國家審計與內部審計協同發展的路徑探索

夏萍萍

[摘要]自2018年以來，審計署連續下發相關文件，明確要求審計機關加強對內部審計的指導和監督。為充分履行好指導和監督內部審計的職責，浙江省審計廳明確提出構建國家審計和內部審計協同機制。國家審計人員與內部審計人員整合聯動、統籌協作、資源共享、成果共用，助推解決部分審計機關對內部審計指導監督不到位、部分單位內部審計制度及機構建設不健全、專職內審人員配置不足、內審業務能力不強等問題。近年來，義烏市審計局在政府部門、國有企業、鄉鎮（街道）三個領域與內部審計機構形成了較為緊密的合作，摸索出一套適合基層審計機關與內部審計機構協同發展的特色做法。本文旨在總結近年來義烏市審計局與內部審計協同發展的實踐經驗，提煉實施成效，探索協同發展實施路徑，以期為國家審計與內部審計協同發展提供借鑒。

[關鍵詞]國家審計 ? 內部審計 ? 協同機制

一、引言

2018年1月，審計署出臺《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（審法發〔2018〕2號），指出要從對建立健全內部審計工作機制的指導、對內部審計計劃安排和審計重點的指導、對內部審計人員的業務指導等方面進一步加強對內部審計工作的業務指導。2018年5月，浙江省審計廳出臺《關于進一步加強內部審計工作業務指導和監督的意見（試行）》（浙審科〔2018〕61號），提出要探索建立國家審計與內部審計協同機制，以進一步加強對內部審計的指導和監督。隨后，浙江省審計廳出臺《關于推進國家審計與內部審計協同機制建設的指導意見（試行）》（浙審內審〔2019〕82號），要求探索運用以“清單督導”為基礎，審計計劃協同、項目協同、組織協同、資源協同、成果協同為補充的國家審計與內部審計協同機制，共同推進國家審計與內部審計統籌協作、共享互補的協同機制建設。近年來，義烏市審計局積極貫徹落實上級指示精神，在開展國家審計與內部審計協同機制構建的實踐中，積累了諸多探索與嘗試經驗，形成了一些有地方特色、可廣泛推廣應用的經驗做法，值得進行系統的總結提煉，以期為審計機關今后更好地開展內部審計指導與監督工作提供有價值的參考與借鑒。

二、文獻回顧

目前，國內有較多學者開展了關于構建國家審計與內部審計協同機制的理論研究。楊柔堅（2020）認為在大數據環境下，國家審計與內部審計需要從提升內部審計數據利用水平、優化數據信息共享機制、完善審計成果運用機制等方面實現協同發展。任偉蓮（2020）認為要探索創新內部審計資源整合模式、明確細化整合路徑措施，建立包括與主管部門的配合協調機制、國家審計與內部審計分工機制、內部審計結果運用機制等制度機制，推進審計工作有效開展。王海濱（2021）通過走訪調查北京、上海、江蘇等省市的7個審計廳（局），了解各地審計機關如何開展內部審計指導和監督工作，提出了推動建立完善內部審計法規制度、加強對內部審計工作的宣傳力度、在國有企業及行業主管部門開展內部審計專項檢查等思考。彭斯慧，黃清玉等（2022）認為可通過建立內部審計與國家審計融合制度、資源共享機制和成果共用機制等方式完善審計監督體系。

也有較多學者對各地審計機關的具體審計實踐進行了歸納研究。胡國強（2019）以A市審計局組織全市8個鎮街內審機構同步實施“農村土地承包經營權流轉專項審計調查”項目為例，分析了該項目的工作思路，總結了項目的主要做法，具體包括加強前期準備、做好立項調研；加強統籌協調、管好現場實施；加強結果運用、抓好價值提升等。楊太芬（2020）以P縣審計局與鄉鎮（街道）內部審計協同開展審計項目的實踐為例，總結了相關的經驗做法，具體為出臺內審制度，細化內審職責；送教上門，注重對口服務；點單培訓，增強內審技能；經驗交流，開拓內審視野；與紀檢、公安合作，形成審計合力。

