公共政策審計與國家治理

程博 柳慧美

[摘要]國家治理的過程即公共政策的制定和執行，公共政策審計則是保障公共政策目標實現的重要工具。為了更好地服務國家治理和權力監督，必須明確公共政策審計的實務邊界，采用科學的審計方法和工具，確保審計主體的獨立性和專業性，進而提高公共政策審計的有效性。本文通過對公共政策審計的必要性、實務邊界、審計主體的獨立性以及審計方法與工具等方面進行分析，提出公共政策審計效果提升的主要路徑，以期運用公共政策審計為國家治理和權力監督服務。

[關鍵詞]公共政策 ?公共政策審計 ?國家治理 ?權力監督

本文系江蘇省社科應用研究精品工程財經發展專項課題“防范數字金融風險的審計應對機制研究”（22SCB47） 的階段性研究成果

一、引言

公共政策是國家治理的基本手段，這也決定了進行公共政策審計是國家有效治理的根本要求。現代國家治理的主要方式是制定并實施以公共利益為價值目標的公共政策，因此，公共政策制定及實施的狀況，反映了國家的治理水平。同時，公共政策的落實程度也決定了國家善治目標的實現程度。公共政策審計作為國家治理體系框架中必不可少的一部分，已經滲透在政策執行的管理過程中。具備審計專業性和獨立性、秉持職業判斷能力的審計人員，通過公共政策審計參與不同治理主體開展的管理過程，使公共政策審計的治理職能在國家治理活動中發揮重要作用，成為評估國家治理水平的主要工具。本文從公共政策審計的必要性、實務邊界、審計主體的獨立性、審計方法與工具等方面展開論述，剖析了公共政策審計效果提升的路徑，進而提出公共政策審計運用于國家治理的主要途徑，以期促進公共政策審計更好地為國家治理和權力監督服務。

二、公共政策審計的必要性

公共政策的制定、實施涉及的范圍主要包括政治、經濟、文化等各相關領域。公共政策本質上是對公共資源、公眾利益的合理劃撥，公共政策的目標決定了在其制定過程中必須考慮廣大人民的利益，在執行過程中必須公平、公正地進行利益的分配和協調。由于公共政策制定以及實施存在諸多主客觀因素，難以全方位地考慮到所有相關領域，所以政策落實往往難以完全達到預期效果（王銘和薛客，2010）。公共政策審計是國家審計服務于國家治理的重要體現，對于提升我國政府的治理能力和公共政策制定及執行的質量具有重要作用。公共政策審計的出現是公共政策制定、執行的必然結果，它的存在能夠對公共權力進行有效的監督和制約。通過對公共政策制定及執行過程中存在的以下問題實施相關審計，充分發揮監督、評估、建議等職能，公共政策審計可以更好地服務于國家治理，助力公共政策推動國家全面、協調、可持續發展。公共政策審計的必要性主要體現在以下幾方面。

1.公共政策審計有助于評價政策運行效果。公共政策出臺前要經過調研、論證、廣泛征求意見和建議，進而發布和落實相關政策。但實際執行過程中公共政策的落實運行情況受到諸多主客觀因素的影響，實際執行狀況并不一定能達到政策制定時的預期效果。因此對公共政策落實情況實施跟蹤審計，能夠隨時觀測公共政策運行是否存在“失靈”或者偏離“預期路線”等情況，進而根據實際情況及時提出審計意見，促進公共政策的調整、修改和落實（李曼和陸貴龍，2012）。

2.公共政策審計有助于政府部門動態調整政策。審計人員對政策運行效果進行科學、系統的分析后可以對政策的發展方向作出客觀、科學的預測，并提出相關的前瞻性建議，促進國家治理水平的提高。具體而言，通過公共政策審計，可以發現公共政策在執行過程中大體會出現以下三種情形：第一，公共政策運行的實際情況與預測情況相吻合，可以繼續實施既定政策，政府部門短時間內不需要對政策進行調整。第二，政策執行過程中受到環境、經濟等不確定性因素的影響，政府部門可以根據公共政策審計的結果及時調整相應政策。第三，政策運行方向與預期目標相背，政府部門需要根據審計意見廢止原政策或根據實際情況出臺新政策（徐向真和宋舜玲，2015）。

