政府視角下PPP項目融資的法律建議

呂章元

摘?要：PPP模式在我國發展迅速，但PPP項目融資存在諸多困境，主要表現在項目融資缺口巨大、項目融資方式單一、項目融資成本高、項目融資要求高等，這嚴重阻礙了PPP模式在我國的長遠發展。本文通過分析造成困境的主要原因，并從政府視角提出完善PPP法律體系、加強PPP項目合法合規性審查、規范PPP有關制度安排等方面的法律建議。

關鍵詞：PPP；融資；現狀；困境；政府視角

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.054

目前PPP項目融資面臨諸多困境，如何促進PPP項目融資，是政府方、社會資本方、金融企業等各方面臨的一大難題。狹義上的政府包括參與PPP項目的政府方及其授權委托的有關政府部門，具有參與、監督、審批PPP項目及其他有關職責，廣義上的政府包括中央、地方各級政府及有關機關，在PPP立法、監督、管理等方面及促進國民經濟發展、提供基礎設施等方面具有相應職責，因而確有必要從政府視角對PPP項目融資有關問題進行研究。

1?PPP項目融資的現狀

1.1?PPP項目融資方式單一

雖然PPP有關政策性文件規定，投資者或者項目公司可以通過多種方式融資。如國發〔2014〕43號文第二條明確，投資者或項目公司可以通過銀行貸款、企業債等方式融資；財金〔2016〕92號文第三十二條明確，可以依法設置抵押、質押等擔保權益，或進行結構化融資；發改投資〔2014〕2724號文鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者等多種方式拓寬融資渠道。此外，發改農經〔2015〕488號文鼓勵符合條件的企業通過IPO、增發企業債券、項目收益債券等多種方式籌措資金。但有研究表明，PPP項目實際操作過程中以貸款方式融資占比較高，融資方式較單一，模式單一，普遍是貸款，由于貸款方式融資期限有限，容易導致資金期限錯配，增加了項目風險。以四川省為例，據《四川省財政廳政府與社會資本合作（PPP）項目融資成本信息發布》統計數據顯示：截至2017年2月28日，全省PPP庫內處于執行階段的90個項目中，已簽訂融資協議的42個，由銀行業金融機構提供融資的37個，全為間接融資，占比88.1%；截至2018年2月28日，全省PPP項目庫內處于執行階段的192個項目中，已簽訂融資協議的93個，新增51個項目中，由銀行業金融機構提供融資的44個，占86.27%。

1.2?PPP項目融資成本高

PPP項目融資成本高，主要體現在PPP項目融資利率高、融資費用高、融資時間長、周期長、融資前期投入高等這幾個方面。

第一，PPP項目融資周期長，成本高。這是由PPP項目合作期限長決定的，發改農經〔2017〕2119號明確期限通常是10～30年；有研究統計，以財政部的第一批42個示范項目為例，30年以上的有3個，最高的達50年，19個項目為30年，其余20個項目都在10～30年之間，沒有低于10年的。要使資金期限與項目匹配，則項目融資期限也應該與合作期限保持一致，否則通常就要進行二次融資。但是，在實務中通常是因為PPP項目全生命周期長、投資規模大等特性，導致資金匹配難、退出項目難等問題。

第二，PPP項目融資利率和融資費用相對較高。

第三，PPP項目融資前期投入高，融資失敗的可能性比較大，沉沒成本高。同樣以四川省為例，截至2017年2月28日，42個已簽訂融資協議，平均融資成本5.84%，最低4.35%，最高11%；截至2018年2月28日，新增51個簽訂融資協議的平均融資成本5.92%，融資成本高低區間4.35%～8.50%。而PPP項目的回報率通常基于“保本微利”的原則保持在6%～8%，由此可見PPP項目融資成本之高。

1.3?PPP項目融資要求高

PPP項目融資要求高，主要體現在債券發行、銀行融資等多種融資方式要求較高。如發行項目收益企業債券，僅項目財務效益評價就要求在運營期內的每個計息年度，收入應能完全覆蓋當年還本付息的規模。發改辦財金〔2015〕2010號文明確，對于政府購買服務項目，或債券存續期內財政補貼占全部收入比例超過30%的，或運營期超過20年的，內部收益率的要求可適當放寬，但原則上不低于6%。再如，銀行融資要求可以采用信用、應收款質押等非社會資本擔保方式的增信措施，但要求必須納入PPP項目綜合信息平臺，項目層級可以為區縣級，政府公共預算收入不低于15億元；銀行融資要求高還體現在授信要求高、監管要求高、要選擇牽頭銀行的銀團融資模式等各方面。此外，有研究表明，PPP項目資產證券化融資的條件、主體、程序、規模等方面也有較高要求。

