利益相關者視角下PPP項目風險因素與審計重點研究

孟志華 任冶坤

[摘要]加強公共基礎設施建設作為政府職能之一，是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要保障。政府和社會資本合作模式（PPP）的興起，有效解決了政府投資基建過程中建設周期長、耗資大所帶來的拍板難、效率低的問題。該模式通過社會資本方的有效參與來減輕政府財政負擔、分擔項目風險，以此達成提升政府公共服務效率的最終目標。但社會資本的參與增加了項目在建設及后續運營中的潛在風險。同時在PPP項目審計中，多方主體的異質化需求給審計人員也帶來了挑戰。基于此，本文從利益相關者角度出發，找到PPP項目執行過程中的風險缺口，以此來確定和完善PPP項目審計的治理路徑。

[關鍵詞] PPP項目 ? 利益相關者 ? 風險因素 ? 審計重點

本文系甘肅省高等學校科技創新項目“審計委員會模式下經濟責任審計參與國家治理的作用機制與路徑優化研究”（項目編號：2022A-089）成果

一、引言

政府與社會資本方合作模式（Public-Private

-Partnership，以下簡稱PPP）是指社會資本參與到公共項目建設中來，與政府部門建立一定的合作機制，共擔項目風險，共享項目收益，最終為社會公眾提供高質量的公共產品或服務的一種項目建設模式。從運作方式來看，PPP項目建設可以分為外包、特許經營和私有化三類。其中特許經營類在我國PPP項目中應用較為廣泛，這種方式是在政府與社會資本方共同出資建立合作機制的基礎上，政府授予社會資本方特許經營權或附加部分補貼作為對價的一種運作模式。因此，PPP模式既是融資方式的創新，也是公共項目管理模式的創新。此外，特許經營類項目可細化為建設—運營—移交、建設—擁有—運營—移交、建設—擁有—運營、委托運營等模式進行推進，而判斷其推進模式需要密切關注合同具體內容。總之，在此方式下，社會資本方要參與投資、建設和運營多個階段，因此需要投入更多的審計關注。

如今，PPP模式的應用漸趨廣泛，PPP項目涉及到交通運輸、市政工程、水利建設、生態建設與環境保護、城鎮綜合開發等諸多領域，越來越多PPP項目完成簽約落地、開工建設并進入運營期。這很大程度上源于國家對PPP模式的認可以及該模式相應規制的逐步完善。毫無疑問，PPP模式通過引導社會資本投向，彌補了政府財政資金不足的短板，在政府落實國家基建戰略方面發揮了重要作用。然而，相較傳統的建設項目，一方面，PPP項目建設所對應的融資模式、建設模式和管理模式發生轉變，存在更多的潛在風險；另一方面，PPP項目建設劃分為立項決策、項目建設、項目運營多個階段，多元化利益相關者形成了復雜的多維利益格局。上述特征都對如何構建PPP項目審計框架，保障PPP項目合規性和效益性，助力實現國家治理現代化產生了巨大挑戰。本文基于利益相關者視角，根據PPP項目利益關聯方的不同類型，不同博弈戰略，進行風險分析，探究審計重點。

二、文獻回顧

隨著PPP模式在我國的逐步推行，學術界對其也更加關注。近些年來，很多專家學者都針對PPP模式開展了系統性的研究。

關于PPP模式建設項目的研究，一方面，有些學者從其性質、特征、存在的問題等基本內容出發。嚴曉健（2014）認為PPP模式的應用，通過公私合作的方式，既能充實資金的投入，又能引進先進的管理，最終實現資金價值，并為公眾提供更為高效的公共產品或服務。孫凌志（2016）認為PPP模式建設項目具有民事法律關系和行政法律關系的雙重特性，即從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，同時政府又履行PPP模式建設項目的規劃、管理、監督等行政職能。關于PPP模式存在的問題，王盈盈、甘甜、郭棟和王守清（2020）指出，當前PPP項目管理和公共管理兩大研究視角因分析對象和前提假設不同存在嚴重割裂。

