基于利益相關者理論的高標準農田建設實施阻力分析

何昌明　劉嘉豪

摘要 為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化，深入“藏糧于地、藏糧于技”的新時代國家糧食安全戰略實施提供建議，基于利益相關者理論，對高標準農田建設中的利益相關者進行識別，進而對高標準農田建設實施阻力進行分析。結果表明：同等建設標準要求下的高標準農田建設工程難度不斷攀升，農戶耕種需求與建設工程的滿足之間的矛盾愈加激化，資金控制阻力愈加顯著；以種植農戶為代表的利益相關者滯后的規劃訴求表達和反復變化的規劃訴求調整顯化了目標推進阻力；村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶充當著工程質量阻力的有效弱化者，是工程質量阻力最直接有效的信息反饋者。由此得出結論： 充分引入市場機制，加大資金投入、重視規劃訴求表達，嚴控變更調整，發揮群眾監督作用，提升工程質量將有效弱化高標準農田建設實施阻力。

關鍵詞 高標準農田；高標準農田建設實施阻力；利益相關者

中圖分類號 S 28文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2023）15-0189-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.15.046

Analysis of the Implementation Resistance of High Standard Farmland Construction Based on Stakeholder Theory

HE Chang-ming1，LIU Jia-hao2

（1.The Fourth Geological Brigade of Jiangxi Geological Bureau， Pingxiang，Jiangxi 337000;2.Faculty of Geomatics， East China University of Technology， Nanchang，Jiangxi 330013）

Abstract In order to comprehensively promote rural revitalization， accelerate the modernization of agriculture and rural areas， provide suggestions for in-depth implementation of the new era of national food security strategy of “storing grain in the land， storing grain in technology”，based on stakeholder theory， this paper analyzed the implementation resistance of high standard farmland construction by identifying stakeholders in the construction of high standard farmland. The results are as follows：The implementation resistance under the requirements of the same construction standards is increasing， the contradiction between farmers demand for farming and the satisfaction of construction projects is increasingly intensified， and the resistance of capital control is more significant;the delayed expression of planning demands and the repeatedly changing adjustment of planning demands of stakeholders， represented by planting farmers， manifest the resistance of goal promotion;village committees or villagers councils， farmers， and large farmers who accept farmland subcontracting by farmers act as effective weakening of project quality resistance， and are the most direct and effective information feedbacks of project quality resistance. Conclusions： Fully introducing market mechanism， increasing capital investment， emphasizing the expression of planning demands， strictly controlling changes and adjustments， giving play to the supervision role of the masses， and improving project quality will effectively weaken the implementation resistance of high standard farmland construction.

Key words High standard farmland;High standard farmland construction implementation resistance;Stakeholders

2021年9月，農業農村部印發經國務院批復的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》（以下簡稱《規劃》）正式實施，《規劃》明確“到2025年建成10.75億畝高標準農田，改造提升1.05億畝高標準農田”，“到2030年建成12億畝高標準農田，改造提升2.8億畝高標準農田”。隨著高標準農田建設的深入推進，施工條件較好、集中連片的優質建設區域越來越少，與往前適宜性較高的建設區域相比，同等建設標準目標要求下，建設成本不斷攀升，建設難度隨之增大，高標準農田建設實施阻力愈加明顯。截至2020年底，我國已建成高標準農田8億畝（5 333萬hm2），與2030年高標準農田建設目標相差較大，僅完成了《規劃》確定的2030年建設目標的2/3，后階段的高標準農田建設任務愈顯艱巨。

