漁業資源養護和利用，即成員國漁民在12～200?nm的歐盟水域可進行平等捕撈，但需要持有捕撈配額。

CFP的目的是保護漁業資源，避免歐盟水域內無魚可捕的現象發生。該政策主要內容可歸結為?4?個方面，即養護政策、結構政策、管制政策和共同市場組織。不過由于其制定與實施過程悠久，而現實情況是一直處于變化之中的，因此對于其內容的研究、批判、更改、發展，一直在進行。

2.2?共同漁業政策的實施問題

隨著CFP在幾十年間的實踐，這項政策在一些方面面臨著嚴峻的實際挑戰。CFP的改革正把注意力集中在遠洋捕魚活動上，包括與發展中沿海國家簽署的協定。有學者對歐盟與馬達加斯加的漁業協定進行了審查。結果表明，自1986年以來，歐盟配額增加了30%，而歐盟支付的費用減少了20%。然而，馬達加斯加從這些協議中獲得的國庫收入減少了90%。這表明，歐盟與馬達加斯加的協定直接違背了CFP提出的目標，該目標指出，協定的利益應針對發展中國家，而不是歐盟的私營實體。這提出了CFP改革必須解決的深刻的倫理問題。提出了一個新的框架，優先考慮漁業可持續性和公平的利益分享，其中設定合理的配額，費用與漁獲物的上岸價值掛鉤，協議的所有費用由受益行業直接承擔。歐盟的發展援助應與這些協定脫鉤，并應側重于加強東道國的監測和執行能力。這一新框架將增加馬達加斯加的利益，同時降低歐盟納稅人的成本。

目前，CFP面臨的問題主要有其自身面對漁業資源，這種流動性的變化較大的資源時的制度滯后性，以及在對于國外發展中國家的所謂合作漁業資源開發中所表現出的兩面性。多年來，歐盟對外漁業政策的一個關鍵目標是確保歐盟船隊有更多機會在歐盟水域以外捕魚。在這方面，歐盟經常被指責采取不負責任的捕撈做法，將社會經濟目標置于可持續性之上。隨著時間的推移，歐盟在這方面的記錄可以說有所改善。CFP的連續改革和綜合海洋政策的出現——該政策尋求在經濟和環境目標之間實現更好的平衡——導致歐盟水域內魚類資源狀況的改善。但是，歐盟在推行其對外漁業政策方面仍然面臨挑戰。在某種程度上，這些挑戰只是反映了由于漁業科學的不確定性和各種漁業實體相互沖突的需求，在漁業問題上實現國際合作的困難。隨著氣候變化對海洋的影響，這種沖突只會增加。同時，歐盟作為國際行為者的性質帶來了獨特的挑戰，這些挑戰來自歐盟機構之間復雜的權力分配和限制歐盟作為國際行為者行動自由的規則。

3?中國海洋生態環境及政策現狀

中國擁有18000多公里的大陸岸線，按照1982年《聯合國海洋法公約》中規定的專屬經濟區和大陸架制度，中國可擁有約300萬平方公里的管轄海域；沿海島嶼6500多個；4億多人生活在沿海地區；沿海地區工農業總產值占全國總產值的60%左右。作為一個發展中的沿海國家，中國一直高度重視海洋的開發和保護。努力強化海洋綜合管理、完善海洋環境保護的法律法規、促進沿海地區社會經濟與海岸帶和海洋環境的協調發展是政府的重要任務。近幾年，雖然我國海洋環境惡化的傾向得到了一定程度的控制，但局部海域生態環境仍未得到有效改善。海洋需要承受各種陸地污染，例如廢棄物填埋、農業和工業污染等。加上海岸帶過度開發、漁業過度捕撈、全球氣候變化所帶來的海洋環境變化，海洋生態系統變得更加脆弱。因此，海洋環境保護任務十分艱巨。

目前國內學者從中國海洋生態環境與政策現狀；具體實踐中的經驗；機遇與挑戰等方面，有著一系列的研究。關道明等回顧了我國海洋生態環境保護管理體系從無到有、從薄弱到壯大的發展歷程，系統梳理了當前海洋生態環境保護工作面臨的機遇和挑戰，從工作定位、體制機制建設、政策導向和工作格局轉變等方面提出了海洋生態環境保護工作發展的建議。表示在未來，我們需進一步明確海洋生態環境保護工作的基本定位；加快健全完善海洋生態環境保護法律法規和制度體系；強化從嚴從緊的政策導向；陳克亮等通過系統梳理并分析了近年來國家和沿海地方在制訂和實施海洋生態修復政策的現狀和實施概況，從管理政策、技術政策和經濟政策三個方面進行研究分析認為：?目前海洋生態修復的政策大多分散在岸線保護、濱海濕地保護、圍填海管控修復的單項法律法規、政策文件、相關規劃或標準中，國家和地方層面對于系統開展海洋生態修復工程尚缺少針對性和系統性的法律法規、整體規劃、標準體系、資金保障等政策上的頂層設計;?從管理需求、技術支撐和經濟保障的角度，在國家層面提出完善海洋生態修復立法，編制全國海洋生態修復規劃，建立海洋生態修復標準體系，統一動態監測與評估方法，拓展多元化資金籌措，加強廣泛的社會參與等方面的建議，系統性地建立海洋生態修復相關制度和政策，為保障海洋生態修復工作的順利實施和可持續性提供參考。