另一方面，也有不少學者從國家審計的角度對PPP模式建設項目進行研究，具體包括審計關注的重點、審計視角、審計監督的路徑等。其中嚴曉健（2014）提出應重點關注PPP應用中績效責任、招投標程序、合同管理以及運行實施等方面可能存在的問題，提出有效管理和實施PPP項目的關鍵點。許亞、張弛、夏勝權和陳丙欣（2017）認為PPP項目審計應重點圍繞政府和社會資本雙方權利義務履行情況，政策目標、合同要求實現情況以及提供公共產品、公共服務和公共利益的最大化，同時不能只停留在項目招投標、資金支付合規性等淺層次問題上。方樺和徐慶陽（2019）從債務風險管理視角，指出PPP項目政府隱性債務關鍵風險因子主要以合同為載體，要重視合同，穿透識別實質內容。陶青和王麗（2018）從績效審計視角，論述了PPP項目從識別到移交各階段應該選擇哪些具體路徑來消除績效風險。余應敏和張楠（2019）基于現代化治理視角，針對我國PPP項目審計存在缺乏相應法規，未注重實質，協同不足等問題，提出應建立健全相關法律法規體系，促進合規審計與績效審計融合，建立統一權責標準，落實三方共審，搭建大數據審計平臺，實現PPP信息共建共享等對策。

從研究成果來看，從國家審計監督的角度進行PPP模式建設項目研究的文獻涉及多種視角，這歸結于PPP模式建設項目多參與主體、多階段導致的復雜多維利益博弈。PPP模式中，理想的多維復雜關系的任意雙邊合同就是要契合合作博弈理論，既體現社會責任，又實現逐利目標。基于項目所有利益相關者的機會主義行為，探究PPP項目審計重點，在降低審計風險的同時，能夠平衡參與主體的利益訴求與社會責任，實現項目價值。

三、PPP項目參與主體的相關利益及風險分析

（一）PPP項目相關利益主體

關于PPP項目利益相關者是指直接參與項目或者間接影響項目，對項目立項、規劃、建設承擔相應權利和義務，其利益會受到該項目影響，與審計行為活動存在關系的個人、部門、組織或群體。

結合利益相關者理論，PPP項目的參與主體，可以認為是為PPP項目建設及使用付出代價或者分擔部分項目經營風險的主體，即PPP項目投資利益相關者。PPP項目參與主體包括政府方，受政府委托發布資格預審公告的企業機構，中標社會資本方，項目公司，為項目公司提供融資的金融機構，中標項目建設總包方，項目建設各級分包方，監理機構，審計機構，檢測機構，保險公司，項目使用者等。考慮到PPP項目規模及建設內容不同，并非每個項目都囊括以上列出的所有參與主體，但政府與社會資本方都是主要的兩大參與主體，同時也是項目公司的投資者。政府方可能又劃分出評估方、采購方、出資方對接不同的其他參與主體，而中標社會資本方也可能是聯合體。

關于PPP項目參與主體結構與關系，如圖1所示。

（二）PPP項目參與主體的利益及追求利益帶來的項目風險

PPP項目區別于傳統基建項目的主要特征，根本在于多參與主體、多階段導致的復雜的多維利益博弈，正是這一特征造成了項目審計內容和監管重點的轉移。

政府作為PPP項目建設的發起者，要支出財政資金、讓渡未來財政預算，所以PPP項目要納入國家審計監管的范疇。基于PPP模式特許經營的特點，政府方在參與PPP項目過程中擁有“公眾事務管理者”“投資者”雙重角色。從政府方不同角色定位來分析其相關利益，一方面，政府方作為項目授權人、采購者、監管者、后期運營者，其出發點在于受托管理公共財政資源，保證人民美好生活所需，維護社會穩定，協助國家治理，作為公共事務管理者，其承擔公共受托管理責任，強調公眾利益最大化。另一方面，政府方作為投資者，與社會資本方一致，關注投資績效，追求利潤最大化。該角度下，兩者作為主要的利益相關者形成合作博弈，達到風險共擔，利益共享的均衡，是項目合作最理想的狀態。

