禁漁令下漁民轉產就業問題及漁業轉型策略研究
——以環巢湖地區為例

王一新，趙 偉，曾麗如，張建軍，王東坡

(合肥工業大學 建筑與藝術學院，安徽 合肥 230601)

1 引言

長江流域十年禁漁計劃是農業農村部發布的旨在保護漁業資源與生態環境的政策，規定各地最遲自2021年1月1日起實行暫定為期十年的常年禁捕，其間禁止天然漁業資源的生產性捕撈。“十年禁漁”是國家面對長江流域嚴峻的生態環境形勢作出的重要約束性政策，其目的不僅在于保護魚類，更在于恢復和維護長江流域的生態環境，為長江沿岸居民提供高質量的生存環境。在此背景下，相關區域及產業必然經歷由粗放型發展模式到綠色內涵式發展模式的轉變。

巢湖是長江中下游的重要湖泊，也是中國五大淡水湖之一，位于安徽省中部，是合肥市內湖，面積約800平方千米，漁業資源富饒。漁業是巢湖市的優勢產業，自20世紀80年代開始，巢湖實行季節性休漁，但由于水體污染嚴重、非法捕撈過度等問題，巢湖生態環境日益惡化，魚類總量逐年減少。“十年禁漁”計劃發布后，巢湖湖區于2020年1月1日起全域十年禁漁，以保護漁業資源和生態資源，走可持續發展道路。

“十年禁漁”政策的實施使環巢湖地區的捕撈業、旅游業等相關產業都受到了不同程度的影響，環巢湖地區的漁業經濟正在經歷一場產業結構升級，發展模式向綠色化、內涵化轉變的“陣痛”：退捕漁民的轉產就業困境、環巢湖地區“名片”的喪失、漁業的可持續發展均成為亟待解決的問題。文章旨在分析環巢湖地區退捕漁民轉產就業以及漁業產業轉型發展所面臨的問題，并提出相應應對措施與發展策略，為資源型地區的轉型發展提供參考。

2 環巢湖地區漁民轉產就業基本情況

2.1 調研地概況

環巢湖地區的漁民大致可分為專業漁民和兼業漁民兩種。通過事先了解的巢湖沿岸各村鎮漁民退捕狀況，選擇環巢湖十二鎮中漁民較為集中的黃麓鎮和中廟街道作為研究對象。

黃麓鎮位于巢湖北岸，擁有千年古剎相隱寺、張治中故居等歷史文化景點，素以“文化之鄉”著稱；中廟街道位于巢湖半島內，集“湖、山、島、塔、祠、廟、村、花”為一體，旅游資源豐富。其中，中廟街道多職業漁民，而黃麓鎮漁民主要為兼業漁民，兩地涉及漁民類型較為全面。通過走訪黃麓鎮下轄村莊中漁民最多的蘆溪村和張疃村村委會以及中廟街道禁捕退捕辦公室，收集了大量當地漁民退捕轉產情況的一手資料，并進行了整理分析。

2.2 漁民退捕轉產就業現狀

2.2.1 漁民基本信息

根據所走訪的村委會及退捕禁捕辦公室提供的數據，黃麓鎮蘆溪村有漁民70人，張疃村有漁民34人，中廟街道有漁民457人。蘆溪村、張疃村(無受教育程度數據)和中廟街道漁民的基本信息如表1所示。

表1數據顯示，退捕漁民中，男性漁民多于女性漁民，約占60%；年齡構成方面，50歲以下漁民約占58.1%，50～64歲漁民約占37.4%，65歲以上漁民約占4.5%，退捕漁民的人口結構呈現出老齡化趨勢；受教育程度方面，未受教育的漁民年齡普遍較大，而年齡在35～64歲的漁民中約有七成的漁民文化水平在初中及以上，但具有高中以上學歷的漁民數量較少。由此可知，雖然大部分退捕漁民具備一定學習能力，但由于其本身學歷水平限制等原因，難以在短時間內掌握技術含量較高的生產技能，這也使得漁民的轉業培訓工作具有一定難度。

2.2.2 漁民就業情況

漁民退捕后的就業類型大致可分為四類：進入企業工作，記為企業吸納；自己做生意，記為自主創業；政府部門對其進行雇用兜底，記為公益崗位；從事農業生產(包括水產養殖)等其他工作形式，記為農漁業以及其他(見表2)。蘆溪村、張疃村和中廟街道退捕漁民的具體就業情況如下(見表3)。

