壓力型體制下的“一把手”工程與畢業生就業中的市場失靈風險

唐菡悄 孫 超 葛 玥

（淮南師范學院教育學院,安徽 淮南 232038）

大學生就業一直是社會各界關注的熱點話題。隨著我國高等教育進入普及化階段，大學生就業形勢日益嚴峻。近年來政府將大學生就業創業作為重點工作在抓，頻繁出臺大量旨在促進大學生就業的政策文件。2002年《教育部關于進一步加強普通高等學校畢業生就業 指導服務機構及隊伍建設的幾點意見》提出：把畢業生就業工作作為高校領導的“一把手”工程[1]。2022年《教育部關于做好2023屆全國普通高校畢業生就業創業工作的通知》明確要求各地各高校“落實就業‘一把手’工程，建立健全主要領導親自部署、分管領導靠前指揮、院系領導落實責任、各部門協同推進、全員參與的協調機制，將就業工作納入領導班子考核重要內容”[2]。至此，就業工作成為高校黨政一把手考核的重要指標。就業工作關系著高校的生存和發展，其緊迫性和嚴峻性日益突顯。隨著高校就業工作評比、獎懲、公開的制度的落地，大學開始形成全員參與的就業工作模式[3]，壓力型體制形成。

就業是最大的民生，當前我國高校畢業生就業率節節攀升，得益于政府在就業工作中一直扮演著主導角色。在“一把手”工程的高校就業體制下，高等學校要承受比以往更大的工作壓力，而地區間、學校間的競爭將加劇這種壓力。畢業生就業工作成了高校的工作重點之一，以提高或確保就業率作為高校年度工作要點，一方面促進了畢業生就業；但另一方面也引起了暫緩性就業。隨著市場經濟的深入發展，市場在資源配置和社會改革中的地位進一步突顯，但在畢業生就業中市場失靈的現象時有發生。這種失靈與就業中“一把手”工程和高校畢業生就業的壓力型體制關涉頗深。本文試圖從“一把手”工程和壓力型體制的角度對當前我國高校畢業生就業中的市場失靈進行探討。

1 “一把手”工程內涵

壓力型體制的形成與中國社會實際聯系緊密，在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的時期，中國社會的下層機構往往都是由上層機構指派，上層就會把各種不實的任務壓向地方[4]。“一把手”工程是壓力型體制和管理責任制的結合，是壓力型體制在大學生就業工作中的集中體現。“一把手”工程以層層向下的方式傳遞就業工作任務，以求在短時間內最高效地集中完成畢業生就業工作，具有強大的推動力，但同時也必須認識到其中隱含的不足。

1.1 “一把手”工程本質

“一把手”工程是指為了全面推進某項工作的落實，某個地方或單位，由最高的行政長官負責和主抓某項工程或活動。畢業生就業的“一把手”工程是高校就業工作中目標管理責任制的集中體現，是“一把手”負責、主抓，為“第一責任人”的工程[5]，一把手式的管理是由領導親自抓、負總責的管理方式[6]；“一把手”工程也是壓力型體制下主管部門對高校就業工作考核的重要依據。其本質是在有限的條件（資源、時間、精力）下，通過外部施壓和內部加壓的方式，形成就業領域的倒逼機制，最大限度地傾盡人力、財力、物力，統籌就業工作，促進畢業生更高質量地就業。

1.2 “一把手”工程特征

21世紀初始，各級各類政府逐步提出畢業生就業創業工作要成為“一把手”工程，明確由高校黨政一把手親自負責，親自抓。這種管理體制的特點主要表現在：第一，行政權力的施加。畢業生就業工作開展情況列入高校黨政一把手年度工作述職內容。第二，層層壓力的滲透。畢業生就業工作由政府下發到高校，再到二級單位，最后落地于教師個體，層層壓力向下延伸。第三，高度集權的表現。“一把手”工程是某項工作受重視程度的一種定位[7]，要求高校黨政一把手把握方向，建立機制[8]。第四，獎懲明確的體現。畢業生就業工作與高校年度先進單位評選掛鉤，畢業生就業結果與考核、晉升、獎勵直接掛鉤。從“一把手”工程的特點看，這種管理體制突出體現了就業工作的政府主導性，卻忽視了市場在資源配置中的決定性作用。

