國際金融組織貸款轉貸項目審計實踐探究

劉凱璇 羅海標

[摘要]國際金融組織貸款轉貸項目是我國利用外資的重要組成部分。本文通過總結歸納此類項目的類型和特點，進一步探究其審計重點和方法，以更好地發揮審計在助力國家實現高水平對外開放中的監督作用。

[關鍵詞]國際金融組織貸款 ? 轉貸 ? 外資審計

國際金融組織貸款，作為國家主權外債的重要組成部分，是由財政部經國務院批準代表國家統一向國際性、地區性金融機構舉借的非商業性信貸。近年來，我國利用的國際金融組織貸款規模基本穩定，截至2022年12月31日，共涉及1151個項目，累計承諾規模達到約1246.07億美元，債務余額（已提取未歸還貸款額）約415.17億美元。國際金融組織貸款的實施安排分為由財政部直接劃撥和轉貸兩種方式，對其支持的項目進行審計是我國審計機關的法定職責。考慮到國際金融組織貸款在穩定利用外資規模、提升利用外資質量方面的重要作用以及轉貸項目的特殊性，本文進一步結合審計實踐探討國際金融組織貸款轉貸項目的審計重點和方法。

一、國際金融組織貸款轉貸項目類型

筆者認為，從執行機構、資金投向和轉貸方式看，國際金融組織貸款轉貸項目主要包括以下類型。

一是從項目執行機構看，分為金融機構和非金融機構執行的國際金融組織貸款轉貸項目。財政部與國際金融組織簽訂貸款協定后，會通過簽署轉貸協議的方式將貸款轉貸給項目執行機構。項目執行機構主要包括國內政策性銀行或商業銀行等金融機構，以及省級政府、國務院有關部門、中央企業等非金融機構。

二是從資金投向看，分為指定項目和指定領域的國際金融組織貸款轉貸項目。國際金融組織貸款項目立項相關文件中會明確貸款資金的用途和投向，一種是用于指定的項目，如某省光熱發電項目、海上風電項目、鐵路項目等；一種是用于指定的貸款支持領域，如疫情防控、大氣污染防治、節能環保、綠色發展、鄉村振興等，由執行機構在指定領域內自主選擇、自主評審、自擔風險，選擇符合項目目標及相關資質條件的子項目給予貸款融資等支持。

三是從轉貸方式看，分為直接投資和間接投資的國際金融組織貸款轉貸項目。直接投資主要是通過股權投資的方式直接投向子項目。間接投資包括：中間信貸，主要由銀行作為金融中介，向符合貸款支持條件的子項目提供短期流動資金類貸款或中長期固定資產類貸款融資支持；設立基金開展委托貸款和股權投資項目；以及擔保增信，主要是執行機構通過提供擔保的方式，為符合項目目標，但銀行授信額度不足且有資金需求的子項目增信，助力其解決融資難的問題等。

二、國際金融組織貸款轉貸項目特點

筆者認為，國際金融組織貸款轉貸項目主要具有以下特點。

一是立項嚴格、投向明確。國際金融組織貸款屬于國家主權外債，由國家統一對外舉借，使用該資金的轉貸項目主要用于公益性和公共基礎設施建設投資，立項管理有嚴格的要求。項目執行機構首先需按規定提交相關資料申請，將項目納入我國利用國外貸款備選項目規劃，再按照政府承擔還款責任的不同區分項目類別，并履行相應的審批、核準或備案手續。其中，由中央統借統還的項目按中央政府直接投資項目進行管理，其項目建議書、可行性研究報告等需經國家發改委審批或審核后報國務院審批；由省級政府負責償還或提供還款擔保的項目，按照省級政府直接投資項目進行管理，根據項目不同情況按規定報國家發改委及國務院審批，或由省級發改部門審批；由項目用款單位自行償還且不需政府擔保的項目，根據是否屬于《政府核準的投資項目目錄》，履行相應的核準或備案手續。項目納入國外貸款備選項目規劃并完成審批、核準或備案手續后，項目用款單位還需提交項目資金申請報告，最終報國家發改委審批，相關部門根據批復的資金申請報告對外談判并簽訂貸款協定，對內簽訂轉貸協議。上述立項相關文件中應涵蓋項目目標、貸款使用范圍等內容，其中對貸款資金支持的項目或領域有明確的要求或限定。

二是貸款期長、層層轉貸。近年來，我國實際利用的國際金融組織貸款資金主要來源于世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金、歐洲投資銀行、新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、歐佩克國際發展基金和北歐投資銀行，其中涉及的轉貸項目平均貸款期限基本在10年以上，貸款期限較長。對于無指定項目而僅指定貸款投向領域的項目，財政部將資金轉貸給執行機構后，執行機構一般會按照其內部信貸風險管理體系，對申請貸款企業及子項目進行獨立審查和評估，將資金進行二次轉貸；如果執行機構為非金融機構，一般會通過銀行發放委托貸款，若借款人為融資租賃公司，再由其選擇子項目借款人，經過層層轉貸，拉長了管理鏈條，對執行機構的風險管控有了更高要求。

