關于授權立法工作運行機制的研究

吳安橋　朱工宇　楊瑩

為貫徹落實《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》（以下簡稱《引領區意見》）和《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱《決定》），本課題著眼于在這一立法體制調整的前提下，就浦東如何抓住機遇，無縫銜接參與制定浦東新區法規的工作，以進一步完善與浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應的法治保障體系，開展了相關學習與調研，形成了相關建議。

一、深刻認識授權立法的意義

有人認為，這一授權是給上海市人大及其常委會的，浦東作為國家許多重要改革創新試驗的承載區、改革開放的前沿，不能與深圳等具有同等的立法權是個遺憾；有人認為，立法是一項高技術含量的工作，授權給市人大及其常委會，可以減輕浦東的壓力；等等。我們認為，有必要對這些模糊觀點予以澄清。

2015年，浦東改革開放歷經了25個年頭，特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，浦東取得了舉世矚目的發展成就。但是，法治保障如何與浦東先行先試相適應，重大改革如何做到于法有據，這些都是浦東在新形勢下需要直面的問題。于是，從2015年起，根據浦東區委的要求，區人大啟動了建立浦東新的法治保障體制的研究。時隔五年，盡管最后全國人大授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規，但不能不說，這是支持浦東大膽試、大膽闖、自主改在法治保障上的一次重大突破。

浦東新區自設立以來，其開發開放連續多次寫入黨的全國代表大會報告和國務院政府工作報告。這充分說明浦東新區在國家對外開放戰略布局中具有與經濟特區同樣突出的地位。新時期，浦東和其他經濟特區在國家對外開放戰略布局中各有側重，共同承擔起在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放的新使命新任務。全國人大常委會的授權決定，第一次在法律規范層面提出了“浦東新區法規”的表述，在地方立法中，繼“經濟特區法規” “海南自由貿易港法規”之后，創設了又一特殊地方立法類型。當時，根據立法法（2015年修正）第七十二條、第九十條，上海市人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，并沒有根據改革創新實踐需要對法律、行政法規作出變通規定的權限；另外，第十三條關于暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定的制度，在授權內容和范圍上一般針對特定事項，且有“一事一議”“臨時性”特點，這些對浦東大膽試、大膽闖、自主改的個性化制度需求和及時性、適用性、可操作性的要求或多或少有所限制。全國人大常委會根據中央意見作出的授權決定很好地解決了上述問題。可以說，此項授權有利于發揮浦東新區改革開放開路先鋒作用，有助于浦東加快打造社會主義現代化建設引領區。

二、浦東應盡快建立完善參與制定浦東新區法規的工作規程和相關機制

黨中央、國務院印發《引領區意見》之后，全國人大常委會和上海市人大常委會相繼作出《決定》和《關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》，浦東新區人大常委會隨即作出《關于打造社會主義現代化建設引領區加強浦東新區高水平改革開放法治保障的決定》（以下簡稱《保障決定》）。由此形成了落實授權立法，建構“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”的“四梁八柱”。

這些工作一方面體現了浦東貫徹總書記要求和黨中央決策部署的積極作為，也為浦東在新形勢下深入推進改革創新完善了法治保障。但是毋庸諱言，這畢竟是一項新的工作，浦東在開展上述工作時，仍有經驗不足、工作機制不健全、能力準備不充分等短板。在調研中，我們感到有幾個問題需要著力解決：

一是要努力加強立法力量建設。全國人大授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規，對既有的法律、行政法規和部門規章可以作變通，可以將成熟的做法上升固化為法律法規，這無疑拓展了浦東新區改革開放創新發展的巨大空間。在此情況下，浦東應抓緊研究現行法律法規有哪些束縛了浦東的要求、經濟特區在立法實踐中有哪些經驗值得借鑒，從浦東的需要出發，根據輕重緩急研究制定立法計劃目錄清單。要做好這些工作需要明確牽頭部門、組織專門力量。由于此項工作今后將成為常態，各委辦局、各單位法治工作力量如何配備、責任如何明確已成為當務之急。