2 “一把手”工程下高校促進就業的策略

“一把手”工程的出臺是壓力型體制在高校畢業生就業工作中的現實體現，其出現是為了呼應政府管理和民眾需求的雙重訴求。在雙重壓力下，“一把手”工程以制度文件的方式施加給高校動力和責任，同時也給予高校強烈的緊迫感。當前，各大高校針對“一把手”工程中政府下的壓力，采取的主要應對策略大致分為幾種。

2.1 拓寬就業

當前大學生就業形勢的嚴峻，一方面源于我國經濟面臨著壓力，另一方面來自高校專業設置和市場需求間的結構性矛盾。在嚴峻的就業形勢倒逼下，“先就業后擇業”的觀念主導著高校就業指導工作。有學者預測“十四五”期間大學生就業對口率將在67%～69%之間徘徊[9]。專業對就業崗位的影響在持續降低，高校提出拓寬大學生知識面，擴展畢業生就業面。拓寬就業面能在表面上緩解高校畢業生就業壓力，但就業不對口現象的顯現，不僅對高等教育本身提出巨大的挑戰，同時也不利于社會整體向前發展。

2.2 延緩就業

延緩就業是從調控勞動力供給角度看，有計劃地延緩新生勞動力進入就業崗位的時間[10]。一般而言，提高受教育年限是較常見的措施之一。在就業難的現實下，選擇繼續深造學習使大學生受教育年限延長，這一類新成長的勞動力以升學的方式暫緩進入勞動力市場。現有就業體制下，“升學”作為一種獨立的就業方式列入畢業生就業范疇中，升學人數同樣被計入畢業生就業人數中。在就業低迷的大背景下，選擇以考研為主要途徑的延緩就業的畢業生人數逐年增加。教育部數據統計顯示，2023年研究生報考人數再創新高（達474萬人），同比增長17萬，增長幅度為3.72%。

3 “一把手”工程下畢業生就業的市場失靈

隨著統包統分的畢業生就業制度的瓦解，畢業生就業走向市場。在“一把手”工程下，畢業生就業的壓力源發生了錯位，由市場選擇變為政府行為。出現人才與市場不匹配，表現為專業對口度不足、教育過度，造成畢業生就業市場失靈（見圖1）。畢業生就業市場失靈指依靠市場自身的調節不能在畢業生就業中實現畢業生資源的最優配置，導致就業成本增加，引發畢業生就業難。本研究提出壓力型體制下“一把手”工程帶來的壓力源錯位引起的市場失靈是導致大學生就業難的重要原因。

圖1 “一把手”工程下畢業生就業市場失靈的邏輯

3.1 壓力源錯位

在就業形勢嚴峻的當前，促進大學生就業成為高校的“一把手”工程。一方面，主管部門要求高校成立由黨政一把手牽頭的畢業生就業工作領導組織，高校各二級單位也相應成立就業工作領導小組。因此，各高校成立由校長/書記、二級學院院長、系主任、輔導員/班主任組成的就業工作指導小組。另一方面，主管部門要求將高校就業工作開展情況列入高校負責人年度工作述職重要內容，納入考核的關鍵指標，并建立起就業與高校專業設置、招生、培養、投入、負責人晉升等掛鉤的制度。在以“一把手”工程為集中表現的壓力型體制下，高校迫于行政權力的壓力，會出現以提升就業數量為重點的工作模式，不對口就業、延緩就業等應對策略頻現。長此以往，高等教育培養的人才供給與市場需求失衡，直觀表現為專業對口度不足、教育過度等問題。因此，在應然狀態下，高校在畢業生就業工作中的壓力本該來自市場和大學生，而實然狀態中，這種壓力多來自政府。久而久之，壓力源的不貼切甚至是錯位為畢業生就業的市場失靈埋下了伏筆。

