周口市投融資平臺深化改革問題研究

孟萍萍

(周口市投資集團有限公司，河南 周口 466000)

1 當前我國國有投融資平臺的地位和作用

地方投融資平臺在我國的經濟發展中發揮著重要的作用，它作為推動我國經濟發展的一個重要經濟產物，普遍存在于我國的各個地區。我國對地方性的投融資平臺的定義是，地方政府通過做完政府財政預算或者是通過土地入股設立的國有投資公司，地方投融資平臺最大的作用就是承擔政府的各種公益性的投資項目，包括公園建設、市政管網鋪設等。投融資平臺具有獨立的法人資格，地方投融資平臺的背后是各級地方政府，其依靠政府的公信力來籌集資金，并將籌集的資金用于項目的規劃和建設，推動當地的城市發展。

地方政府融資平臺的作用有以下四點：第一，較有效地配置資源，促進經濟增長；第二，大大加快城鎮化進程；第三，促進民生改善；第四，有利于拉動民間投資。

2 周口市投融資平臺發展現狀

2.1 周口市投融資平臺取得的成就

(1)放大了國有資本，促進了資源配置效率提高。通過周口投融資平臺，周口市政府10多個部門和20多家企業有效整合了300多億元的分散資產，市政府出資直接或間接擴大了數倍，從而帶動了金融資本，刺激了社會投資，大大提高了國有資源配置效率。

(2)推進了項目建設，促進了產業優化升級。通過以平臺公司為載體的市委、市政府重大項目的實施，促進了產業的優化升級，增強了區域經濟發展的動力，有力地推動了周口市的跨越式發展。

(3)改善了民生條件，促進了社會和諧穩定。將實施多元融資與產業發展互動戰略，堅持高起點規劃、高標準建設、高效能服務、高水平管理、高質量發展的原則，豐富業務板塊的經營模式、完善收益模式、提升融資能力、增強產業支撐。通過政府產業投資，引導社會資本投資，促進產業結構升級，成為融資、投資和重點領域建立良性互動、相互依存的綜合性現代投資集團。在惠民生、促進和諧、保持穩定方面發揮了重要作用。

(4)拓寬了融資渠道，促進了資金瓶頸制約緩解。拓寬融資渠道，加強與其他金融、非銀行等機構的對接，加大與金融機構的合作力度，積極創新融資產品，加大流資貸、債券融資，及時抓住政策機遇，真抓實干，確保了債券類融資產品相繼順利開花結果。

(5)創新了投融資模式，促進了政府債務風險化解。從以往政府作為投融資平臺的主要決策身份向著社會化和專業化的道路邁進，在投融資新模式下，政府不再承擔高額的債務風險，投融資平臺也有了一定的自主權，可以更好地融入市場，對于提高自身的投融資能力可謂是大有裨益。投融資平臺主要依靠市場手段辦事，公開、公平、公正。

2.2 周口市投融資平臺發展存在的問題

(1)職能模糊，內部管理混亂。一般來說，作為政府宏觀調控和市場經濟發展的產物，投融資公司在接受政府部門指導的時候也要兼顧市場經濟發展的規律。其發展離不開市場經濟的競爭，這是市場上所有公司都無法回避的市場性。然而，實際情況是，公司的經營方向與經營目標沒有明確的區分，對投融資平臺的運作模式、融資渠道等也沒有明確的規定，這導致在現實運作中無法很好地平衡政府投資主體與市場競爭主體之間的關系。此外，公司內部控制管理體系不健全，內部控制管理缺乏監督和有效評價，公司本身加強和完善內部控制管理體系缺乏主動性和動力，導致部分內部控制管理體系失效。雖然有內部控制制度，但公司的內部控制更多的是基于管理的質量和意識，而不是基于制度安排。公司的管理者集控制權、執行權和監督權于一身，自覺不自覺地凌駕于內部控制之上，長此以往，不利于周口市投融資平臺的健康持續發展。

(2)發展緩慢，轉型定位不明確。政府投融資平臺企業作為一種特殊的企業類型，是政府信用與市場原則有機結合的產物。其“政策性”與“經營性”的二元屬性，決定了它是政府投資主體、國有資本經營主體以及國企改革創新主體的“三個定位”。在實際運作的過程中，“三個定位”發揮的職能伴有較為濃烈的交叉性和階段性。