綜上所述，眾多學者在構建國家審計與內部審計協同發展機制上都開展了較為深入的研究，但對于各地審計機關實踐經驗的研究，大多集中于政府部門或是鄉鎮（街道）某一個領域的研究，鮮有學者對全市層面如何開展國家審計與內部審計協同的經驗進行歸納總結。本文通過總結義烏市審計局與相應內部審計機構在政府部門、國有企業、鄉鎮（街道）三個領域協同發展的實踐經驗，探索協同發展的路徑，以期對今后國家審計與內部審計協同發展的實踐起到一定的借鑒作用。

三、義烏市審計局開展國家審計與內部審計協同發展的實踐經驗

義烏市審計局積極貫徹落實上級機關指示精神，多措并舉加強對內部審計指導和監督，將全市部門單位分為政府部門、國有企業、鄉鎮（街道）三大類，根據各類單位的特點，按政府部門內部審計抓監督指導、國有企業內部審計抓協同監督、鄉鎮（街道）內部審計抓同一事項全覆蓋的指導方針，積極推動國家審計與內部審計協同發展。

（一）國家審計與內部審計協同發展在政府部門中的實踐

在構建國家審計與內部審計協同機制上，義烏市審計局著力盯牢規模大、下屬單位多、專項資金多的部門，如教育、衛生兩大系統。義烏市審計局通過指導兩個部門建立健全內部審計制度、明確內部審計領導機制、指導其開展重點專項資金或政策跟蹤落實審計，以這兩大系統為試點，樹立示范典型，為其他部門的內部審計監督提供參考樣板。

一是指導建立健全內部審計制度及組織架構。針對部分部門內部審計制度不健全、內部審計領導機制不明確、人員配置不足等問題，義烏市審計局監督兩大重點部門成立內部審計工作領導小組，并立足該部門實際工作情況，制定并逐步完善內部審計制度，明確內部審計工作由部門“一把手”負責，為內部審計人員開展工作提供制度保障，確保內部審計管理有章可循。通過理順管理機制、配置專職內部審計人員，為政府部門開展常態化內部審計工作打好基礎。

二是指導各部門統籌安排審計計劃，突出審計重點。義烏市審計局針對各部門自身特點，指導其科學制定年度內部審計計劃，突出審計重點，指導部門側重開展重點專項資金和政策落實跟蹤審計。如在教育系統開展政府購買服務、“百園工程”建設情況等有關重大政策落實情況專項審計、在衛生系統開展智慧醫療系統建設等專項審計。在審計實施過程中，義烏市審計局對審計取證、報告撰寫等具體工作環節開展現場指導，幫助內審人員在實踐中提升業務水平。

三是抓實抓細內部審計結果運用。推動各部門建立審計整改問責長效機制，落實整改主體責任，明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人。同時，將國家審計在促進整改落實方面好的經驗做法與內部審計機構進行分享，幫助其完善內部審計整改工作流程，對內審發現的問題逐項掛號、銷號，確保真改實改。推動各部門建立健全審計結果運用機制，并將審計結果及整改情況作為部門考核、任免、獎懲內管干部的重要依據。

（二）國家審計與內部審計協同發展在國有企業中的實踐

為進一步深化國有企業和國有資本審計監督，促進審計資源的有效整合，義烏市審計局與市國資辦、企業內部審計部門積極協同配合，共同謀劃，探索實施以國家審計為主導、國資辦外派監事和企業內部審計聯動開展審計監督新模式，以具體審計項目為引領，以“四個統籌”為抓手，增強審計監督合力，構建國家審計與內部審計協同發展機制，扎實推進國企國資審計全覆蓋。