三是戰略協同、示范探索。近年來，國際金融組織貸款轉貸項目更加關注綠色低碳發展、社會民生改善、現代能源體系等，更加符合我國在國民經濟和社會發展相關領域的戰略和規劃。同時，通過一系列清潔能源發電、可再生能源新型利用、大氣污染防治等項目的實施，以及相關技術的開發與應用，進一步體現出轉貸資金的杠桿效應，即以較低成本的貸款資金帶動項目執行機構和其他更多的社會資本進入相關領域，充分發揮項目在推動制度創新、改革發展上的示范作用；項目執行過程中相關經驗以及成果的推廣，為我國未來中長期發展規劃的醞釀、制定與實施提供啟發，助力中國經濟高質量發展。

三、國際金融組織貸款轉貸項目審計重點和方法

（一）對照式研究，關注轉貸資金投向

國際金融組織貸款轉貸項目的資金能否用于支持貸款協定約定的重點行業、領域或基礎設施建設，是否分配合理、精準投放，直接關系到項目目標的實現情況，對中國國際履約形象和參與國際合作具有重要影響。

審計人員可通過研究國際金融組織貸款轉貸項目的立項及批復文件，包括項目建議書、可行性研究報告、資金申請報告、貸款協定和轉貸協議等，了解項目目標、項目實施的必要性和可行性、實施方式、轉貸資金支持領域及子項目準入原則等相關要求，進一步獲取項目執行單位遴選子項目的過程性資料及最終選定的子項目基本情況。對照檢查子項目的選擇是否經過充分的評估和調查，是否與項目前期設計及項目目標一致，子項目借款人是否符合相關資質要求等。

一是關注是否應投未投，對重點領域的支持力度不夠。項目前期立項文件中，對項目實施的政策背景和立項的必要性一般都已經進行了嚴格的可行性研究，明確了轉貸資金應重點支持的行業、領域或特定項目，審計時要據此檢查項目執行單位是否將資金投入特定方向，是否對某一領域或行業資金配置不到位，影響項目目標實現，不利于項目執行單位貫徹落實鄉村振興、綠色發展等國家重大政策措施。進一步深入分析出現偏差的原因，關注是否存在項目前期立項準備不充分、未明確具體的貸款投向使用計劃等問題；面對政治經濟、社會技術、行業市場等變化，是否考慮了根據實際情況統籌規劃項目安排。

二是關注是否不該投卻投，偏離項目設計初衷。轉貸項目資金服務于我國重點國家戰略、支持實體經濟可持續發展，具有較強的政策性。一方面，關注項目執行機構，尤其是金融機構，是否背離“保本微利”的原則，為規避償債風險、盲目追求利潤和項目執行進度，將資金投向已完工或已建成的低風險項目，對實現項目目標發揮作用不足。另一方面，檢查項目執行機構在篩選子項目的過程中是否對子項目借款人的資質、子項目的基本情況、所屬業務條線、資金需求及貸款歸還計劃等進行了嚴格的審核把關；是否將資金轉貸給不合格的子項目，背離項目目標。

三是關注已投項目是否推進緩慢，影響項目實施效果。國際金融組織貸款轉貸項目一般資金規模較大，且受政策制度、市場行情和自然環境等變化的影響，具有一定的時效性，如支持疫后經濟恢復發展項目是在特定時期幫助受疫情影響的相關領域企業恢復生產能力，光熱發電項目對光照、天氣等自然環境有嚴格要求。因此，項目活動是否按計劃開展，項目進度是否按預期推進，對項目實施效果具有重要影響。審計時應重點關注已投資項目是否進展滯后，進一步分析原因，是否存在項目執行單位推進不力的問題；面對外部環境的變化，項目執行單位是否充分發揮自身優勢，積極研究制定應對措施。

（二）穿透式分析，關注轉貸資金使用

國際金融組織貸款轉貸項目本質上屬于財政性投資，關注其財政財務收支的真實合法效益性是審計監督的必然要求。國際金融組織貸款轉貸項目多數由金融機構執行，或由非金融機構委托金融機構具體實施，涉及的金融產品紛繁復雜、專業性較強、鏈條冗長；同時，一些機構以創新為名，通過置換等手段規避監管，這對審計人員如何撥開迷霧、層層穿透至資金底層、看清問題實質提出了更高要求。