(3)法人治理結構不健全。國有獨資企業的法人治理結構在《公司法》中有明確規定。長期以來，地方投融資平臺是政府和企業的典型代表。首先，小組成員一般由地方政府組織系統管理，由政府直接任命。在一些地區，甚至由地方財政部門和建設部門的負責人兼任，雖然名義上是董事長和總經理，但一般按地方政府干部管理。公司名義上是對自身利益和損失負責的法人實體，但實質上是按照政府的指示行事，堅持政治和社會利益為第一優先，大部分經濟利益不在評估的范圍之內。

(4)項目資金籌集難、債務風險大。投融資公司主要承擔的項目是本地的基礎設施建設，這些項目資金用量往往比較大，需要穩定的資金流。但是隨著國家對投融資平臺規范化建設的要求，公司只能通過土地來進行債券抵押，獲得銀行的貸款，根據清理和規范投融資平臺公司的要求，金融機構對投融資平臺公司的審批和后續監管也提出了更高、更嚴格的要求，使得平臺公司的投融資在經濟快速發展階段更加困難，也由于投融資平臺籌資的資金一般數額較大，一些民間資本不能完成這樣的融資任務，這也就給投融資平臺的融資帶來了一定的風險。

(5)行政色彩濃厚，市場參與率低。自投融資平臺成立以來，行政色彩過于濃厚就是一個限制投融資平臺發展的主要屏障。由于國有投融資平臺的業務大多由政府部門制定和分配，有意無意地總是會影響企業的決策和管理。此外，國有投融資平臺公司的監管過于細致，官僚作風嚴重。另外，項目審批的程序也比較煩瑣，讓企業白白錯過很多商業機會。政府過度控制導致市場化平臺轉型步伐加快，主要表現為需求項目增多，自主決定項目減少，審批過程完全是一個政府過程，容易延誤市場機會；協調工作雖然方便，但也容易導致高層管理者缺乏市場意識，官本位色彩濃厚，管理決策往往考慮政治和社會影響，對經濟績效重視不夠。

3 周口市投融資平臺深化改革思考

3.1 加強內部管理、明確職能

投融資平臺要想發展，就一定要明確平臺的職能定位，投融資平臺的發展必須要接受黨的全面領導，堅定政治方向。在我國發展規劃的大局中，對國有投融資平臺進行改革，加強內部管理，明確平臺內部各個部門的分工，權責一體，同時加強對平臺管理者的監督和監管，防止以權謀私。另外，可以深化國有投融資平臺的功能，大力開發市場業務，利用自身的優勢，在推動社會現代化過程中添磚加瓦。平臺公司在新形勢下，需要實現如下發展目標：第一，處理好政府與平臺的關系，需要明確政府與平臺之間的責任和義務，政府要盡可能地減少對投融資平臺的行政干涉，使投融資平臺更好地融入市場經濟當中。第二，要注重一些民營投融資平臺的注入工作，民營投融資平臺作為投融資平臺的組成部分，具有國有投融資平臺所不具備的靈活性，讓民營投融資平臺加入推進城市建設的項目當中，可以更好地促進民營投融資平臺的發展。同時通過這種市場競爭，可以激發國有投融資平臺的內生動力，促進國有投融資平臺更快更好的發展。第三，在融資模式上要改變之前只依靠銀行貸款的融資模式，采取多元化的融資方式，例如可以通過信托基金、待售證券等方式來進行融資，這樣就可以大大降低融資的風險。第四，要擴寬平臺經營的種類，除了城市建設等一些公益性項目，也可以向醫療衛生、生態環境保護等熱門行業發展。