3.公共政策審計有助于提升國家治理水平。公共政策審計是一種獨立、專業的政策評估機制，能夠對相關政策進行監督、評價，審計人員通過對政策運行狀況進行披露，提升公眾參與公共政策制定的興趣和積極性。公共政策審計還可以推進政策的科學制定，通過收集、分析公共政策涉及的各個領域的相關信息，為政府部門制定、執行政策提供全方位的智力支持，提升政府機構的決策能力。公共政策的制定和執行模式不可能是一成不變的，在公共政策制定和執行過程中，政策制定者應積極反思政策運行過程中可能存在的問題，用發展的眼光去思考政策制定過程中的不合理因素并不斷改正，從而有助于公共政策科學化、合理化的制定以及執行，提升政府的決策水平和國家治理水平。

三、公共政策審計的實務邊界

厘清公共政策審計的實務邊界有助于更好地發揮公共政策審計的治理效能，提升國家治理水平。從理論上來看，有兩類代表性的觀點。

1.公共產品邊界觀。這類觀點認為，在多元治理環境下，社會公眾最關心的是公共利益能否進行合理的分配。雖然利益是無形的，但作為公共利益載體的公共產品和服務是其具體的物質表現形式（靳思昌和張立民，2013）。公共產品和服務主要由國家財政部門、資本市場以及社會公眾出資等方式提供。從公共利益的角度出發，哪里有公共利益，審計的實務邊界就應擴展到哪里。公共政策審計的實務邊界應定位于公共產品和服務，著眼于公共利益能否進行合理分配，進而更好地保障公眾利益。

2.公共權力邊界觀。這類觀點認為，政府部門向社會公眾提供公共產品和服務是其行使公共權力的一種表現形式，是政府履行國家治理職責眾多方式中的一種，因此，公共政策審計不能以公共產品和服務作為唯一的審計邊界。公共資源是通過委托代理的形式進行分配的，政府部門在社會公眾的委托代理下對公共資源進行合理分配。在委托代理關系中，由于雙方信息不對稱、合約彈性大、激勵不相容等主客觀因素的存在，受托方可能會存在以權謀私的行為，因此要對受托單位和個人行使權力的行為進行監督管理。公共政策審計可以有效預防政府官員的機會主義行為的發生，對公共權力起到監督、約束的效果。因此，公共政策審計是審計機關對制定和執行公共政策的個人和單位其行為的審計，其審計對象是委托代理關系中被授予分配資源權力的個人或機構。公共政策審計的實務邊界取決于公共權力的行使范圍。

本文認為，公共政策審計是對公共政策執行全過程、全方位的評估，包括對事前預測、事中現狀、事后結果等綜合性成效與執行情況進行客觀地評價。因此需要結合公共產品邊界觀和公共權力邊界觀來界定公共政策審計實務的邊界，要將公共利益分配的合理性以及公共權力行使范圍等納入公共政策審計的范圍，從而促進審計效率的提升。

四、公共政策審計主體的獨立性

獨立性是審計的生命線，對公共政策審計而言，確保審計主體獨立性的重要性更是不言而喻。保持公共政策審計主體的獨立性，有助于提高公共政策審計的有效性，進而實現國家的善治目標。然而，目前公共政策審計主體受自身利益、密切關系、自我評價等因素的影響，其獨立性也在一定程度被制約和削弱。為確保公共政策審計主體的獨立性，提高國家治理水平，可以采取以下措施。

1.定期更換審計人員。審計人員長期審計同一審計客體，可能會與審計客體產生密切關系，從而放松審計要求，降低應有的謹慎性，并且可能會產生定向思維，喪失部分職業懷疑能力，造成舞弊或者串通舞弊，因此，定期更換審計人員可以有效防范舞弊風險，提高公共政策審計的有效性。