表2 漁民就業類型

表3 漁民就業情況統計

由統計數據可以看出，就業率方面，退捕政策實施兩年后漁民的總體就業率約為89%，達到了較高的水平；而就業率較低的張疃村樣本數量較少，所以其數據的代表性有限。就業去向方面，通過實地查訪村委會的漁民檔案可知，將近80%的退捕漁民都被企業吸納，且從事建筑施工、水電裝修等工作的漁民占比較高；而許多未就業漁民在退捕之后選擇帶小孩、陪讀；還有一些年紀較大的漁民居家養老，不再進入勞動力市場。收入方面，較多漁民在訪談中表示“十年禁漁”之后個人及家庭收入有所下降，對當前就業情況并不滿意。

此外，中廟街道由于擁有中廟景區，退捕漁民自主創業的比例遠高于蘆溪村和張疃村，而蘆溪村和張疃村作為農業資源較為豐富的鄉村，從事農漁業生產的退捕漁民多于中廟街道。

2.3 小結

總體來看，大部分漁民或依靠自己的能力，或結合居住地資源稟賦，在退捕之后成功轉業，但是當前的退捕轉產情況仍然具有較多問題，主要表現在以下四方面。

(1)外出務工人員較多。根據有限數據可知，蘆溪村65名已就業漁民中，有19名漁民外出務工，占已就業人數的30%，一定程度上加劇了鄉村的空心化。

(2)漁民轉業后就業類型不理想。根據統計數據可知，漁民退捕后大都從事建筑施工、超市收銀等高強度體力勞動或技術含量偏低的勞動，難以利用自己在漁業方面的經驗。

(3)漁民轉業后收入降低。在問卷調查及訪談中，許多漁民表示退捕之后收入有所下降，對現在的收入并不滿意，因此也應當重視退捕漁民收入水平的提高。

(4)漁民接受就業培訓的意愿不強烈。研究區域的退捕漁民中，只有寥寥數人希望接受政府提供的就業培訓，由此可知大部分漁民對于學習新技能持消極態度。此外，就業培訓的形式與質量也可能存在問題。

3 漁民轉產就業困境及漁業發展問題分析

3.1 漁民轉產就業困境分析

3.1.1 漁民身體素質及學歷水平的限制

其一，退捕漁民的人口結構趨于老齡化，有半數以上漁民年齡在45～64歲。一方面，這一部分漁民群體由于年紀偏大，體力遠不如年輕人，他們接受、學習新事物的能力也較低，轉產轉業的意愿并不強烈；另一方面，由于漁業作業方式的高強度化，大部分漁民的身體素質欠佳，有些甚至患有慢性疾病，所以，在退捕上岸以后進入其他產業的難度較大。

其二，大部分退捕漁民所接受的教育水平較低，擁有高中學歷的很少。部分相對年輕的退捕漁民，盡管身體狀況較好，但是由于文化程度較低，且基本上無土地和其他生產資料資源，掌握的生產本領單一，退捕上岸之后從事高強度體力勞動的漁民較多，這也是導致退捕上岸漁民就業情況不佳的重要原因之一。

3.1.2 政府部門相關扶持工作有待完善

一方面，政府部門采取的組織就業培訓等措施效果不夠理想。由于疫情的影響，政府組織的線下培訓的范圍和頻次都不大。巢湖市曾于2020年9月舉辦了首期建檔立卡退捕漁民職業技能培訓班，為期10天，內容主要為“水產養殖”工種培訓。由于培訓時間較短，無法使漁民真正掌握相關技能，效果不佳。除此之外，根據調研數據也可以看出，漁民對于相關就業培訓的參與積極性并不高。

另一方面，政府的經濟扶持難以保障漁民退捕轉業后的生活水平。針對“十年禁漁”政策，巢湖市人社局發布了《禁捕退捕漁民安置保障政策清單》，針對不同就業方式的漁民以及吸納退捕漁民的各類企業給予一定補貼，以鼓勵退捕漁民轉產就業。比如，如果勞動年齡內的退捕漁民與小微企業簽訂6個月以上勞動合同，每人會獲取3000元的一次性就業補貼。雖然這在短時間內穩定了退捕漁民的上岸生活，但根據實地調研可知，大部分漁民轉產就業后的收入有所下降，且就業類型不理想。由此看來，在“十年禁漁”期間，從根本上保障并提高漁民長期的生活質量和收入水平依然是亟待解決的問題[1]。