社會資本方作為項目公司的股東，依法享受《公司法》和公司章程賦予的股東權利，如參與公司經營決策、有權進行分紅等，另外，對于社會資本方來說，通過與政府部門的合作，自身的知名度在業界能夠得到提升。政府方作為另一方投資者，其責任更側重于項目監管進而實現投資效益。因此，在社會資本方義務界定模糊的情況下，政府很難保證項目利潤，提出社會資本方違約責任的主張。為了避免在PPP項目的實施中，政府方、社會資本方承擔不必要的損失，項目參與各方需要嚴格按照法律規定，在合同中厘清各參與主體的權利和責任邊界，包括政府與社會資本方之間，以及社會資本各聯合體成員之間。

項目公司由政府部門與社會資本方共同出資成立，共同委派人員管理，是政府部門與社會資本方進行博弈的紐帶。從內部關系來看，在項目建設與運營階段，政府監管職能發揮與否與社會資本方選擇積極努力的態度還是機會主義形成對抗，其風險在于對抗的失衡，使一方利益受損，阻礙PPP項目建設進程。另外，項目公司作為一個獨立的主體，也會與其他參與PPP項目建設、運營的主體存在雙邊關系問題。換句話說，政府與社會資本方作為項目公司的唯二股東，要共同處理項目公司的外部關系。包括金融機構，項目使用者，施工方，監理方在內的其他利益相關者，他們與項目公司存在雙邊關系，為PPP項目建設、運營付出相應代價，同樣追求利益的最大化。

利益驅動導向下，PPP項目參與主體多元化，利益主體的行為傾向一旦與PPP項目建設目標出現嚴重偏差，會影響PPP項目投資價值實現。因此，從PPP項目參與主體利益角度出發，確定審計重點，能夠降低風險升級的概率。

四、利益相關者視角下PPP項目審計重點

（一）從政府視角識別并把握審計治理的重點內容

PPP項目的運作方式多樣，審計機關判斷PPP項目是否屬于國家審計范疇，關注的是政府是否擁有項目建設、運營實際控制權。而在PPP模式中，政府擁有“公眾事務管理者”“投資者”雙重身份。正是政府的這雙重身份，造成了PPP模式中政府與社會資本的實質性不平等，導致了項目在實際運營中的剩余控制權與剩余收益權的不匹配、產權不明晰，從而使審計機關很難準確判斷政府是否對項目擁有實際控制權，這可能直接導致審計機關陷入難以辨別是否能夠實施審計的困境。針對這一問題，將PPP模式中的政府行政職能通過以“資本合作”為界的方式剝離出來，實現“政資分離”，即在“資本合作”范疇內的政府為PPP項目的投資者，不包含行政職能，是民事主體；“資本合作”范疇以外的政府為PPP項目的公共事務管理者，是行政主體。

在“公眾事務管理者”這一身份下，政府的目標是公眾利益最大化，因此，審計目標要更關注公共利益的維護和實現，注重項目功能實現的社會宏觀績效，著眼于項目的質量控制、投資控制與進度控制。政府承擔公共受托管理責任，包括受托財政責任，受托管理責任，受托報告責任。

其中受托財政責任是指政府通過機制來保證財政資源獲取與支出的合規性以及使用價值的實現。基于此，政府部門推動PPP項目的規劃是否符合財政預算與財務管理的法定要求、預算程序是否存在缺陷、能否促進資源的有效配置、“財政承受能力”“項目可行性”“物有所值”等評價報告能否真實反映都是審計應當密切關注的。同時，財政的可持續性是國家治理的必要條件，而支持財政可持續性的是財政收支平衡和對或有事項發展態勢的精準把握及防范應對。因此，針對PPP項目帶來的隱形債務風險對財政可持續性的影響同樣需要審計的持續關注。另外，審計還要重點聚焦運營績效。績效理論從效益性、效果性、經濟性，延伸至公平性、環境性，使得績效審計的范疇更加完善，這與審計要求的審計全覆蓋是統一的。