2.完善相應法律制度。針對舞弊行為的懲罰措施不足、懲罰力度不夠都會造成審計人員的僥幸心理，為此要加強法制制度建設。懲罰力度高于舞弊所得，有助于從源頭上扼制舞弊行為，使審計人員保持職業懷疑能力，從而高效地完成相關審計工作。

3.建立垂直型領導制度。審計機關不僅要受地方政府的領導，還要受上級審計機關的領導，當地方政府的局部利益與社會整體利益相背離時，地方審計機關難以保持其自身的獨立性。因此需要建立垂直型領導制度，賦予其上級審計機關足夠的領導權，由審計署對地方審計機關進行直接領導，有助于審計人員排除干擾進行獨立判斷。

五、公共政策審計的工具與方法

國家治理是通過公共政策的制定以及執行實現的，因此加強公共政策審計是實現國家治理職能的重要路徑（靳思昌，2017）。充分發揮公共政策審計的監督、評估和建議等職能，聚焦于公共政策制定、實施和反饋的全過程，需要豐富審計方式，不斷推進審計方法的創新改進，發展全面型和數據型的審計模式，以下從跟蹤審計和聯網審計角度展開分析。

1.跟蹤審計。公共政策審計的目標不是產生唯一的、穩定不變的建議，而是幫助政策制定者和利益相關者實現公共政策的預期目標。審計人員通過監督公共政策執行過程中涉及的資金、項目的具體情況，評價相關政策的合理性和時效性，并據此提供咨詢服務和指導性建議，促進公共政策整改，提升其合理性。公共政策橫向涉及社會、經濟等多個領域，縱向涉及各級政府相關部門，具有多層次、復雜多變的動態性特征，所以公共政策審計的實施過程也必須是動態跟進的。因此，跟蹤審計是公共政策審計的重要形式之一。通過跟蹤審計可以系統地把握政策運行周期的整體態勢，改進事后審計反饋滯后的不足，提升審計效果（王士紅和潘澳琳，2021）。跟蹤審計的重點在于確保審計公共政策在各階段的運行效果，審計過程要考慮多方面的因素，并且跟蹤審計在不同階段審計重點也要有所不同。其中，公共政策的制定要契合社會公眾的根本利益需求，因此公共政策制定階段的審計包括對政策的科學性、合法性以及民主性進行審計，公共政策的執行要合法合規、公開透明。對公共政策執行的審計包括對政策運行過程合法性和民主性審計，而對公共政策執行的效率、效果進行的審計則包括政策執行的經濟效益、政策制定及執行的具體結果進行反饋，以及對公共政策總體成效進行評估等方面。

2.聯網審計。大數據時代高速發展，聯網審計應運而生，審計人員通過借助大數據、云計算及互聯網等技術，可以實現實時監督管理、遠距離控制、風險預警等功能的統一。與傳統審計方式不同，聯網審計是一種非現場審計，具有時效性和便捷性的特點，可以遠程實時、不限數量地獲取被審計單位的數據資料進行核查，從而更好地發揮審計的監督、評估和建議等職能。從效率來說，聯網審計通過大數據的運算，可以快速感應系統誤差并及時反映實際情況，對偏離公共政策預期路線的實際情況進行及時反饋。聯網技術不僅可以提升審計的準確性，還能節省大量財力物力。因此，在數字化互聯網高速發展的時代背景下，應加強推進有利于公共政策審計的聯網審計，通過持續、及時、有效的信息收集并結合多種數據分析方法，運用審計人員的獨立性、客觀性和專業性，對公共政策進行系統性的評估，并提出針對性的建議，更好地為公共政策的調整、修訂提供數據依據。