其一，專業對口度不足。專業對口是指大學生畢業后從事本專業或與專業相關的工作，以從事本專業或與專業相關工作的畢業生人數與畢業生總數之比來衡量。近年來，大學生專業對口率低于70%、半年離職率高于20%[11]。

其二，教育過度現象。教育過度又稱“教育過剩”或“教育膨脹”，指的是“教育所培養的勞動力和專門人才在總量和水平結構上超過經濟和社會發展的需求”[12]。直觀表現為工人擁有比其工作要求更高的教育技能。現有的研究表明當前我國存在教育過度現象，并且這種現象的出現概率隨著學歷層次的提升呈上升趨勢，與學校教學質量呈正相關。研究顯示，當前我國過度教育發生率為31.68%，且高等教育發展模式由規模擴張轉向質量提高具有迫切性[13]。有學者計算出中國過度教育的適度范圍約為9%～26 %[14]。可見當前我國教育過度的現象需引起重視。在分配理論看來，當個體不能被分配到具有比較優勢的崗位上時，就有可能發生過度教育[15]。教育過度實際上反映的是人才市場的供求關系，是人才無法得到有效率的崗位配置，這將對國家和社會資源造成巨大的浪費。

3.2 市場失靈

本研究將畢業生就業的市場失靈界定為通過市場調節不能在畢業生就業中實現畢業生資源的最優配置，畢業生資源的最優配置則是實現畢業生高質量地就業。當前，我國就業主要矛盾已經從總量矛盾轉變為結構性矛盾，就業質量提升成為滿足人民群眾美好生活向往的重要內容和關鍵支撐[16]。畢業生就業的市場失靈與勞動力市場的不完善和勞動力市場信息不對稱等多因素息息相關，壓力型體制與畢業生就業的市場失靈并無必然聯系，但在實施中卻可能造成市場無法長期有效最優配置資源。政府主導的高校畢業生就業體制盡管能在一定程度上促進畢業生就業，但在行政權力的施壓下高校對就業數量的重視程度遠高于就業質量，雖然在短期內可以促進就業的充分，但從長期看會擴大社會摩擦性失業、結構性失業的規模，造成社會資源的浪費，社會就業成本上升。由此將會造成以下問題：

其一，政策實效不足。據統計，每年政府會出臺大量促進大學生就業的專項文件。其中，2007—2022年發布的“高校畢業生就業”專項文件達7個。發文的級別和頻率體現了國家對大學生就業工作的重視。但如此高頻的政策輸出也反映出政策的效率不高、實效不足等問題[17]。實際上，政府的宏觀調控作為彌補市場缺陷的主要手段，政策的實效發揮需要時間，而非時時更新和重新制定。而且有學者注意到就業政策的過多和更新過快，會產生不良影響，出現讓人無所適從的尷尬局面，增加畢業生就業成本。

其二，用人單位成本增加。為應對政府對畢業生就業工作的壓力，高校選擇拓寬就業的策略，提倡“先就業后擇業”的就業觀念。這種觀念的提出雖能緩解畢業生就業壓力，但卻加大了用人單位的成本。數據顯示大學生是離職的高發群體。《2022年中國大學生就業報告》顯示，2021屆大學生中，畢業半年后超過1/5的本科生有過離職經歷。

其三，高校就業工作任務繁重。為更好地服務畢業生就業，高校紛紛成立就業創業管理部門專門服務于畢業生就業。目前的高校就業創業管理部門主要涉及就業創業教育、就業創業指導和就業創業服務等工作。事實上，絕大多數的高校就業創業管理部門主要承擔著收集和發布就業信息的任務。