受托管理責任的評價標準是政府部門使用公共資源的公平性、效果性、效率性、經濟性，相比較績效審計，是更具全局觀的管理反饋，是更注重過程步驟對投資價值實現的推動。具體來講，就是在PPP項目提出到最后政府接受PPP項目移交，進行運營的這整個期間，政府為實現投資價值，在各階段進行的決策、監管。基于這方面，審計應當關注政策目標制定是否符合公眾意愿，項目資金投入是否影響總體規劃。另外，對社會資本方和項目承接者開展的招投標程序是否公平、合規，關系到高資質、強能力的合作方能否參與項目，而項目公司董事會、監事會的人員組成結構是決定政府方監管力度的關鍵。站在受托管理角度，公共資源取之于公眾，用之于公眾，政府部門及相關人員不能為個人謀私利或者為關聯關系搭便車，這也是經濟責任審計產生的推動因素。在項目建設過程中，對工程進度、質量、造價計量的審計，是保證項目整體效率、效果、經濟性的關鍵環節。

受托報告責任是社會責任的具體表現，政府有責任定期通過正式渠道向社會公眾及各利益相關主體公開提供有關政府在財政和財務方面的所有有用的信息。合適的政府財務報告分析應用體系能夠幫助公眾有效地評價政府對公共受托責任的履行情況，因此，審計工作應關注政府財務報告，分析其是否科學全面，是否僅局限于財務數據，從而導致政府報告披露不完整，局限了報告的決策有用觀。

（二）從社會資本方視角識別并把握審計治理的重點內容

政府開展PPP項目建設目的是為提供更為高效的公共產品或服務，而社會資本參與項目投資，目標是為獲取利潤，其逐利性的本質并未喪失。管理層如果過于偏向追逐利潤，而減少對應承擔義務的關注，不利于項目社會效益的實現，因此，社會資本方如何權衡社會責任與利潤最大化是審計應當關注的問題。如果忽視對社會投資人的審計，會導致審計定位偏失，進而影響項目社會價值的實現。

首先，在PPP項目決策階段，審計要關注項目采用競爭性磋商的采購方式是否合理，關注政府方在確定合作伙伴時是否考慮了社會資本方的資質能力，同時還考慮了社會資本方提交的預期收益率。這有利于政府方在保證項目順利開展的前提下，盡可能減少成本，更好地履行受托責任。更重要的是，從源頭盡可能地保證中標社會資本方的能力、資質。其次，在PPP合同中，政府確定的特許經營的期限或者可行性缺口補助的計量是其結合收益—成本的考量，相應地，社會資本方也會就政府的回報機制進行協商。因此，社會資本方在權衡預期收益率與實際回報機制的偏差后，是否有侵蝕項目利潤的行為傾向，需要審計機關密切關注。

為避免地方政府發生為快速展現政府與社會資本合作項目的政績而忽視財政風險、讓渡財政潛在收益，或者通過針對PPP項目采取約定社會投資者的固定收益、約定利率與期限回購股權等方式，把PPP當作融資工具，增大政府的后續償債風險等行為，審計人員應密切關注合同中對于社會資本方回報機制的設計，避免因PPP項目建設形成更高的地方政府債務風險。

另一方面，基于項目運營績效和社會價值實現的最終目標，政府應該在滿足社會資本方既定利益，維護雙方合作關系的基礎上，監督引導社會資本方履行相應的社會責任。這就使得合同中是否厘清各參與主體的權利和責任邊界顯得尤為重要，因此，審計人員應審查合同中是否明確了社會資本聯合體成員間的義務界定和項目公司與社會資本方間的義務認定，明確了各方的責任義務，才能在其社會責任更好地履行的基礎上，保證獲取利益的合規性。