六、公共政策審計助力國家治理的主要途徑

（一）監督政策執行情況，保障政策落實

公共政策執行過程中相關責任人員的行為以及政策運行過程中審計人員獲取信息的準確性很大程度上決定了公共政策目標的實現程度。公共政策審計是監督公共政策的運行狀況的有力抓手，公共政策涉及社會、經濟等多個領域，審計要遵循重要性原則，選取具有代表性、有說服力的審計項目進行審計。審計機關通過監督公共政策執行者在政策運行中的責任履行情況，評估公共政策執行者行為的合法性、及時性和適當性，監督、約束政策執行者的相關行為。同時也可以實時監督公共政策的運行狀況，揭露影響政策實施或造成政策偏離預期路線的根本原因，為改進公共政策提出切實可行的建議，幫助政策制定者、執行者糾正和消除政策執行偏差，避免政策執行偏離預期目標。

（二）向政策制定者提供信息咨詢，提升政府決策能力

在法定范圍內，審計機關以獨立的形式和專業的工作模式，收集從公共政策制定階段到反饋階段各個部門、地區、行業、領域的數據和信息，為政策制定部門提供全面、真實且可靠的相關信息，并對收集到的信息和數據進行系統分析，發現、梳理出政策制定中需關注的問題，從而為直接決策者提供前瞻性和戰略性建議。將公共政策審計貫穿于公共政策制定的整個過程，為政府制定政策提供信息與咨詢服務，推進實現公共政策的科學化制定，從而提升政府決策能力。

（三）監督制約公共權力運行，確保價值目標的實現

公共政策是國家治理的基本手段，國家治理可以大體概括為對政治、文化、經濟、環境、社會等領域的統治和管理，其中政治統治和政治管理的核心是解決社會利益分配問題，確保公共權力為公眾利益服務的價值目標的實現。公共權力保障了公共政策的正常運行，通過公共權力可以實現利益的有效分配。公共政策審計對公共權力進行監督和制約，是提升國家治理水平的重要途徑。審計人員不僅要根據審計準則的相關規定進行選定公共政策審計對象，還要對具體化的公共權力對象進行審查，即對公共事務相關資源進行評估，對與公共政策相關的直接和間接責任人進行公共權力審計，將公共權力的運行狀況進行披露，防止公共權力集中于少數人手中所導致的機會主義行為，進而有助于公共政策相關價值目標的實現，提升國家治理水平。

（四）提升公共政策的公開性，提升社會民主化水平

公共政策審計一定程度上促進了公共事務信息的對外公開，不僅提升了公共政策的透明度，還有助于發揮社會監督和輿論監督的作用。審計機關將公共政策審計結果向社會公眾公布，社會公眾可以通過審計機關發表的公告獲取公共政策的實際情況，保障社會公眾參與公共政策的制定、執行，提升社會民主化水平。獲取公共政策實際狀況后，社會公民有權提出建議，促使公共政策制定者在考慮公眾利益的前提下對相關政策進行修訂。審計結果的公開有助于公共政策制定者進行科學決策、民主決策。同時，公共政策審計也在一定程度上提高了政府的公信力、維護了社會秩序，進而提升國家治理水平。

七、結束語

公共政策是政府對政治、社會、經濟等領域進行有效治理的基本工具，公共政策審計不僅是保障公共政策目標實現的重要工具，還是提升國家治理水平的重要抓手。本文通過對公共政策審計的必要性、實務邊界、審計主體獨立性以及方法與工具等方面進行分析，進而從監督政策執行、提供信息咨詢、監督公共權力運行、提升公共政策性公開性四個方面闡述了公共政策審計助力國家治理的途徑，以期更好地運用公共政策審計為國家治理和權力監督服務。

（作者單位：南京審計大學會計學院 ?浙江農林大學經濟管理學院，郵政編碼：211815，電子郵箱：bondcheng@vip.sina.com）

主要參考文獻

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[3]李曼，陸貴龍.公共政策審計的作用路徑與邏輯框架[J].財會月刊， 2012（36）：28-30

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[5]王士紅，潘澳琳.公共政策審計研究文獻述評[J].財會月刊， 2021（12）：112-118

[6]徐向真，宋舜玲.政府審計參與國家治理：政府職能轉型視角[J].行政論壇， 2015（6）：50-55