1.審計計劃統籌安排。在編制審計計劃前，義烏市審計局積極與市國資辦、國有企業內部審計部門溝通，充分聽取其意見，共同研究審計計劃安排。把內部審計的年度工作計劃作為編制審計機關項目計劃的參考，內部審計已審計過相關項目的單位，國家審計充分利用其內部審計成果，不再安排重復項目的審計。同時，內審部門根據審計機關的項目計劃安排，結合本單位實際情況，科學編制內部審計計劃，確保與國家審計計劃相互銜接、有效互補，形成國家審計與內部審計工作“一盤棋”格局。

2.審計過程統籌實施。一是統一審計工作方案。義烏市審計局牽頭統一編制專項審計調查審計工作方案，確定審計目標、審計范圍、審計重點等。同時，把國資辦外派監事、國有企業內審人員編入審計組，共同討論編制審計實施方案，明確審計實施重點和應對舉措，并對審計任務進行分解，合力推進審計項目實施。二是統一現場審計實施。審計組成員圍繞審計實施方案確定的審計重點，按照“統一建組、同時進點、同步實施”的方式開展審計。審計期間，各小組不定期召開小組會議，及時梳理匯總發現的問題、交流經驗，并對發現的問題進行深入研究，規范取證要求，對同類問題按同一標準進行定性，確保審計項目實施統籌推進。

3.審計成果統籌運用。一是“點面”結合，抓成果提煉。加強審計成果綜合提煉和運用，注重“點”的成果挖掘與“面”的成果綜合提煉相結合，力求實現“審計一點、規范一片”的效果，切實提升審計監督的實際效能。如2022年，義烏市審計局、市國資辦、國企內審部門協同合作，以國有企業經營性房產管理情況專項審計調查項目為載體，對全市11家市屬企業本級以及100余家下屬企業進行全覆蓋審計，發現關鍵“點”上問題60余項。通過綜合提煉，聯合向市委市政府出具了一份綜合報告，從整體層面上揭示了國有企業在房產出租管理、盤活利用等5大方面的共性問題，并提出改進建議，發揮了審計“治已病、防未病”的作用。二是“審計機關與市國資辦”結合，提升審計影響力。針對審計調查發現的問題，國家審計人員與內審人員反復探討研究、整合、提煉，撰寫審計報告、審計專報，并由市審計局、市國資辦聯合向市委市政府上報，揭示國有企業經營管理存在的問題，引起市委市政府的重視，及時部署解決問題，助力國有企業改革發展，同時也提高了內審人員的職業榮譽感和成就感。

4.審計整改統籌推進。一是多方協作，聯合督促整改。針對審計發現的問題，市審計局與市國資辦、國有企業內部審計部門、國有企業紀檢等部門積極溝通協調，共同召開審計整改專題會議，共同研究推進整改工作。二是督促被審計單位公告整改結果，倒逼企業真改實改。強化審計公開，要求被審計單位在其官方網站等平臺上主動公告審計整改結果。如在國有企業非工程領域貨物及服務采購專項審計調查中，要求市屬國有企業在整改執行期滿后30日內向社會公告審計整改結果，接受社會監督。

（三）國家審計與內部審計協同發展在鄉鎮（街道）中的實踐

義烏市有14個鄉鎮（街道），針對鄉鎮（街道）事項龐雜、風險點多、風險防范意識不足、內部審計機構不健全、內審人員配置不足、自主開展內審項目較少等問題，義烏市審計局通過在專項審計調查項目中明確一至兩項審計重點、14個鄉鎮（街道）內部審計人員聯合中介機構力量同步實施、市審計局進行整體指導的形式來構建協同機制，共同推進和完善鎮街內審相關工作機制，提升鎮街內審工作成效。先后對環衛服務費收繳情況，鎮街工程建設領域合同管理、保證金管理等多個事項開展內部審計，發現并整改具體問題100余個。

