基于研究型審計思維對基層央行經濟責任審計的思考

楊 晨

一、前言

研究型審計是新時代審計工作的新定位、新路徑、新發展，是當前階段擺在每個審計人員面前的新課題。近年來，基層央行經濟責任審計取得了一定的發展成效，但在實施審計的過程中仍存在著一些問題。為進一步促進基層央行經濟責任審計發展，本文基于研究型審計思維，對當前基層央行經濟責任審計過程中存在的問題進行了探索與思考，提出了若干建議。

二、研究型審計的內涵

研究型審計是指運用研究的思維與方法開展審計項目、提升審計質量、指導審計實踐的一種審計方式。審計機關在審計實務中曾提出過“課題式審計”，后來統一稱為“研究型審計”。中央審計委員會辦公室、審計署印發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》，明確提出要“積極開展研究型審計”。研究型審計與其他審計方式相比，內涵更為豐富，不僅包括了對審計理論的研究，更是提出了要結合審計實踐，推動審計工作的創新性發展。可以說，研究型審計不僅是現實客觀的要求，更是審計理念的提升、審計工作的深入和不斷提高審計質量的一種引領[1]。

正確認知研究型審計的內涵是有效開展研究型審計的前提[2]。研究型審計目前沒有統一的概念，根據相關研究，主要包括三層涵義：一是將審計項目定位為一項課題，對該課題進行深入、細致地研究；二是從審計現象中歸納出一般性的規律，以此指導審計實踐；三是在研究中開展審計，在審計中進行研究，研究與審計深度融合，進而促進審計工作高質量發展。概而言之，研究型審計應該成為新時代審計人員的一種工作方法、一種工作態度、一種思維習慣。

三、現階段基層央行經濟責任審計的困境與不足

經濟責任審計是在我國特有的治理體系背景下產生并發展起來的，在規范領導干部對公共權力的使用與管理方面發揮了重要的監督作用[3]。結合研究型審計思維及審計實踐，現階段基層央行在開展經濟責任審計的過程中仍然存在著一些需要改進的地方。

（一）審計定位存在偏差，與專項審計區別不明顯

經濟責任審計是對“人”的審計，審計對象是作為“關鍵少數”的領導干部，審計重點是關注領導干部行為的合法合規性、權責一致性、主觀能動性等，以客觀、公正的方式評價領導干部“履職盡責、擔當作為”的履職成效。但近年來，經濟責任審計卻暴露出一些問題，其更像是對領導干部所在單位進行預算管理、依法行政、安全保衛、貨幣發行等專項審計的集合，其比任何一項專項審計所包括的審計業務范圍都全面，導致重點不夠突出、定位不夠清晰。

（二）審計內容與審計對象的職責聯系不夠緊密

在審計工作中，審計人員習慣于從某項業務是否規范的角度去實施審計監督，審計發現多為操作性問題或表象問題，并沒有深入思考具體業務中審計對象應該做什么，導致經濟責任審計報告缺乏總體概念、問題較為零碎、一些性質比較嚴重的問題在定責時卻缺乏與領導干部責任關聯的依據。如何做好個別問題與整體工作成績之間的區分，如何看待問題性質的“大”與“小”、與領導干部關系的“遠”與“近”，這些問題需要審計人員在經濟責任審計理論與實踐中進一步突破。

（三）審計評價客觀性不足

從當前的審計實踐來看，經濟責任審計評價大多是定性的，定量評價幾乎沒有，或者很少。在此情況下，審計組織的評價會有失客觀、公正。如經常會遇到這樣的情形：審計人員列舉了幾筆應由審計對象審批而實際未審批的大額財務支出，就作出了“大額財務支出審批制度執行不嚴格”的評價。但如此評價遺漏了很多要素，難免有時會出現以偏概全，如審計期內應該由審計對象審批的大額財務支出有多少筆，累計審批多少筆，應審批而未審批的比例有多少等。

（四）經濟責任審計隊伍建設仍有待加強

2022 年，總行經濟責任審計方案進行重大調整，增添了外匯管理相關審計內容，審計內容大范圍擴展。但基層央行內審部門以往較少對外匯管理業務進行檢查，缺少外匯專業審計人員，大多數審計人員未接觸過外匯管理業務。雖然各級內審部門采取與外匯部門同時進行進場檢查的方式，暫時解決專業審計人員不足的情況，但受制于基層央行外匯部門自身工作限制，其難以長時間、大范圍、高質量保障與審計部門的聯合檢查，必將在一定程度上降低審計工作質量。