審計人員可通過了解項目納入預算管理情況，查閱項目執行單位貸前調查和評審、合同簽訂、資金支付和發放以及貸后管理檢查等相關檔案資料，分析子項目收入及支出情況，跟蹤資金到底，審查轉貸資金使用的合法合規性。

一是以資金統籌使用為切入點，關注是否存在重復安排資金的情況。強化四本預算統籌是深化預算管理制度改革的重要內容，審計人員應圍繞轉貸項目涉及的環境、農業、能源、民生等領域相關國家政策，聚焦資金投向和金額，關注項目在重要產業、基礎設施、戰略資源、綠色發展等關鍵節點是否存在重復投向、支出交叉、資金統籌使用力度不夠等問題。

二是以風險整體管控為切入點，關注項目執行單位對轉貸資金的監督管理是否到位。關注項目執行單位是否建立貸前、貸中和貸后的全流程管理制度，是否按制度相關要求和流程執行到位；關注其建立的風險管控制度是否健全，是否在重點風險領域的調查、審查、審批、審議等環節缺少關鍵的內部控制措施；關注是否按國內規定對轉貸資金進行管理、使用和監督；關注采購管理、提款報賬、驗收評審等環節是否落實國際金融組織的相關管理要求。

三是以資金最終流向為切入點，關注轉貸資金使用的真實合法性。審計人員應追蹤資金到底，關注轉貸資金是否用于協議約定的用途，是否存在套取挪用的情況；關注子項目借款方是否具備相關資質，在項目管理過程中立項設計、招標投標、合同簽訂、竣工驗收等環節是否存在違法違規問題；借款方是否提供虛假的提款報賬資料，是否存在債務償還等風險，影響貸款資金使用的安全性。

（三）追蹤式研判，關注轉貸項目效益

項目目標完成情況、成果質量安全和后續效益發揮的可持續性，是判斷轉貸資金投資績效的重要因素；同時，能否通過項目成果和實施經驗的有效推廣，充分發揮轉貸資金撬動其他社會資本的作用，對于豐富發展我國外交與經貿合作、助力實現高水平對外開放具有重要影響。

審計人員可通過查閱項目進度監測報告、國際金融組織督導備忘錄、項目年度總結、完工報告等資料，結合國內配套資金到位以及項目實施現狀，跟進項目目標實現和績效指標完成情況，判斷是否存在影響項目可持續性發揮效益的風險或問題。

一是圍繞成果指標，關注項目目標完成情況。資金申請報告及批復、貸款協定、轉貸協議及項目評估文件等中明確了項目目標及中間成果績效指標。一方面關注績效指標設置是否合理，績效運行是否存在監控乏力的問題，是否按要求開展績效評價，已開展的績效評價是否流于形式；另一方面，關注是否按約定完成項目活動和建設內容，是否完成項目總體目標，是否積極回應了農業、環境、金融等領域的重點問題，是否起到了推動優化能源結構、應對氣候變化、促進經濟增長和就業等作用。

二是圍繞安全穩定，關注項目成果質量。有指定項目的國際金融組織貸款轉貸項目，一般會涉及工程建設，審計時要重點關注工程項目質量管控是否嚴格，采用的工藝技術是否滿足設計深度和施工要求，是否按設計施工，工程是否偷工減料、虛報工程量、存在質量安全隱患等。對于有指定領域的轉貸項目，審計時圍繞貫徹落實總體國家安全觀，重點關注執行過程中是否牢固樹立底線思維，有效防范和化解重點領域風險。

三是圍繞可持續性，關注項目后續管控。審計人員應從項目成果推廣應用、項目移交、運行銜接等環節入手，重點關注項目成果是否按計劃完成推廣和應用，是否充分發揮轉貸資金撬動其他社會資本的作用；關注項目功能是否完善，是否與項目制度、設施等銜接順暢，運行是否安全、穩定、高效；是否存在長期閑置、毀損未修復、低效運轉造成資金浪費的問題；是否對項目后續資金安排、償債計劃等進行了相應的關注和投入。

四、結語

國際金融組織貸款轉貸項目是我國參與國際財政金融合作的重要平臺，涉及金融、投資等領域，專業性較強且形式多變。審計人員要找準切入點和著力點，學會化繁為簡、抽絲剝繭、把握實質、穿透到底，全面審計國際金融組織貸款轉貸項目的財政財務收支和執行情況，以更好地依法全面履行國外貸援款項目審計監督職責，維護好國家利益、國家信譽和國有資產安全，助力推進高水平對外開放。

（作者單位：審計署國外貸援款項目審計服務中心，郵政編碼：100098，電子郵箱：kllkx123@163.com）

主要參考文獻

[1]賈衛忠.加強利用國際金融組織貸款工作的思考[J].山西財經大學學報， 2019（S2）：25-26

[2]李炳和.對政府投資項目審計的思考[J].中國內部審計， 2023（1）：74-77