1.明確專題，同步實施。義烏市審計局在制訂年度審計計劃時，就將與各鎮街同步實施的專題作為重要考慮因素之一。一是積極與各鎮街進行溝通協調，提早規劃下年度鎮街同步聯審專題。如，2020年市審計局牽頭制定鎮街工程建設領域合同及保證金管理情況同步內部專項審計工作方案等。二是組織鎮街內審培訓會，通過解剖案例的方式開展業務培訓和經驗探討，并組織建立鎮街內審交流群，針對審計中遇到的問題實時進行線上交流。通過統籌謀劃、通盤考慮、協同推進、共同發力來提高內審工作實效。

2.“三審合一”，形成合力。例如在鎮街工程建設領域合同及保證金管理情況專題審計中，義烏市審計局指導各鎮街根據自身建設項目的特點，確定審計重點。通過聘請社會中介機構合力開展項目，將國家審計、內部審計、社會審計三大審計方式融合在內審工作中。同時建立問題線索共享機制，將各鎮街發現的問題線索，通過線上線下等互動溝通方式，及時交流對接。各鎮街通過共享機制，在內審調查過程中及時查漏補缺。同時群策群力對典型性、多發性問題的后續整改措施和整改方式進行研討，邊審邊改。

3.狠抓整改，提升審計成效。以鎮街工程建設領域合同及保證金管理情況專項審計調查為例，鎮街內審調查發現工程基建不規范、合同簽訂要素不完整、資料管理欠缺、履約執行不到位、保證金收取標準不一，執行不嚴等5大方面共計100余個問題。義烏市審計局及時指導鎮街制定整改方案，督促其整改具體問題并思考后續規范措施。通過此次審計促進規范了2417萬元工程款項的使用，收回多付工程款5.89萬元，并完善了合同管理、保證金收繳管理相關制度建設，將審計整改落到實處，切實提升審計成效。

四、義烏市審計局開展國家審計與內部審計協同發展的實踐成果

通過近些年來的實踐，義烏市審計局在推動建立健全內部審計制度、推動國有企業改革、推動審計監督擴面增效、提升內部審計影響力等方面取得了較好的實踐成果，為進一步持續推進國家審計與內部審計協同發展奠定了良好的基礎。

（一）推動建立健全內部審計制度

通過義烏市審計局與內部審計機構的協同聯審，推動政府部門、國有企業、鄉鎮（街道）出臺了一批內部審計相關制度，為深化內部審計監督工作提供了操作指引與制度保障。各國有企業建立了對下屬單位的經濟責任審計制度，教育局按照審計全覆蓋要求對下屬各中小學開展財務收支審計，一些單位在推進內部審計工作與紀檢監察工作融合、建立整改交辦制度等方面取得顯著成效。

（二）有力推進國企深化改革

近年來，義烏市審計局協同國資辦組織國企外派監事、內審機構等組建20余人的大審計組，先后對國有二級企業經營情況、市屬國有企業非工程類物資和服務采購情況、國有企業經營性房產管理情況等內容開展審計，揭示了國有企業用工與薪酬制度管理、對外投資管理、非工程領域物資及服務采購管理、經營性房產管理等多方面的問題。聯合出具的審計報告、專報均得到市主要領導批示，有力推動了國有企業完善薪酬制度、加強對外投資管理、壓縮管理層級等多項改革措施的實施。

（三）推動審計監督擴面增效

整合全市14個鄉鎮（街道）內部審計人員的力量，同步開展某一事項的審計，從而在全市層面上發現共性問題，并從體制機制上推動市級層面的整改。如全市街鎮同步開展的環衛費收繳情況審計，揭示了義烏市環衛費收繳工作監管體制不完善、收繳辦法過時、收繳工作不到位等3個方面的5個問題。針對審計發現的問題，審計局指導各鎮街及時采取措施落實整改，同時推動了市級層面環衛體制的改革。