1.4?PPP項目融資缺口巨大

近年來PPP模式項目建設迎來高速發展，截至2022年10月15日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目數10303個、投資額165743億元。從國發〔2015〕51號文等文件規定及目前實務操作的情況來看，總投資額16.57萬億，而項目資本金通常占20%；有研究表明，從參股情況來看，醫療交通行業政府方參股比例超過30%，而城鎮開發、能源、水利等行業政府方參股一般在10%～30%；從國家政策層面來看，財金〔2014〕156規定最高不超過50%且不具有控制權，實踐中得到了普遍的遵守。按融資75%計算，總投資額16.57萬億擬融資12.43萬億，由此可見PPP各方的融資需求之大。

2?PPP項目融資困境的原因分析

2.1?PPP政策穩定性不強

PPP政策穩定性不強不便于PPP項目的融資，PPP政策容易變動，增加了不確定性，這讓金融機構、金融投資者等主體對PPP項目失去信心，預期要更多的收益，從而最終導致PPP項目目前面臨的一些困境。從目前的情況來看，我國PPP政策的不穩定性主要體現在PPP有關規范性文件位階、政策的時效性以及政策的沖突性方面。首先，PPP政策穩定性不強體現在PPP有關規范性文件位階較低。我國目前，法律間的位階關系大致為：憲法—基本法—普通法—行政法規—地方性法規、自治條例、單行條例—規章。我國目前PPP相關的規范性文件中，除了PPP項目涉及比較多的《政府采購法》等幾十部法律、行政法規，其余都只是國務院辦公廳、各部委、地方人民政府部門頒布的政策性文件，如財金〔2014〕76號文等與PPP項目最直接相關的核心文件，這類規范性文件其位階可以參照部委規章，在全國范圍內具有效力。其次，PPP政策穩定性不強體現在部分重要規范性文件已失效。自2013年起，國務院、財政部、發改委、其他各部委以及地方各政府部門出臺了成百上千個政策性文件，但部分重要的規范性文件已經失效。此外，PPP政策的穩定性不強還體現在PPP相關文件的有關規定不一致，甚至有沖突，尤其體現在財政部和發改委這兩個部門發文。

2.2?PPP項目信息公開透明程度不高

項目信息公開透明度不高，不利于監督和管理，提高了成本，增加了不確定性，金融機構、金融投資者等各方知情權不能得到有效保障，從而影響了各方的投融資信心，導致了融資成本高、要求高等融資難的問題。2015年12月18日財政部發布財金〔2015〕166號文，PPP項目信息公開制度自此開始建立。作為全國PPP項目信息的管理和發布平臺，PPP綜合信息平臺的信息化服務，通過對PPP項目識別、準備、采購、執行、移交等各階段重要信息的真實、準確、完整的公布，可以有效降低行政監管成本和市場交易成本，提高經濟社會運行效率，有利于強化公眾對PPP項目的了解和及時的監督，使得參與PPP項目的各方主體具有較強約束力和責任心，提高了PPP項目信息公開的透明度，讓各方有序進行市場化的競爭。但是，自2016年1月1日該文件生效以來，截至2020年3月4日，財政部PPP中心項目管理庫的PPP項目共計9458個，示范項目958個，項目儲備清單PPP項目3059個，這些項目的信息公開透明度并不高。

2.3?PPP項目合法合規性審查有待強化

PPP項目合法合規性審查不過關，不僅影響授信，還影響項目入庫、項目合同簽訂、項目后續的運營、項目合同履行、項目執行等各方面，進而直接影響PPP項目融資。PPP項目合法合規性審查有待強化主要是PPP項目的合法合規性審查是多層次、多方面的。首先，PPP項目整個操作的全程涉及的文件比較多，諸如財政部PPP中心項目管理庫中益陽市城市生活垃圾焚燒發電特許經營項目涉及實施方案、財政承受能力報告、物有所值評價報告、項目合同等文件。其次，PPP項目涉及的流程比較多，通常包括了征地拆遷、地質礦產壓覆報告、地質災害評估、項目可行性研究、職業病評估、社會穩定風險評價、安全評價、環境影響評價、節能評估、項目核準、用地規劃許可、土地使用證辦理、工程規劃許可、施工許可、項目施工設計、兩評一案編制及評審、項目談判、合同簽訂、項目公司組建、項目建設、項目運營、項目移交等過程；再次，PPP項目涉及的法律法規及其他規范性文件比較多，主要涉及《政府采購法》等幾十部法律法規。

2.4?PPP項目風險過高

PPP項目各類風險比較多，財金〔2014〕156號文提出通常包括土地獲取風險、項目審批風險、政治不可抗力、如期完成項目融資的風險、項目設計、建設和運營維護相關風險、項目審批風險、獲得項目相關保險風險、自然不可抗力等。另外，實踐中通常還包括開工延誤風險、實際經營成本高于項目公司預期成本風險、維護達標風險、運營收費定價風險、政府對項目用地征用、政府方可控的政策調整等多方面、多層次的風險。這些多方面、多層次的風險雖然在社會資本方、政府方、項目公司之間進行了分配，但整體上風險系數比較高，而PPP項目各方面風險又會納入PPP項目融資評估體系。此外，由于PPP項目的合作期限較長且投資金額較大，進一步增加了不確定性風險。這些風險通過影響現金流以及項目公司的財務狀況，從而導致融資雙方違約，最終導致融資不能繼續進行下去。而PPP項目風險過高，則需要增加相應的征信、擔保等其他融資要求，最終導致PPP項目融資方式單一、融資成本高、融資要求高等PPP項目融資困境和狀況。