（三）從項目公司視角識別并把握審計治理的重點內容

PPP項目復雜的利益關系，具體為項目公司內部兩大投資主體的利益博弈和項目公司與其他參與主體之間的利益關系。項目公司通常由政府部門與社會資本方共同出資成立，其管理層同樣由雙方委派，審計人員需要從項目公司注冊文件、程序、組織架構、雙方資金投入方式和權益分配原則等方面關注項目公司設立的合法性。而項目公司又與包括金融機構、施工方在內的其他利益相關者存在雙邊關系。因此，審計方還要密切關注政府方與項目公司簽署的PPP項目合同、項目公司與施工方簽署的建設工程合同、項目公司與供應商簽署的采購合同以及運營服務合同、保險合同、融資合同等，審查其之間的權力與義務約定。

現階段關于PPP模式項目相關的最新法律法規、規章準則，包括《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》以及《企業會計準則第14號準則——收入》新增關于PPP項目的處理，為PPP項目恰當的會計核算提供了基礎。財政部發布《政府采購法》第二次修訂稿，使得PPP項目的規則在實操層面逐步完備。總之，這些相關法規、準則的完善，使得項目公司在PPP項目建設、運營過程中更加游刃有余，也客觀上促使政府更好地履行受托報告責任。

因此，審計人員應當了解項目公司內部規制，管理結構以及準則應用的情況，識別評價其風險。

關于其他參與主體，如金融機構的風險偏好在一定程度上影響項目公司的融資能力，而到款進度及不及時對于建設進程影響頗深，可能會增加不必要的項目成本，因此，審計人員應密切關注政府方在融資過程中的監管是否到位，審查融資的完成情況，重點關注融資過程的合法性，檢查融資風險的分配是否合理，成本核算是否合規。

另一方面，不管總包、分包、承包方的業務能力如何，選擇過程的合規性一旦出現問題對于建設進程、質量的影響也非常重要。政府方在通過招投標程序選擇合作伙伴的過程中，必須要秉承公平、擇優的原則，這是對后續工作開展的負責，對公眾產品或服務的負責。所以，政府采購階段的合規性也是審計的關鍵事項。另外，包括監理機構、審計機構、檢測機構等在內的其他參與主體，審計人員應重點關注的是其獨立性，防止因密切關系、外在壓力等因素出現集體舞弊等行為，影響其工作結果的獨立性、真實性。最后，PPP項目的消費者也是利益相關者中的一員，若PPP運營中出現問題，消費者既有動力也有能力及時發現問題，這在一定程度上，對確定審計重點，輔助審計工作起到積極作用。

五、總結

相比較傳統的政府投資項目，PPP項目最大的區別在于社會資本方的參與，使得項目融資方式、公共產品供給模式和管理模式更為豐富。由于更為廣泛且各自具有主觀能動性的PPP項目利益關聯方形成的復雜利益格局，項目風險也直線增加。在風險導向審計模式下，本文從項目利益相關者的視角出發，提出及時約束和防范各利益相關者不合規的利益目標與行為，發現項目風險，明確審計重點的實踐路徑，促使保障各利益相關方以實現項目的社會價值為核心目標。

PPP項目的宏觀作用是通過提供公共產品和服務來協調社會發展、維護民生，屬于公共管理的范疇。PPP項目從無到有，從合同簽訂到價值實現，每個環節參與的主體不同，涉及的知識結構不同，風險的評估、審計證據的獲取需要具有不同專業背景的審計人員參與，僅僅依靠審計機關無法完成有效的監督治理。因此，審計機關應該通過協調各種力量，整合審計系統內外部資源，更好地提高政府投資審計的監督效率。

（作者單位：蘭州財經大學會計學院，郵政編碼：730020，電子郵箱：rykzsz@163.com）

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