通過對相關文獻梳理發現，當前國內學術界對高標準農田建設研究主要集中在：建設區域的劃定、建設潛力評價和綜合效益評價、建設時序與模式探討、建設適宜性選址分析等方面［1］。董飛等［2］采用區位通達性修正系數、發展穩定性修正系數和人文因素修正系數，對耕地自然質量逐級修正，以典型山地城市重慶市南岸區為例探索高標準基本農田建設區域劃定模型引導耕地實施特殊保護。李春梅等［3］立足重慶市墊江縣4個地貌類型區，從地塊尺度構建高標準農田建設潛力評價指標體系并測算了各評價單元建設潛力得分，對高標準農田建設潛力展開研究。王曉青等［4］通過構建綜合效益評價指標體系和綜合評價模型，對黃淮海586個抽樣項目區綜合效益及區域差異進行了研究來研判高標準農田建設項目實施成效。薛劍等［5］、李龍等［6］、劉慧敏等［7］分別利用運用理想解逼近法、四象限法確定高標準基本農田建設時序，對高標準農田建設時序和模式展開研究。譚少軍等［8］則結合農用地質量分等、土地利用變更等多元數據，生態位、局部莫蘭指數、多元約束方法對高標準基本農田建設適宜性評價與區位選址進行研究。這些研究大多數是從高標農田建設區的地理位置、社會經濟條件、政策制度引導等角度對高標準農田建設超前性規劃范圍選址、建設模式優化以及社會經濟效益評價等方面展開研究，卻鮮有對高標準農田建設過程中實質性的實施阻力問題開展相應分析研究。高標準農田建設實施阻力，不同于建設前的選址、建設后的效益評價，是伴隨高標準農田建設實施開展才產生的。高標準農田建設實施涉及諸多利益相關者，各利益相關者因自身認知、目標任務、目標追求的不同，在高標準農田建設過程中承擔著不同的利益角色，這些不同角色的存在容易形成異化的建設實施阻力，進而對高標準農田建設的推進及實施效果產生影響。對此，基于利益相關者理論識別高標準農田建設中的利益相關者，并據此展開高標準農田建設實施阻力研究分析，以期為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化，深入“藏糧于地、藏糧于技”的新時代國家糧食安全戰略實施提供建議。

1 高標準農田建設實施阻力研究方法

1.1 研究對象

高標準農田建設按實施對象可大致分為非耕地農業化和已利用耕地的農業設施完善建設兩大類。非耕地農業化的高標準農田建設通常是指通過采取一定工程技術將非耕地用途性質的農用地建設成能夠達到高標準農田建設要求的一種非耕地農用化的建設過程，部分新增耕地即來源于該類型高標準農田建設項目的開展。而已利用耕地的農業設施完善建設類型的高標準農田建設是指在現有的耕地范圍內，通過開展土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、土壤改良工程、農田防護與生態環境保持工程、農田輸變電等工程技術，提高使耕地質量和機械化、規模化生產能力，能夠達到“旱能灌、澇能排，規?；?、機械化、標準化經營”高質量發展要求的建設性工程。由于非耕地農用化的高標準農田建設因土地利用現狀類型差異大、土地權屬復雜、建設難度差異性大等特殊原因的存在，不具備普通高標準農田建設的代表性，因此該研究對象為已利用耕地的農業設施完善建設類型的高標準農田建設。以全國水稻重要產區的江西省高標準農田建設實施政策為背景，結合當地高標準農田建設情況，展開高標準農田建設實施阻力分析研究。

1.2 高標準農田建設利益相關者識別方法

利益相關者是指任何影響組織發展及其目標實現或受這種目標實現影響的組織或者個人［8］。在目標實現過程中，任何行動主體都難以獨自實現發展目標以及獲得最優績效，因此各利益主體之間必須相互作用、相互影響，才能推進目標的實現。利益相關者理論為涉及多個利益相關者的沖突、矛盾問題提供了很好的研究思路。于伯華等［9］從利益相關者角度將土地利用沖突解釋為“各利益相關者在土地資源利用中，對土地利用的方式、數量等方面的不一致、不和諧，以及各種土地利用方式與環境方面的矛盾狀態”。齊瑞等［10］基于利益相關者理論模型，采用規范研究和實證分析的方法，分析農田建設項目融資過程中各利益相關主體的利益訴求和利益矛盾，從利益協調的角度提出構建農田建設項目多元融資機制對策建議。同樣，利益相關者理論同樣適用于高標準農田建設實施阻力分析研究。

高標準農田建設不僅需要政府部門的資金政策支持，而且建設過程中涉及項目管理、規劃設計、工程施工、工程監理、工程驗收、農業種植等諸多環節，每個環節都涉及多個利益相關者，并且各利益相關者極易相互影響彼此目標的實現，或者共同影響高標準農田建設各環節的推進及實施效果?；诶嫦嚓P者理論，結合高標準農田建設項目的實施過程來分析各利益主體之間的利益關系，即可有效識別出高標準農田建設的利益相關者。該研究通過構建高標準農田建設的利益相關者識別結構圖，識別出的利益相關者主要包括圖1所示的三大類：①負責資金統籌及項目管理的政府部門；②提供工程建設技術支持服務的規劃設計單位、工程施工單位、工程監理單位、竣工驗收單位；③建設后直接使用耕地的權利人，包括村委會或村民理事會、農戶以及接受轉包的種植大戶（若農戶未進行轉包，則不存在接受轉包的種植大戶）。