3?促進PPP項目融資的法律建議

3.1?完善PPP法律體系

經過前面的PPP項目融資困境分析，PPP政策的不穩定性主要體現在PPP有關規范性文件位階、政策的時效性以及政策的沖突性方面，PPP項目合法合規性審查有待強化主要是PPP項目的合法合規性審查是多層次、多方面的。PPP法律體系的完善有助于加強PPP政策的穩定性和強化PPP項目的合法合規性審查，最終在一定程度上化解PPP項目融資困境。

首先，出臺PPP有關法律法規。經過分析，有關等最直接相關的核心文件，其性質都是部委的政策性文件，在一定程度上而言其位階甚至還不如部委規章，并且部分已經失去效力。從政府視角來看，確實有必要加強有關立法，進而提高PPP規范性文件的位階，同時也有利于減少部分規范性文件與有關法律文件不必要的沖突。不難看出，PPP有關立法工作一直在進行中，《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》于2017年7月21日公布，屬于法律，其位階僅次于憲法，而《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》屬于行政法規，其效力次于法律。這兩部法律法規若能盡快出臺，將極大提高PPP規范性文件的位階，PPP項目融資現狀也有望改善。

其次，加強PPP有關地方立法。目前各級地方政府大都針對本區域社會、經濟等各方面實際狀況出臺了相應的政策文件，但是其位階大都不高且容易失效。把地方政策性文件上升為地方性法規或地方政府規章，可以極大地保持PPP政策的穩定性，進一步完善我國PPP法律體系，有利于減少不確定性，降低融資成本，促進項目融資。

3.2?加強PPP項目合法合規性審查

經過前面的PPP項目融資困境分析，PPP項目合法合規性審查有待強化主要是因為PPP項目合法合規性審查是多層次、多方面的，因而可以從項目的全程加強合法合規性審查。

首先，加強項目識別階段合規性審查。項目識別階段主要是審查發起、篩選、物有所值評價、財政承受能力評估等過程中的程序、物有所值、財政承受能力是否符合財金〔2015〕21號等有關政策性文件的規定。

其次，加強項目準備階段合規性審查，主要是審查在項目地質礦產壓覆報告、地質災害評估等過程中涉及的《實施方案》等文件的內容、程序等方面是否符合《土地管理法》《環境保護法》等有關法律法規及有關標準。

再次，加強項目采購階段合規性審查，主要審查在資格預審、采購文件編制、響應文件評審等過程涉及的《項目合同》等文件的內容、程序等方面是否符合《民法典》《招標投標法》等法律法規。此外，還需加強項目執行階段合規性審查，主要審查在項目公司設立、項目融資管理、項目績效監測評審、項目中期評估等過程中是否符合法律法規的有關規定。而且，需進一步加強項目移交階段合規性審查，項目移交階段主要審查在項目移交準備、性能測試、資產交割、績效評價過程中是否存在違反《項目合同》以及有關法律法規的有關規定。

3.3?規范PPP有關制度安排

鑒于目前狀況，確有必要進一步規范PPP項目金融機構參與、融資測試、績效考核、風險分配、參與主體、民營企業融資政策等方面的制度安排。

首先，引導金融機構提前參與，政府通過規范制度安排，從項目實施方案、財承、物有所值、PPP項目合同編寫及談判等，都可以有金融機構的參與。這樣既保障了金融機構的知情權，也有利于金融機構及時對PPP項目的融資性方面提出意見，進而增強融資可行性，而且全程參與的金融機構將可能滿足該項目融資需求。

其次，強化PPP項目融資測評，即使在金融機構不能提前參與的情況下，社會資本方、政府方等參與主體也可以自行或聘請有關的金融顧問對項目進行全程的項目融資測評。通過對全程有關文件，尤其是項目實施方案、項目財政承受能力論證報告和項目物有所值等文件的評審，進一步測評可融資性。

再次，優化PPP項目風險分配，我國風險社會具有風險來源多元、風險性質復合性、風險應對單一性等特征，尤其是各類風險比較多，期限較長、金額較大，進一步增加了不確定性。風險分配的優化，要遵守財金〔2014〕156號文的規定，如風險承擔方應對該風險具有控制力、能合理轉移、有更大的經濟利益或動機、最有效率、不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方等。

最后，還需進一步強化PPP項目信息實時公開制度。有研究提出，基于PPP的公共性，PPP制度須符合公開性、公正性和公益性要求，政府須履行保障和監管職責，以更好保障各主體權益。有鑒于此，確有必要進一步強化信息實時公開，增強信息的透明度，這有利于加強對PPP項目監督和管理，降低監管、執行等有關成本，還能減少不確定性，金融機構、金融投資者等各方知情權能得到有效保障，從而增加各方的投融資信心。

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