3.2 結合平臺定位，明確轉型發展方向

周口市政府要明確投融資平臺的發展策略，制定國有投融資平臺轉型規劃。各個投融資公司要根據自身的情況制訂符合自身實際的轉型發展計劃，明確下一階段和時期的發展定位。一是對于政府交辦的一些公益性項目，比如公園建設、醫院建設等都要保質保量地完成，這樣才會在轉型期間獲得政府的大力幫助。二是參與城市基礎設施建設的方案應該具備可復制性，投融資平臺公司應該立足當下，在完成好周口市城市建設的同時，也要向周邊縣市區進行輻射，提高自己的核心競爭力，增加自己的運營經濟效益。三是要加強投融資平臺內部的管理，確保轉型期間的各個部門都履職盡責，防止個別人依靠轉型徇私舞弊，或者是貪污受賄。四是要創新轉型模式，擴寬先進的經營思路，例如周口市投融資集團公司在做好城市基礎建設項目開發的同時，也可以將關注點投向民間的一些發展前景好的投資項目，依靠自身獲利來不斷地發展壯大自身優勢，實現投融資平臺的成功轉型升級。

3.3 建立現代企業法人治理結構

(1)完善董事會治理結構。現有董事會的治理結構中，內部人的控制依舊占據著主導地位，這就不可避免地產生欺詐現象，董事會的權利地位使董事會自然而然成為投融資公司內部的核心，在完善董事會治理結構的過程中，第一，要明確董事會的主導地位，讓其在建立公司的內部控制制度上發揮核心的作用，但同時也要注意避免董事會的權利過大，影響制度的運行。第二，在董事會內部制定明確的分工，董事們各司其職，相互制約，尤其是在規范董事長權力和總經理權力上，要防止形成一言堂式的控制制度，決策上要經董事會研究決定后才能執行，董事會的集體決策權要作為公司的最高決策權來執行。必須作出一系列制度安排，以保證外部董事的“獨立性”，包括他們在董事會中的作用和角色、他們必要的素質和能力、甄選和任命程序、任期、薪酬和獨立董事會會議。本著獨立、客觀、公正的原則，確保其作用最大化。第三，完善內部審計制度，使其職能擴大到對公司整體財務制度的全面監督，并延伸到企業的經營風險、管理層的法律法規遵守情況、道德問題、利益沖突以及對違法犯罪和舞弊行為的調查等方面，充分發揮監督、審查、溝通和報告四大職能的積極作用。第四，建立董事會績效考核體系。重點應分為兩大類：一是評價與董事會職能相關的績效，強調董事會在公司治理和管理中的作用；二是審查與董事會建設相關的董事行為，強調董事的構成、能力和素質以及董事的績效。董事會在評估董事會績效時，應首先考察其基本職責。其次評估董事會本身的角色、架構和程序等方面是否有改善的空間。根據評估結果，鼓勵及限制董事會成員制訂改善計劃，并向董事會成員提供意見及組織結構。

(2)推動監事會行使權力。周口市投融資平臺各公司的監事會通過深入了解公司經營情況、監督公司各種決策、積極參與列席董事會會議、檢查公司財務等履行自己的職責，通過事先溝通，完善相關審議事項來減少行使否決權。在保護投資者尤其是投融資利益方面，監事會可以采用督促公司認真履行信息披露義務，保證信息披露的真實、準確、及時、完整、公平；監督公司董事會執行公司章程中的利潤分配政策；確保通過電話、電子郵件等渠道與股東特別是中小股東積極溝通，充分聽取中小股東的意見和要求。此外，監事會還可以通過開辟專欄、征文、公益廣告等多種形式，加強投資者教育，增強投資者的自我保護能力。對于履職過程中遇到的困難和障礙，需要加強對財務、法律知識的學習，以更好滿足監督職責的需要。