政府部門是以各級地方人民政府、農業農村局高標準農田建設辦公室為主，負責高標準農田建設資金統籌、工程管理、工程布局協調等工作，是高標準農田建設過程中居領導地位的項目管理者。在項目建設前期，規劃設計單位主要負責與村委會、村民理事會、村民等主體進行的規劃設計意見征詢、建設內容的規劃布局、資金成本的控制協調等工作；在項目建設后期則主要負責配合工程施工單位做好規劃設計內容的變更調整，保證項目建設有序推進。工程施工單位負責按照規劃施工圖紙做好施工建設工作，在工程時間進度、工程建設數量和質量上對村委會、村民理事會、農戶、種植大戶等主體等負責，同時受工程監理單位、竣工驗收單位的工程數量和工程質量的監督。村委會及村民理事會、農戶、種植大戶則是直接使用耕地的權利人，也是高標準農田建設工程效益的直接受益人。在建設過程中，他們一方面可以在建設前期向政府部門、規劃設計單位提出規劃設計訴求來滿足自身耕種便利；另一方面也可以在建設過程中通過向其他利益相關者進行意見表達，采取相應行為對工程質量等問題提出有效意見反饋，保證自身的利益得到相應保障。

1.3 高標準農田建設實施阻力

高標準農田建設實施過程中因各利益相關者追求目標不一致導致高標準農田建設存在諸多的實施困難，影響著項目的進度推進及工程建設實施效果。該研究將高標準農田建設實施阻力定義為：在高標準農田建設中，因各利益相關者目標訴求不一致給高標準農田建設工程帶來的實施困難。這種實施困難不但包括高標準農田建設區自身所處的地理位置、氣候條件、地形地貌等自然因素的直接影響，而且還包括各利益相關者之間因目標追求不一致對彼此產生的人為性影響。據此，該研究將高標準農田建設實施阻力劃分為資金控制阻力、目標推進阻力、工程質量阻力。資金控制阻力是指工程建設中因建設資金有限，利益相關者在資金成本控制方面面臨的阻力困難。目標推進阻力是指高標準農田建設過程中，各利益相關者因自身利益訴求不一致而不斷參與溝通協商、調整工程建設內容，導致工程建設推進不順暢，進而給各利益相關者帶來的工程建設目標推進阻力。工程質量阻力是指各利益相關者因工程質量未達到預定目標要求時做出相應行為來阻礙工程項目實施，給項目實施帶來的阻力問題。

2 高標準農田建設實施阻力分析

2.1 資金控制阻力

資金控制阻力涉及的利益相關者主要是政府部門、規劃設計單位。作為負責政策制定及項目管理的政府部門，既要負責統籌整合高標準農田建設專項資金，又要嚴格把控高標準農田建設的規劃設計成本，充分發揮資金的利用效率，盡可能提高資金利用效率，在資金管控中占據主導地位。規劃設計單位作為項目建設規劃布局設計的直接參與者，一方面需要嚴格按照政府部門設定的資金成本控制要求（單位面積投資4.5萬元/hm2左右）進行資金成本控制，另一方面還需要根據農戶的種植需求結合實際情況對建設內容進行取舍把控。

可隨著高標準農田建設的不斷深入推進，施工條件較好、集中連片的可選建設區域越來越少，與往前適宜性較高的建設區域相比，未來的高標準農田建設選址區普遍存在水源保證率低、田塊分散不集中、地形坡度大、道路通達率低等特征。這使得同等建設標準要求下的工程建設難度不斷攀升，建設成本也隨之增大，資金控制阻力愈加明顯。此外，由于以種植農戶為代表的耕種者自身認知水平相對有限，在現有規劃設計標準下，大部分種植農戶在規劃設計意愿表達時更多是以自我耕種便利為中心，容易額外提出一些不合理的規劃設計要求來滿足自我耕種便利，增加額外的工程建設內容，導致規劃建設成本額外增加，工程設計費用超過資金控制標準上限的情況成為常態。例如高標準農田建設過程中水源問題解決方式中，常常出現額外增加工程建設內容的情況。正常情況下水源工程中的提灌站數量應結合項目區農田灌溉面積大小、取水來源位置條件等因數來綜合進行考慮，但由于農田的土地權屬不同（例如不同自然村組之間），在建設單個提灌站已能滿足農田灌溉用水要求的情況下，項目建設過程中往往會為了農田不同權利人自我用水管理便利而額外增加提灌站數量，同時增加額外的工程建設資金需求。當建設資金需求超過政府部門提供的資金供給時，規劃設計單位和種植農戶之間形成資金控制要求和耕種便利需求矛盾，規劃設計單位不得不和政府部門協商縮減種植農戶的部分耕種需求，優先保證重要工程的合理布設，以期降低資金控制阻力?？筛N需求的縮減導致農戶耕種需求未能滿足，建設資金的供需矛盾容易進一步激化，政府部門、規劃設計單位面臨的資金控制阻力也愈加明顯。