3.2 環巢湖地區漁業發展問題分析

3.2.1 發展模式粗放，傳統漁業后繼乏力

環巢湖地區的漁業主要以捕撈業及水產養殖為主，屬于傳統的“靠水吃水”模式。捕撈業方面，第一，生產工具落后，生產方式單一，漁民主要利用船舶和漁網等傳統工具進行捕撈，隨后將捕獲的水產品進行簡單的加工、營銷等；第二，過度捕撈現象嚴重，捕撈業從業者往往不顧水生生物的生長和繁殖規律，對生態環境造成嚴重破壞，同時，漁業產量也逐年減少[2]。根據巢湖管理局發布的相關數據，2016—2018年，巢湖特產毛魚、銀魚等主要品種的年產量下降幅度分別為52%和17%[3]。水產養殖業則存在基地分散、難以形成規模效應、技術水平落后等問題。

根據《中國漁業統計年鑒》可知，2015—2019年，我國漁業人口呈現逐年遞減的趨勢(見圖1)。通過實地訪談了解，在2020年“十年禁漁”政策出臺前，環巢湖地區已有一些漁民選擇“退捕上岸”，選擇從事漁業的年輕人也越來越少。由此可知，傳統漁業已經逐漸落后于時代發展，難以提供理想的工作環境和收入水平，禁漁政策的實施只是加快了漁民轉產轉業的步伐，粗放式發展的漁業已經后繼乏力，亟須轉型以實現進一步發展。

圖1 2015—2019年漁業人口統計

3.2.2 漁業產業結構不合理，產品附加值低

環巢湖地區漁業經濟總產值中第一二產業產值占比較大，第三產業占比較小，產業結構不合理。“十年禁漁”實行之前，當地漁民以及水產養殖從業人員主要通過直接售賣湖鮮和初級加工漁業產品獲得利潤，經濟收益并不理想。環巢湖地區捕撈業和水產養殖業生產的產品附加值普遍較低，缺乏競爭力。此外，環巢湖地區缺乏水產深加工產業、休閑漁業、文化創意產業等下游產業[4]，沒有形成成熟完善的產業鏈。粗放型發展模式、不完善的產業鏈決定了環巢湖地區傳統漁業的脆弱性，因此當生態環境嚴峻、禁漁令勢在必行時，環巢湖地區漁業產業舉步維艱，漁民生存壓力驟增。

3.2.3 文化特色不突出，地區品牌效應弱

巢湖生態資源豐富，曾以“巢湖三珍”——銀魚、螃蟹、白蝦聞名遐邇。但當地漁民及景區商家表示，“十年禁漁”政策的實施使巢湖失去了大批鐘愛湖鮮、排斥養殖魚的顧客，以致巢湖“人氣”下降，周邊商家收益有所降低。由此可知，環巢湖地區以口耳相傳為主要宣傳方式的特產“名片”抗風險能力較低，地區品牌效應十分脆弱。

實際上，環巢湖地區不僅有豐富的湖鮮資源，更有優美的生態環境、厚重的漁業文化底蘊，具備發展休閑漁業的資源稟賦，但環巢湖地區的休閑漁業并沒有蓬勃發展。究其原因，主要在于缺乏休閑漁業產業規劃、產業空間布局不合理、旅游業業態單一。以合肥市重要的近郊旅游地——中廟為例，中廟景區位于巢湖半島，鄰近峔山島，擁有一座小型碼頭和歷史悠久的中廟寺，但由于游玩項目較少、商業業態單一、缺乏多樣化消費空間等原因(見圖2)，景區每況愈下，效益降低。

圖2 中廟商業街

4 漁民轉產就業及漁業發展對策與建議

經上文分析可知，“十年禁漁”令的頒布，既是保護巢湖流域生態環境以及自然資源的需要，也能夠促使環巢湖地區漁業產業探索高質量的可持續發展道路[5]。在禁漁令頒布之前，環巢湖地區漁業產業明顯存在過度依賴自然資源、產業鏈發展不完善、產品附加值低等問題。為了實現經濟、生態的可持續發展，除了嚴格落實“十年禁漁”政策、保護漁業資源、切實幫助退捕漁民轉產就業之外，還必須積極推進傳統漁業的轉型升級。

4.1 扶持政策精細化，促進漁民多渠道轉業

經實地調研發現，退捕漁民中愿意接受培訓的漁民較少，且這部分漁民也都表示想要接受水產養殖方面的培訓。因此，應當對扶持政策進行改善和細化，對于有不同就業需求的漁民進行分類幫扶。首先，相關部門可以與專業培訓學校進行合作，為年齡合適且有培訓意愿的漁民提供時間更長、專業性更強的培訓[1]。其次，應做好與本地企業的對接與合作，幫助富有經驗和技能的漁民在本地水產養殖類企業就職。最后，對于打算自主創業的漁民，要深入了解其訴求，進行創業指導，給予一定生活補貼，保障漁民生活的平穩過渡。