立法是對以往工作實踐的總結，是對當下問題的回應。制定浦東新區法規作為地方性立法還要為國家立法探路。所以浦東在參與制定浦東新區法規過程中要從打造社會主義現代化建設引領區的實際需要出發，遵循需求導向、問題導向、目標導向，找準立法事項，要達成這一要求，需要專班和專門人才隊伍。

二是要建立健全溝通聯動機制。浦東新區法規的立法主體是上海市人大及其常委會，但是立法需求主要來自浦東，法規效力也落在浦東。浦東是直接受益者，也必然是主要參與者。同時根據《引領區意見》和《保障決定》，對暫無法規或明確規定的領域，區人大及其常委會和區政府可以先行制定相關管理措施并按程序報備實施，可以適時將探索形成的好經驗好做法以法規規章等形式固化下來。這種授權立法具有鮮明的創新性，也形成了浦東法治保障新的優勢。區人大和區政府之間要加強協同機制建設，同時對浦東與市人大、市政府建立健全溝通協調機制提出了很高的要求。

三是提高參與制定立法規劃計劃的能力。浦東開發開放30年以來從未有過立法或者深度參與立法的實踐經驗，我們還清晰地記得，以往在研究工作時，常常聽到一些同志尤其是來自基層一線的同志抱怨，一些創新的設想往往因受限于法律的規定而“胎死腹中”。但是在每年報送市人大立法計劃前、書面征詢立法建議時又往往收到的都是一張白紙。這一狀況亟待轉變。全國人大授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規，是建立完善與浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系的重大舉措，是浦東事業所需、人心所盼，我們要抓住契機，不斷完善黨委領導、人大主導、政府依托、群眾參與的格局。在參與制定浦東新區法規的實踐中，自覺遵循習近平法治思想，堅持依法立法、科學立法、民主立法，以法治為浦東新發展護航助力。

破解上述問題，人才隊伍建設無疑是當務之急。就現狀而言，區各委辦局都有法制工作的專職干部，但在調研中發現，行政訴訟工作是他們主要的工作內容，而對本部門乃至新區在某一類工作中的法治需求是什么，則很少有人予以關注。要改變這一狀況，除對區各委辦局法制工作崗位職責作進一步明確外，還可借鑒兄弟省市的做法，從社會上招錄一些法制專門人才，作為聘用干部充實到區各委辦局法制工作隊伍，以加速形成年輕化、專業化的法制工作力量。又如，區人大法制委、區人大常委會法工委力量不足，而且一時很難找到合適人選。建議可以從年輕的、具有法學專業背景的干部中擇優選拔部分同志，擔任人大專（工）委的專職負責人。如此，既可以迅速壯大法制工作力量，又為浦東法治工作人才培養創設了新的平臺。

三、在參與授權立法中加強黨的領導

2016年3月，中共中央辦公廳印發了《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，詳細規定了新時代黨領導立法的指導思想、基本原則、方式方法和組織保障等內容。其中，明確了地方黨委領導地方立法工作的方式，主要包括審定立法規劃計劃、提出立法意見建議、領導重要法規規章制定工作、研究決定立法工作中的重大問題等。在參與制定浦東新區法規工作中必須堅持區委對浦東法制保障工作的全面領導，區人大常委會黨組對涉及浦東新區法規的法治需求征集，法治保障規劃計劃的編制，浦東新區法規建議稿起草和相關法律、行政法規、部門規章的調整情況以及重大事項、重要情況，應當及時向區委請示匯報。區人大法制委和相關工委對法治保障中的重大事項、重要情況，應當及時向區人大常委會黨組請示報告。區人大常委會黨組還應當堅持在每屆人大任期的第一年報請區委召開一次法治保障工作會議（必要時，也可以報請區委每年召開一次法治工作會議），確定一個時期浦東法治保障的指導思想、工作目標和重點任務，堅持法治保障中的重大問題、重要事項、重要情況向區委請示報告，做到應報盡報、及時報告。

《引領區意見》賦予浦東新區改革創新的重大任務，我們要抓住機遇、乘勢而上，用好授權立法，努力為浦東完成新使命、實現新目標提供更加完備的法治保障。