4 畢業生就業管理體制調適策略

以壓力型體制為背景的“一把手”工程下的高校畢業生就業管理體制能夠有效激發高校就業工作和服務的決心和動力，但同時也會帶給高校較大的壓力。這種壓力為高校就業工作帶來積極性和主動性的同時，也有可能加重高校的負擔，甚至導致高校的應對性策略行為，從而無法實現畢業生資源的最優配置，引發市場失靈。因此，要最大限度地降低市場失靈引發的不利影響，在高校畢業生就業工作中必須堅持發揮“一把手”工程的優勢和避免消極影響，不僅要對畢業生就業制度進行改革，同時也要轉變就業評判標準和評估方式。基于此，提出以下調適策略。

4.1 搭建多元主體協調聯動機制

畢業生就業工作關系著社會的整體發展，與政府管理、市場需求、高校培養、家長投入和學生自身息息相關。高校作為人才培養的場所，對人才培養質量負責，畢業生就業水平直接關系著高等教育的生存和發展[18]，然而畢業生就業不應成為高等學校的重擔，將過大的就業壓力傳導至高等學校。事實上，畢業生就業工作應該整合社會資源，強化協同攻關，形成系統合力。因此，畢業生就業工作應著力打造人才“需求側”和“供給側”協同聯動，搭建政府、市場、高校、學生、家長等多主體共同參與的機制。以發揮市場在人才資源配置中的決定性作用為前提，政府著眼社會發展，增強社會對人才的吸納能力和吸引水平；高校聚焦于提升人才培養質量，提高畢業生與社會需求的匹配度；學生立足于提升個體的專業水平和專業能力，以適應社會的發展。

4.2 引導就業觀從提高數量轉向追求質量

就業是民生之本，不僅關系著社會的穩定和發展，也是勞動者獲取報酬、實現自我價值的基本方式。隨著我國經濟的發展，勞動力市場對高級專門人才的需求上升，而高校畢業生擁有先進知識文化，已成為勞動力市場的主力軍。在我國經濟運行總體平穩的背景下，我國大學生就業率保持較高水平，歷年《中國大學生就業報告》顯示近年來大學生就業率基本維持在90%左右。然而就業率的高水平并不能代表就業質量也處于高水平，如何“實現高校畢業生更高質量和更充分就業”成為新的訴求。就業的高質量不是僅停留在數量層面，更多的是實現人的發展和社會的需求和諧統一，具體表現為：實現專業與就業崗位的匹配、教育過度現象降低等。因此，在畢業生就業工作中要統籌好質量與數量的關系，杜絕為了追求表面上的就業率，而只看數量不看質量的考核制度，保障高校就業工作的持續性和高質量。

4.3 加快第三方評估機制建設

當前畢業生就業情況成為高校領導考核的重要指標，為應對上級部門的各類考核，拓寬就業和延緩就業等應對策略出現。為盡量避免出現這一現象，首先，可以引入獨立的第三方機構對高校畢業生就業工作進行督查考核評價，能更為客觀真實地評估高校工作。其次，加快實施第三方機構就高校畢業生就業工作的實施情況進行抽查和核實，重點針對畢業生就業質量進行核實。最后，關注用人單位對畢業生的評估和判斷，以用人單位的視角來評判高校人才培養質量，從而客觀評價高校畢業生就業工作的實施質量。

5 結語

在畢業生就業形勢日益嚴峻的情況下，以“一把手”工程為體現的壓力型體制顯現在畢業生就業工作中。不可否認該體制能在一定程度上發揮高校在畢業生就業工作中的主動性，但在該體制下壓力源的錯位加大了畢業生就業市場失靈的風險。由此引發的一系列問題又進一步加大了畢業生就業壓力。要解決大學生就業難的問題需從體制機制上著手，從多元主體協調聯動、引導就業觀、第三方評估等方面構建符合中國實際的畢業生就業管理體制。