由于大部分漁民依然希望從事與漁業相關的行業，以發揮自身專業優勢，因此，漁業產業轉型升級并提供更多就業崗位才是解決漁民就業問題的良策。

4.2 完善漁業產業鏈，推進產業集聚發展[6]

環巢湖地區漁業經濟發展尚不充分，且漁業產業沒有形成完善而成熟的產業鏈。因此，應當先對漁業的研發、養殖、加工、營銷、服務等環節進行補充和完善，并使各環節有效配合且協同發展。通過改變以往粗放型、低附加值的發展模式，提高產業現代化水平，做精水產加工，拓寬產業鏈，提高高附加值產品的比例，從而加強產業鏈的抗風險能力。由于環巢湖地區緊鄰合肥，是合肥市重要的近郊旅游地，因此漁業產品的生產應當緊密結合市民需求，打造多樣化、精品化的漁業產品，拓寬產品市場。

此外，應引導水產養殖、加工、消費、服務等產業空間集聚發展，形成規模效應，打造產業鏈完善、服務水平高的專業化生產園區，在提升產業競爭力、地區知名度的同時，為當地漁民提供更多漁業相關的工作崗位。

4.3 大力發展休閑漁業，推進產業融合發展

第一，要豐富業態，由于漁業產業生產的特殊性，其生產過程中的各個環節對于城市居民而言具有較大吸引力，可以結合當下游客們的常年性消費需求，打造集觀光游覽、漁事體驗、科普教育等多樣化、特色化為一體的旅游消費項目，將漁業生產環節轉化為旅游資源，促進第一產業與第三產業的融合發展。此外，還可以定期舉辦大型漁事活動，提升地區知名度的同時，吸引游客、拓寬消費市場。

第二，要合理規劃，并完善基礎設施。對于環巢湖地區的各個城鎮、鄉村，應當結合其資源稟賦進行分類規劃與引導，按照適當的標準對具有發展潛力的地區進行特色化建設，完善各類游玩設施與服務設施，提高服務能力，打造完善的休閑漁業綜合服務體系。

第三，因地制宜進行空間上的更新改建。經調研發現，黃麓鎮與中廟街道都存在空間閑置的問題。可以結合規劃與實際建設需求，對閑置的房屋、場地進行更新改造，在節約建設成本的同時，還能利用建筑物本身的機理與歷史營造獨特的文化氛圍。

4.4 挖掘當地漁文化，打造地區“品牌效應”

環巢湖地區應當對本地漁文化進行傳承與保護，挖掘漁業歷史、漁具漁法等特色文化遺產，并進行合理利用，實施品牌戰略，借漁業這一優勢產業打造環巢湖地區新“名片”。

漁業生產方面，可以引入“桑基魚塘”等特色養殖方式，發揚漁業文化遺產的同時，也為旅游項目的開發提供了更多可能；基礎設施建設方面，應當結合本地漁業文化與歷史文化建設漁業博物館、漁事體驗館、主題公園等文化游覽設施，為漁文化的發展提供合適的空間載體[6]，同時可以聘請退捕漁民擔任解說員等職位，促進漁民多渠道就業；產品開發方面，應當創新漁文化產業的產品類型，除了體驗式、游覽式服務之外，還可以植入文化創意產業，開發文創紀念品以及線上銷售渠道，建立線上線下相互配合的多渠道服務體系。

此外，應當重視品牌建設與宣傳。針對不同年齡段、不同文化背景的受眾群體，采用不同的傳播平臺和宣傳方式，實現品牌的有效營銷，從而促進漁業的品牌化發展[7]。

5 結語

環巢湖地區實施“十年禁漁”政策在促進漁業資源可持續性發展的同時，也給原本從事捕撈的漁民帶來了生活和就業上的困境。當地政府為做好漁民轉產就業工作，開展了就業技能培訓、提供就業補貼等相關工作，但實施成效并不顯著。大多數漁民以企業收納的形式就業，普遍出現收入下滑、就業質量不高等問題。傳統漁業發展模式的落后、漁民自身身體素質和教育水平的限制，以及政府部門有待加強的扶持工作是環巢湖地區漁民就業問題與漁業發展困境的主要原因。環巢湖地區應當貫徹可持續發展理念，堅持以人為本的思想，完善漁業產業鏈的同時，保護和發揚當地的特色漁文化，促進產業轉型升級與融合發展，這是因地制宜的綠色發展道路，也是解決漁民就業問題的必由之路。