持續(xù)優(yōu)化 推動(dòng)宅基地管理工作邁上新臺(tái)階

姜付鴻

（普洱市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，云南 普洱 665000）

農(nóng)村宅基地管理涉及到村民的切身利益，是農(nóng)村土地的重要組成部分。文章通過(guò)分析當(dāng)前普洱市農(nóng)村宅基地管理中存在工作人員配備不足、執(zhí)法難問(wèn)題突出、村莊規(guī)劃滯后、供需矛盾突出、資金保障不足等問(wèn)題，并提出了充實(shí)基層工作力量、加大資金保障力度、加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)盤(pán)活閑置宅基地和住宅、加強(qiáng)政策宣傳培訓(xùn)、加強(qiáng)日常監(jiān)督管理等對(duì)策建議，旨在推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作更加規(guī)范科學(xué)，推動(dòng)宅基地管理工作邁上新臺(tái)階，更好地滿足農(nóng)民辦理宅基地的需求。

黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的二十字總要求，為新時(shí)代背景下解決三農(nóng)問(wèn)題明確了方向和目標(biāo)。宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，農(nóng)村宅基地改革與規(guī)范管理是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中一項(xiàng)重中之重的工作[1-2]，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要著力點(diǎn)。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的重要內(nèi)容，宅基地制度是鄉(xiāng)村的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，對(duì)于保障作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)住有所居以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用[3]。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)宅基地實(shí)行“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流轉(zhuǎn)”的政策，導(dǎo)致宅基地供給制度滯后，在農(nóng)村出現(xiàn)宅基地“閑置荒廢”“一戶多宅”“超標(biāo)多占”“無(wú)序違建”“亂占耕地”以及“隱形流轉(zhuǎn)”等問(wèn)題[4]?；诖?，加強(qiáng)對(duì)宅基地的利用管理，成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、基本情況

普洱市國(guó)土面積約4.5萬(wàn)km2，有103個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）993個(gè)行政村，全市總?cè)丝?65.22萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口118.28萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口146.94萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為44.6%。自從2019年4月機(jī)構(gòu)改革后（農(nóng)村宅基地審批管理工作從國(guó)土部門轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門），普洱市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)積極開(kāi)展宅基地管理工作，截至2022年2月底，全市受理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)數(shù)7 788宗，審批宅基地?cái)?shù)5 352宗，其中：原址翻建1 359宗、改（擴(kuò)）建214宗、易址建新拆舊2 307宗、分戶新建1 472宗，審批率達(dá)68%，審批面積105.16萬(wàn)m2，疑似違法用地衛(wèi)星圖斑258宗，全市建立村、組兩級(jí)土地（宅基地）協(xié)管員（信息員）共計(jì)6 581人。

二、存在問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)人員配備不足

全市各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了以農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源和規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等組成的聯(lián)審聯(lián)批工作組（辦公室），建立了聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制，但在實(shí)際工作中由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、自然資源管理所和規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)人員不足，同時(shí)還要承擔(dān)很多其他的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心工作，導(dǎo)致管理宅基地聯(lián)審聯(lián)批的崗位人員不明確，工作人員對(duì)宅基地業(yè)務(wù)工作不熟悉，工作協(xié)調(diào)困難，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)審和“三到場(chǎng)”規(guī)范性不夠，“重審批、輕監(jiān)管”，職責(zé)難以履行到位。工作“增量不增人”使農(nóng)村宅基地審批管理工作開(kāi)展困難。

（二）執(zhí)法得不到保障

隨著農(nóng)村宅基地審批管理工作的職能職責(zé)劃轉(zhuǎn)，全市面臨著農(nóng)村宅基地執(zhí)法問(wèn)題，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，缺乏衛(wèi)星圖斑定位專業(yè)技術(shù)支持，缺少宅基地違法查處執(zhí)法人員，違法線索聯(lián)合核查機(jī)制不健全。對(duì)歷史形成的“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)、亂占耕地建房、未批先建、少批多建等問(wèn)題政策解釋不夠清晰，處理難度大，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法證，執(zhí)法難、難執(zhí)法的問(wèn)題較為突出，執(zhí)法得不到保障。

（三）村莊規(guī)劃滯后

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村村莊建設(shè)布局和村莊內(nèi)宅基地選址缺乏科學(xué)、合理的規(guī)劃，農(nóng)戶建房選址隨意性大，亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，村莊布局雜亂，房屋排列無(wú)序，嚴(yán)重影響村容村貌，造成耕地破壞等不合理現(xiàn)象。部分地方在制定村莊規(guī)劃時(shí)不結(jié)合實(shí)際，致使實(shí)踐操作有難度，缺少整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，規(guī)劃效果不明顯。

（四）供需矛盾突出

隨著國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)力度的加大，部分村莊因規(guī)劃不到位，未預(yù)留充足的宅基地，導(dǎo)致部分村民合理的宅基地申請(qǐng)得不到批準(zhǔn)。加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的村民選擇進(jìn)城安家落戶，宅基地和住宅閑置情況日益增多，農(nóng)村的“空心村”問(wèn)題日益嚴(yán)重。宅基地“供”“需”矛盾的突出既導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，也讓村民的合理需求得不到滿足。