（四）持續提升內部審計影響力

近年來，義烏市審計局積極指導各部門單位撰寫內部審計報告、總結經驗形成研究成果，并將優秀的審計項目向上級審計機關報送評優，宣傳義烏市內部審計的先進經驗和創新亮點。近兩年，義烏市審計局組織各部門單位報送的審計項目、論文和案例有10篇次被評為浙江省內部審計協會優秀項目、表彰項目、優秀論文，義烏市內部審計在全省的形象和影響力得到不斷提升。

五、關于國家審計與內部審計協同發展的思考

國家審計與內部審計協同發展，并不是兩者簡單的疊加組合，而是需要以制度為保障、以審計計劃為總覽、以審計項目為載體、以審計人員為中心，通過多方面多角度綜合統籌，發揮聯動效應。

（一）協同發展要以制度為保障

要實現國家審計與內部審計協同發展，首先要加強頂層設計，從制度層面進行規范與保障。一是基層審計機關要進一步推動在黨委政府、審計委員會層面制定國家審計與內部審計部門協同發展的相關制度，明確審計項目安排、協同組織方式、審計對象、成果運用、資源共享等協同內容，為常態化開展協同審計提供制度保障。二是要進一步推動各單位建立健全內部審計工作機制。推動政府部門、國有企業、鄉鎮（街道）等對內部審計工作的領導機制、機構設置、人員配備等進行明確規定，為深化內部審計工作提供制度保障。

（二）協同發展要以審計計劃為總覽

構建國家審計與內部審計協同發展機制，需要緊緊抓住審計計劃這個“牛鼻子”。基層審計機關在確定審計計劃之初，就需要從全縣、區的層面出發，通過廣泛調研、召開座談會等方式，充分聽取各政府部門、國有企業、國資辦、人大等的意見建議，統籌考慮各政府部門、鄉鎮（鎮街）、國有企業內部審計工作的開展情況，確定審計機關的審計計劃。同時，基層審計機關需及時向各協同單位通報審計計劃，并根據各單位的特點，指導協同單位編制本單位的審計計劃，有效避免國家審計計劃與內部審計計劃的重復，同時，根據審計計劃統籌協同聯審所需的審計資源。

（三）協同發展要以項目為載體

國家審計與內部審計的協同發展離不開具體的審計項目實踐。只有在聯合開展審計項目的實踐工作中，全員參與、共同探討審計項目的實施，才能形成合力，拓展審計的深度和廣度。同時，在具體的審計項目中，讓內部審計人員全程參與項目的審前調查、現場實施、報告撰寫、督促整改等各個審計環節，以審代訓，讓其對國家審計的審計規范、審計流程、審計質量管理等有更直觀的認識與了解，才能有效提升內部審計人員實戰能力與業務水平。

（四）協同發展要以人為中心

審計實踐工作中，審計人員的業務能力在很大程度上決定了審計項目的成效。實施協同聯審要以人為中心，整合人力資源，提高審計隊伍能力。一是充分整合人力資源。要充分發揮內部審計人員熟悉被審計單位實際情況的優勢，彌補國家審計人員信息不對稱的劣勢。將知識領域涵蓋財務審計、政策審計、自然資源資產審計的審計人員組成大審計組，對做好一個審計項目起到至關重要的作用。二是加強對內部審計人員業務指導。內部審計人員主要服務于各部門、企業的發展，看問題的視角與國家審計人員會存在差異。國家審計人員通過協同內部審計人員一起參與審計項目，指導內審人員提高審計站位，幫助其找準審計方向，并提出解決問題的對策。

六、結束語

國家審計與內部審計協同發展是當前審計全覆蓋的需要，更是構建大監督格局的有效途徑。本文總結了近年來義烏市審計局在政府部門、國有企業、鄉鎮（街道）三個領域與內部審計協同發展的實踐做法，提煉了實施的成果經驗，并對進一步完善國家審計與內部審計協同機制進行了思考，以期為基層審計機關指導和監督內部審計提供理論和實踐參考。

（作者單位：義烏市審計局，郵政編碼：322000，電子郵箱：690789850@qq.com）

主要參考文獻

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