在法律與政策層面，從作為海洋環境保護中央立法的《憲法》《海洋環境保護法》《漁業法》等，例如《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》的行政法規，再到數量眾多的部門規章和其他規范性文件及地方規范性文件等，可見從1982年我國通過了第一部真正意義上專門的海洋環境保護法律《中華人民共和國海洋環境保護法》以來這近四十年的時間里，我國關于海洋生態環境保護與治理的法律與政策一直在不斷完善中，為我國海洋治理提供了具有充分指導性的上層建筑。

4?歐盟政策經驗對我國政策完善的啟示

通過前文對歐盟海洋生態環境保護核心政策的分析，我們可以看出：即便是歐盟這樣先進的海洋大國，在政策的制定預期與實際執行效果之間，仍然存在著一系列的問題與挑戰。因此，我們應在立足自身實際國情的情況下，不但要吸取歐盟先進經驗，同樣要總結其問題，并在自身進行政策完善時予以考慮。在此，對我國海洋生態環境保護政策完善，提出以下幾點建議。

4.1?完善相關法律體系及加強執法力量的建設

在影響海洋生態環境保護的諸多要素中，法治是基礎性及關鍵性要素。《中華人民共和國海洋環境保護法》對我國的海洋保護活動有著指導性的作用，是一部根本大法。從1982年頒布以來歷經數次修訂。在社會經濟飛速發展的時代背景所帶來的層出不窮的新問題、新情況、新考驗的條件下，要不斷根據現實情況，對這部核心法律進行完善。同時，加強海洋生態環境保護部門執法力量的建設。例如加強漁業漁政執法隊伍的建設投入、加大相關人才培養力度，從而不斷提升一線海洋生態環境保護力量的治理能力與水平。

4.2?積極開展國際合作走向國際舞臺

我國同歐盟在海洋領域一直保持著良好的合作關系，歐盟也表示希望在海洋保護與政策制定、防災減災等多領域、全方位的同我國開展有建設性的合作。當下，伴隨著中歐藍色伙伴關系等一系列協定與合作平臺的構建，我們要進一步加深國際合作，同時讓國際社會更加了解我國在海洋生態環境保護方面的努力與成效，走向國際舞臺。

4.3?調動民眾與相關行業主體的參與性

在歐盟整個海洋政策制定中都貫穿著民眾參與制度。在政策研究中讓廣大民眾以及相關行業的利益相關者參與進來，不僅能更加了解實際情況與現實需求，也能夠對利益相關方進行更恰當的平衡，也因此，我國可考慮在政策的制定過程中，擴寬基層民眾的參與渠道，不斷加大日常中關于海洋生態環境保護的政策宣傳、教育科普力度，并將相關行業主體的想法進行均衡考量，使得政策可以覆蓋的受眾群體更加廣泛。

4.4?提高科研投入并遵循科學依據

2021年，歐洲議會壓倒性贊同歐盟在2021-2027長期預算框架下長期預算框架下建立歐洲海洋、漁業和水產養殖基金（EMFAF），總預算為61億歐元，以促進歐盟海洋生態環境治理等方面的發展。同樣地，我國也應考慮在官方政策制定上面，不斷提高海洋生態環境檢測、保護技術等方面的科研投入，從而得出更加可靠的數據，從而對政策的完善提供更為科學的參考。

4.5?堅持從自身實際國情出發

在黨的二十大報告中明確指出，我國要“樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系”。作為“藍色糧倉”的海洋在這其中擔負著重要作用。因此，我們既要堅持海洋生態環境保護不松懈，同時也要用發展的眼光去看待問題，從符合我國實際情況的基礎上進行政策的制定，從而實現科學的保護、發展、利用相統一。

5?結論

在2021年最新出臺的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標》文件中，設立了“積極拓展海洋經濟發展空間”的一個獨立章節，并明確要求“打造可持續海洋生態環境”。由此可見，我國海洋生態環境保護將發展到一個全新的高度，相關政策也將從多角度不斷地得到完善。在未來的發展進程中，我們應多角度、多方位的考慮問題、分析問題。在總結階段性成果的經驗基礎上，更加精確地制定與實施符合現實國情的、科學的海洋生態環境保護政策，推進國家海洋治理取得更好的成效。

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