（五）源頭管控不到位

全市各縣（區(qū)）通過(guò)配備村、組兩級(jí)宅基地協(xié)管員，對(duì)違法違規(guī)建設(shè)住房起到了很大的遏制作用，但在源頭管控上還存在一些問(wèn)題。一是部分村、組未完全配置協(xié)管員。二是配置了宅基地協(xié)管員的村、組絕大部分未落實(shí)正常的薪酬待遇，日常巡查工作不到位。三是宅基地協(xié)管員對(duì)政策不熟悉，對(duì)村民的政策宣傳不到位。四是村、組對(duì)宅基地申請(qǐng)的初審、公示環(huán)節(jié)流程、材料管理不規(guī)范。五是農(nóng)戶選擇有資質(zhì)的測(cè)繪公司有困難，測(cè)繪成本高。

（六）資金保障不足

農(nóng)村宅基地審批管理職能劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以來(lái)，中央、省、市、縣各級(jí)均未安排相應(yīng)的配套資金。由于沒(méi)有資金的支持，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員開(kāi)展農(nóng)村宅基地審批管理工作十分困難，村級(jí)的培訓(xùn)覆蓋率僅為30%左右。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)單位因經(jīng)費(fèi)有限，不能配備交通工具，監(jiān)管宅基地不便，耗時(shí)較長(zhǎng)，管理效果不佳，一些違法建筑很難被發(fā)現(xiàn)，即使被發(fā)現(xiàn)，也因?yàn)榭陀^原因難以改變現(xiàn)狀。資金保障不足導(dǎo)致宅基地管理工作難以有序推進(jìn)。

三、對(duì)策建議

（一）充實(shí)基層工作力量

以頂層設(shè)計(jì)、高位推動(dòng)的方式，加大基層公職人員招考傾斜力度，增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人員編制，實(shí)行定編、定崗、定員，有效緩解基層宅基地聯(lián)審聯(lián)批工作人員不穩(wěn)定、人員不足的問(wèn)題，確保工作有人干，責(zé)任有人負(fù)，防止出現(xiàn)工作“斷層、斷檔”。

（二）加大資金保障力度

各級(jí)財(cái)政在年初預(yù)算時(shí)要加大對(duì)宅基地管理經(jīng)費(fèi)的支持力度，逐步改善基層辦公條件，保障村、組宅基地協(xié)管員的薪酬待遇，確保宅基地的日常監(jiān)督管理工作有序開(kāi)展，解決好工作經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)

堅(jiān)持縣域規(guī)劃“一盤(pán)棋”，堅(jiān)持自下而上、村民自治、農(nóng)民參與，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)。制定鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案，發(fā)揮村莊規(guī)劃指導(dǎo)約束作用，科學(xué)確定村莊分類，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃管理依據(jù)“全覆蓋”。加強(qiáng)村莊風(fēng)貌引導(dǎo)，大力倡導(dǎo)“微改造”，加強(qiáng)傳統(tǒng)村落和歷史文化名村名鎮(zhèn)集中連片保護(hù)利用。結(jié)合村莊人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位等要素，預(yù)留充足的宅基地用地需求，保障村民的合理需求得到滿足。

（四）盤(pán)活閑置宅基地和住宅

在全面加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，積極研究盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的可行辦法，有序開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用試點(diǎn)示范工作。在尊重農(nóng)民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)村集體積極探索開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（五）加強(qiáng)政策宣傳培訓(xùn)

充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體手段，分層次、分類別廣泛開(kāi)展農(nóng)村宅基地管理和規(guī)范農(nóng)村建房普法宣傳，形成監(jiān)管隊(duì)伍自覺(jué)履職、違法建房從嚴(yán)查處、村民自覺(jué)依法申請(qǐng)和相互監(jiān)督的良好氛圍。加大對(duì)村、組兩級(jí)協(xié)管員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高日常監(jiān)管指導(dǎo)工作水平，堅(jiān)決遏制未批先建，私搭亂建等違規(guī)建設(shè)行為。

（六）加強(qiáng)日常監(jiān)督管理

加快農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，按照1個(gè)部門原則上設(shè)立1支執(zhí)法隊(duì)伍的要求，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。結(jié)合各地實(shí)際，推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法改革，探索行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸下沉的途徑。完善農(nóng)村宅基地聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源和規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置新增農(nóng)村宅基地違法違規(guī)行為，共同遏制各類違法占地建住宅的行為。

四、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村宅基地的管理工作關(guān)系到農(nóng)民切身利益，如何管理好農(nóng)村宅基地直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和國(guó)家土地資源的保護(hù)。對(duì)宅基地進(jìn)行有效管理，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。因此，各地要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求，持續(xù)規(guī)范日常宅基地管理，堅(jiān)決在苗頭階段遏制違法違規(guī)建設(shè)的發(fā)生，穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。