2.2 目標推進阻力

目標推進阻力涉及的利益相關者主要包括政府部門、規劃設計單位、工程施工單位、村委會或村民理事會、農戶以及接受轉包的種植大戶。其中，規劃設計單位、工程施工單位、政府部門面臨的目標推進阻力尤為顯著。在規劃設計前期的意見征詢環節，涉及眾多利益相關者，各利益相關者的目標訴求趨于多樣化，不少村委會及村民理事會、農戶、種植大戶對施工前期的設計訴求不夠重視，表現為對規劃設計單位在規劃設計前期規劃意見征詢時的敷衍。直到工程施工開展并涉及自身利益的時候，村委會及村民理事會、村民、種植大戶等利益主體才對規劃訴求表達產生重視，并將規劃設計訴求過多地寄托于后期施工過程中的規劃設計變更調整，規劃訴求表達存在嚴重的滯后性。這種規劃訴求表達的嚴重滯后性給高標準農田建設項目帶來顯著的目標推進阻力。一方面，規劃訴求的反復變化調整導致規劃設計單位需要不斷調整規劃設計布局來滿足新的規劃訴求，增加政府部門、規劃設計單位的工作成本，同時也給項目資金成本控制帶來較大風險。另一方面，國家糧食安全保障背景下的高標農田建設需盡可能減小對農田的農耕期影響，而反復的規劃設計變更調整增加了政府部門和規劃設計單位的協調溝通時間，工程施工單位也被迫不得不改變施工計劃來滿足新的規劃訴求，增加施工單位施工難度的同時還縮短了工程建設的有效施工工期，工程工期建設要求給施工單位帶來巨大挑戰，目標推進阻力愈加凸顯。

2.3 工程質量阻力

工程質量阻力涉及的利益相關者主要是工程施工單位、工程監理單位、工程驗收單位、村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶。工程質量阻力主要受工程施工單位的工程技術水平、工程監理單位的監理職責發揮、工程驗收單位的驗收標準嚴格把控影響。工程施工單位的技術水平是高標準農田建設效果最客觀直接的影響因素，也是直接影響村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶對高標準農田建設效益認可度的關鍵因素。政府部門賦予工程監理單位監理職權的行使是對工程施工單位工程質量的最有效的直接監管。工程驗收單位的嚴格驗收標準能夠對政府部門統籌資金管理提供有效保障。當工程施工單位在施工過程中，因工程監理單位未能執行好監理職責而導致工程質量存在問題進而影響到農田耕種者正常耕種時，作為工程建設后農田的直接耕種者和直接受益者，村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶往往能夠更加了解工程質量問題所在，進而采取相應的行為措施以期能夠阻止施工單位繼續產生新的工程質量問題，并督促施工單位對已有的工程質量問題進行整改，也就產生了由施工單位和監理單位共同作用下的工程質量阻力。在這種工程質量阻力問題中，村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶充當著工程質量阻力的有效化解者，他們能夠將工程質量問題信息及時反饋給政府部門和規劃設計單位，讓其督促工程施工單位和監理單位做好工程質量問題的整改，維護好自身的合法權益。

3 結論與建議

基于利益相關者理論，對高標準農田建設中利益相關者進行識別，進而從資金控制阻力、目標推進阻力、工程質量阻力3個方面研究了不同利益相關者之間的高標準農田建設實施阻力。高標準農田建設實施阻力分析研究表明：①同等建設標準要求下的高標準農田建設工程難度不斷攀升，種植農戶在規劃設計意愿表達時多以自我耕種便利為中心，農戶耕種需求與建設工程內容的滿足之間的矛盾愈加激化，政府部門、規劃設計單位面臨的資金控制阻力愈加顯著；②以種植農戶為代表的利益相關者滯后的規劃訴求表達和反復變化的規劃訴求調整，增加了政府部門、規劃設計單位工作成本，同時也提高了工程施工單位的施工難度，顯化了政府部門、規劃設計單位、工程施工單位的目標推進阻力；③工程質量阻力主要受工程施工單位的工程技術水平、工程監理單位的監理職責發揮、工程驗收單位的驗收標準嚴格把控影響，村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶充當著工程質量阻力的有效弱化者，是工程質量阻力最直接有效的信息反饋者。據此，該研究提出以下弱化高標準農田建設實施阻力的建議，以期為高效推進高標準農田建設提供一定的指導作用。