3.4 建立科學規范的投融資體系

一是在投資的決策上要實現科學化，建立起完善的投資決策機制，在項目的開始階段，要對所投資的項目進行仔細的審查，重點觀察項目建設的資質，在項目融資投資的審批流程上，要做到層層把關、層層壓實責任，保證工作不出紕漏。另外還要建立科學的投融資預算管理制度，對于每一個開放項目都要做好預算。二是為了降低融資的風險性，可以開展多元化的融資模式。為了保證資金的安全，需要對投融資渠道采取保護措施，始終堅持合理合規的資金使用，在平臺的內部，可以設立專門的審計機構和法律監督部門，對過往的每一筆資金都要進行審計，同時加強對投融資活動的監督，保證合理合法。投融資平臺要有風險規避方案，在一定的時間內要將債務償還做出明確的計劃，完善各種償還舉措，還要根據周口城市發展的需要和自身的實際情況制訂平臺年度發展規劃，合理確定投融資的多少，及時地和主管部門進行溝通，保障平臺良性發展。在具體實施過程中，進一步完善投融資機制，大力發展直接融資，規范地方政府舉債融資機制，例如為了進行有一定收益的公益性項目建設，可以將土地流轉、高速公路收費和城市軌道交通收費的資源進行整合。進一步理順政府與企業之間的責權關系，剝離綠色要素生產企業的政府職能，促進綠色要素生產企業的市場化轉型。試行投貸結合試點，支持金融機構依法適當持有企業股權，調動金融機構投資積極性。支持設立政府引導、市場化運作的產業投資基金(政府投資基金)，吸引產業資本和金融資本參與，形成政府與產業資本和金融資本的合力。完善社會保障基金、保險基金等項目建設事業單位資金投融資機制。在控制風險的前提下，逐步擴大社會保障和保險基金的投資范圍，以股權和負債方式支持工程建設。

3.5 組建資產投資運營公司，提高競爭力

為了提高投融資平臺的競爭力，周口市政府可以投資設立國有投資公司，在國有投資公司的設立上，可以參照國務院發布的經營國有資本企業的相關工作條例，這樣可以使國有投融資平臺的建設更加的規范。國有投融資公司或者企業可以在原有的投融資公司基礎上重新組建，優化內部管理結構，公司本身不參與各種投融資活動，只是為投融資平臺的發展提供堅強的后盾。要把提高投融資公司的競爭能力作為工作的重點，提升它們在融資渠道和融資數量上的能力，以及一些建設項目的運維和管理能力。可以對政府的資源進行整合，優化融資平臺公司的資產負債結構，提高公司信用，夯實投融資能力。加強投資項目的謀劃和前期研究論證工作，健全投資項目的投資回報機制，充分挖掘項目潛在的商業價值，完善相關價格/收費機制，提高項目自身信用，為“項目融資”奠定基礎條件。積極征求相關金融資本對投資項目的意見和建議，完善項目相關交易結構，確保項目投融資方案的合法合規性，健全投資風險管控措施，提高項目的可融資性，從源頭上保障項目融資落地，支持融資平臺企業推進股票證券化，引入政府-社會資本合作(PPP)模式，拓展融資渠道，提高股票資產運營效率。完善融資平臺公司信息披露制度，提高財務和債務透明度，走可持續融資發展之路。一些合格的融資平臺公司，根據自身的具體情況和當地發展需要，對商業投融資平臺進行改造和發展。推進投資主體多元化，支持融資平臺公司引進戰略投資者，轉型為混合所有制企業。比如，可向城市綜合服務商和產業園區綜合運營商轉型，還可以考慮向地方金融控股公司和產業投資控股公司轉型，對剝離了政府融資職能并按照規定轉型的融資平臺公司，可以作為同級PPP項目的社會資本方。

4 結論

綜上所述，近年來，各類地方政府投融資平臺企業為城市發展和建設做出了巨大貢獻，但也積累了不可忽視的風險和問題。在新的經濟形勢下，投資平臺被監管的力度越來越大，自身的負債也在日益的增多，給投融資平臺的發展帶來了不小的阻力。投融資平臺要想健康發展，就必須要進行改革創新，才能更好地推動地方經濟的發展。投融資平臺發展模式要想創新，領導層就必須要轉變觀念，提高平臺的管理水平，在競爭日益激烈的市場經濟下才能取得一席之地。文章通過論述周口市投融資平臺在發展中遇到的問題，包括：職能模糊，內部管理混亂；發展緩慢，轉型定位不明確；法人治理結構不健全；項目資金籌集困難，負債風險高；行政色彩濃厚，市場參與率低等問題，提出：加強內部管理，明確職能；結合平臺定位，明確過渡發展方向；建立現代企業法人治理結構；建立科學規范的投融資體系；組建資產投資運營公司，提高競爭力等建議，期望為我國投融資平臺的發展提供借鑒意義。