四、基于研究型思維完善經濟責任審計的建議

（一）研究的定位：把握經濟責任審計目標

運用研究型思維開展經濟責任審計，應明確研究的定位，即把握經濟責任審計的目標。實施領導干部經濟責任審計，應將“服務于本行黨委對領導干部的管理”作為工作目標，用該目標引導經濟責任審計發揮監督、評價、建議三大職能。緊密圍繞基層央行工作實際，統籌實施非現場審計與現場審計兩種審計方式，以“應審盡審、凡審必嚴”為原則，實現審計內容全覆蓋。創新定量與定性相結合的審計方式，客觀、公正地評價領導干部履職盡責成效，針對審計發現，區分問題性質，及時提出相關的責任追究建議，強化審計成果運用，實現“審”與“用”的有效結合[4]。

（二）研究的重點：分析審計發現的問題

開展經濟責任審計，需要充分發揮審計的職能作用，而這一作用發揮的過程，即發現問題、研究問題的過程。審計人員應提升分析研究問題的能力，聚焦基層央行業務重點領域，盯住關鍵環節，將有關審計發現進行歸納、綜合、分析、判斷，透過現象看本質。堅持把審計發現問題背后的體制、機制、制度性問題作為研究的重點，對領導干部履行崗位經濟職責的優與劣、功與過、是與非進行全面、客觀、深入的評價。準確界定領導干部應當承擔的直接責任或領導責任，并根據責任認定情況，對癥下藥，提出有利于克服弊端、改善管理、增加價值的意見建議，推動問題整改。

（三）研究的方式：完善非現場和現場審計模式

審計的模式，即研究的方式。完善非現場和現場審計模式，將促進審計成效的提升。一是充分利用信息化手段，創新非現場審計。非現場審計打破了傳統審計模式“點對點”的審計思維，更加注重全局性和宏觀性[5]。做好經濟責任審計，需獲取大量、真實、全面、最新的調查數據，推動審計過程和審計結果更加客觀。審計人員可利用數據分析開展非現場審計，對數據開展綜合比較、預測分析等工作，對整個審計工作過程、重要環節形成預判。二是審計現場實施階段是審計人員發現問題、碰到難題最多的環節。審計人員應從“量”和“質”兩個方面做好審計實施，豐富知識結構、專業范圍，特別是在當前重大政策貫徹落實、外匯管理等方面審計任務日趨繁重的形勢下，更是需要與審計需求同頻共振，運用專業的判斷標準確定審計證據的可靠性和相關性，提升審計實效。審計組可建立集體研究機制，以召開審計專題研討會和階段工作交流會的方式，動態介入審計實施過程，對疑難雜癥問題專題研究、共同商議，確保審計查出問題“事實清、證據實、定性準”。

（四）研究的關鍵：梳理領導干部責任清單

運用研究型思維開展經濟責任審計，需要明晰研究的關鍵。在經濟責任審計中，不管是審計監督，還是實施審計評價與建議職能，都應理清審計對象的責任清單。否則，就會出現審計內容與審計對象履職聯系不夠緊密、審計評價不夠客觀等問題。以××市中支下轄縣支行為例，嘗試理清縣支行行長的責任清單，初步統計有18 項（詳見表1）。通過將責任清單與經濟責任審計方案內容的有機結合，可以全面、客觀地反映審計對象的日常履職情況，為實施有效評價和研究奠定了基礎。

表1 縣支行行長直接責任清單

（五）研究的層級：建立定量與定性相結合的審計評級體系

在審計工作中，審計人員應遵照相關性、可行性、可比性以及成本效益性原則，合理選擇定量評價與定性評價方式，提高經濟責任審計水平，保障審計工作的公平公正性[6]。例如，對內控情況、財務情況、問題整改情況等較為容易進行量化評價的事項，可先統計總體業務量或抽查業務量，然后核實規范辦理多少筆，并計算未規范辦理業務的比例。進而，根據未規范辦理的比例高低，設定評價等級，以此評價審計對象的履職成效。這種定量與定性相結合、逐步推進、分層分級的綜合評價方式，也是開展研究型審計的著眼點和關注點。

（六）研究的要素：創新經濟責任審計的“地域特色”

經濟責任審計應充分體現領導干部所在地域的特點，防止審計報告和評價如出一轍。在審計中，既要結合領導干部任期內貫徹落實上級戰略部署的情況，又要關注該地域特有的政策任務落實情況，這是區分不同領導干部、不同區域的重要標準，也是評價領導干部經濟責任履行是否到位的重要指標。如在實施穩健的貨幣政策上，不同地區的基層央行領導干部會結合當地的金融生態環境、經濟產業結構，實施差異化的貨幣政策調控措施。經濟責任審計可針對不同的域情特點，確定審計重點內容，進行特色評價，從而更為全面、客觀地展現審計對象的工作特色及工作成效。

五、結語

新時代、新特點、新要求，審計工作面臨的發展環境發生了深刻變化。為更好地履行審計職責、踐行審計使命，審計人員應深入開展研究型審計，寓研究于審計，將研究型思維貫穿于審計工作的始終，以研究賦能審計。可以說，這是形勢的使然，也是發展的必然。基于研究型思維開展經濟責任審計，將推動審計事業向著更高質量、更高水平的方向不斷邁進。