3.1 充分引入市場機制，加大資金投入

合理地引入市場機制，拓寬建設資金來源渠道，積極引導社會資金參與高標準農田建設，加大資金投入，是降低資金控制阻力的有效方法，也是保證高標準農田建設實現高質量穩步推進的重要途徑。水源保證率低、田塊分散、地形坡度大、道路通達率低將成為未來建設高標準農田區域的主要特征。當前國家政策多處強調要保證高標準農田建設標準不降低甚至相比之前還要有所提高，而這些主要特征的存在增加了工程建設難度，導致所需的建設資金需求明顯增大，政府部門和規劃設計單位的資金控制阻力也將愈加顯著。同時，隨著工程建設難度的增加，種植農戶在規劃設計意愿表達時形成的自我中心耕種便利需求增加與政府部門和規劃設計單位為了實現資金控制而縮減種植農戶的部分耕種需求之間的矛盾愈加激化，進而造成更大的資金控制阻力。通過合理地引入市場機制，科學引導社會資金參與高標準農田建設，加大資金投入，既能夠減小政府部門和規劃設計單位因工程建設難度導致的資金控制阻力，又能有效增加農戶種植需求的滿足，提高高標準農田建設標準。

3.2 重視規劃訴求表達，嚴控變更調整

重視規劃訴求表達，嚴控規劃設計變更調整幅度，是降低目標推進阻力的有效方式。規劃設計階段的規劃訴求表達涉及村委會及村民理事會、農戶、種植大戶等多個利益相關者，各利益相關者的目標訴求多樣化，而對施工前期的設計訴求不夠重視，過多地將規劃設計訴求寄托于后期施工過程中的規劃設計變更調整，規劃訴求存在嚴重的滯后性，顯化了政府部門和規劃設計單位的工作成本和資金控制阻力，同時也增加了施工單位的施工難度，由資金成本控制和時間進度控制帶來的目標推進阻力愈加明顯。只有通過制定相應政策制度和加強政策制度宣傳，才能強化以農田耕種者為代表的利益相關者對前期規劃訴求表達時的重視程度，提高規劃訴求的有效表達，弱化政府部門和規劃設計單位的工作成本和資金控制阻力。同時，政府部門作為工程建設的管理者，需工程施工過程中采取定量控制方式對建設工程的規劃設計變更幅度進行量化約束，嚴格控制規劃建設內容變更調整比例，防止村委會及村民理事會、農戶、種植大戶等利益相關者對規劃設計變更的過度依賴，弱化規劃訴求表達的滯后性影響，才能有效降低目標推進阻力。

3.3 發揮群眾監督作用，提升工程質量

工程質量阻力主要取決于工程施工單位的工程技術水平、工程監理單位的監理職責發揮，以及工程驗收單位的驗收標準嚴格把控。工程建設質量的高低直接影響到耕種者的切身利益。作為工程建設后耕地的直接耕種者和直接受益者，村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶是受工程質量影響最直接的利益相關者。他們往往能夠更加了解工程質量問題所在，充當著工程質量阻力的有效弱化者，將工程質量問題及時反饋給政府單位和規劃設計單位，是工程質量阻力最直接有效的信息反饋者。因此，在高標準農田建設過程中，充分發揮村委會或村民理事會、農戶以及接受農戶耕地轉包的種植大戶的群眾監督作用，讓高標準農田建設的直接受益者成為工程建設質量的監督者和工程質量問題的反饋者，能夠讓工程施工單位不斷提升工程質量，讓監理單位發揮工程監理的監督作用，讓工程驗收單位嚴格把控工程驗收標準，進而有效減小工程質量阻力，讓高標準農田建設達到更好的實施效果。

參考文獻

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作者簡介 何昌明（1994—），男，江西吉安人，助理工程師，碩士，從事農村土地利用研究。

收稿日期 2022-08-09