從內(nèi)控視角加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理

陳曉陽(yáng) 國(guó)家林業(yè)和草原局財(cái)會(huì)核算審計(jì)中心

引言

近年來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位管理職能不斷優(yōu)化，管理水平持續(xù)提升，管理成效顯著提高。從財(cái)務(wù)管理角度來(lái)看，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作主要涉及預(yù)決算管理、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、內(nèi)控體系建設(shè)、資產(chǎn)管理等方面，與企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作相比，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作有著特殊性，不是以經(jīng)濟(jì)效益為最終目的，而是從管理服務(wù)職能出發(fā)，旨在通過(guò)提升財(cái)務(wù)管理水平來(lái)更好地為管理職能發(fā)揮提供基礎(chǔ)。因此，行政事業(yè)單位需結(jié)合自身實(shí)際，構(gòu)建與之相適應(yīng)的財(cái)務(wù)內(nèi)控體系，提升財(cái)務(wù)管理效率。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要意義

從當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理情況來(lái)看，行政事業(yè)單位通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控可以有效提升管理效率和管理水平，建立更加科學(xué)合理的財(cái)務(wù)內(nèi)控體系。具體來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要意義主要在于以下幾個(gè)方面：一是通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控可以提高國(guó)有資產(chǎn)管理水平。以財(cái)務(wù)內(nèi)控管理為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有的資產(chǎn)管理情況進(jìn)行針對(duì)性分析，細(xì)化資產(chǎn)管理類(lèi)別，精準(zhǔn)識(shí)別閑置資產(chǎn)、低效資產(chǎn)、無(wú)效資產(chǎn)，建立更加規(guī)范的資產(chǎn)管理體系，提升資產(chǎn)管理效率，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。二是通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控可以實(shí)現(xiàn)降本增效。隨著財(cái)政經(jīng)費(fèi)的日趨緊張，當(dāng)前多數(shù)行政事業(yè)單位年度預(yù)算在逐年壓縮，在財(cái)政預(yù)算不斷下降的大背景下，行政事業(yè)單位通過(guò)構(gòu)建有效的財(cái)務(wù)內(nèi)控體系，能更好地控制現(xiàn)有費(fèi)用支出，降低“三公”經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)降本增效。三是助力行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率提升。行政事業(yè)單位作為國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)服務(wù)組織，要堅(jiān)持以人民為中心，踐行為人民服務(wù)，如果在行使其職責(zé)的過(guò)程中出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的情況，會(huì)導(dǎo)致其他關(guān)聯(lián)工作受到影響，難以保證人民利益最大化。為此，從內(nèi)控視角來(lái)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理十分必要，通過(guò)改進(jìn)和完善內(nèi)部管理與監(jiān)督體系，優(yōu)化各項(xiàng)管理流程，全面提升行政事業(yè)單位運(yùn)行效率。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控管理中存在的問(wèn)題

當(dāng)前，行政事業(yè)單位逐漸認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)控管理的重要性，通過(guò)優(yōu)化財(cái)務(wù)內(nèi)控模式，建立財(cái)務(wù)內(nèi)控體系，財(cái)務(wù)管理工作取得了一定成績(jī)。但是，在財(cái)務(wù)內(nèi)控管理過(guò)程中，還存在很多明顯的問(wèn)題，既有來(lái)自管理層對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控認(rèn)識(shí)方面的，也有來(lái)自財(cái)務(wù)內(nèi)控具體執(zhí)行層面的。因此，行政事業(yè)單位需要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)務(wù)內(nèi)控管理問(wèn)題進(jìn)行全面分析，為后續(xù)改進(jìn)提升財(cái)務(wù)內(nèi)控管理工作奠定基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)內(nèi)控中的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控管理意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控環(huán)境有待改善

內(nèi)控管理高效開(kāi)展必須以良好的內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境為基礎(chǔ)，既需要管理層對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控工作加以高度重視，又需要各職能部門(mén)相互配合，積極參與到財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)工作中來(lái)。當(dāng)前，行政事業(yè)單位受制于固有傳統(tǒng)思維的影響，財(cái)務(wù)內(nèi)控管理工作普遍不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政事業(yè)單位管理層在日常管理過(guò)程中不重視財(cái)務(wù)管理工作，未建立財(cái)務(wù)內(nèi)控運(yùn)行的良好環(huán)境，如在預(yù)算管理工作中，管理層普遍認(rèn)為預(yù)算管理只需要向上級(jí)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)、按照實(shí)際支出列支經(jīng)費(fèi)即可，對(duì)如何加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理重視不夠，預(yù)算管理執(zhí)行不到位、預(yù)算項(xiàng)目隨意調(diào)整、預(yù)算考核體系不完善等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。二是行政事業(yè)單位的其他員工未能積極參與到財(cái)務(wù)內(nèi)控管理工作中，其他部門(mén)員工普遍認(rèn)為財(cái)務(wù)內(nèi)控只是財(cái)務(wù)管理部門(mén)的職責(zé)，相關(guān)財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)存在協(xié)同配合不夠、信息交流不暢等問(wèn)題。如財(cái)務(wù)部門(mén)在牽頭編制年度預(yù)算時(shí)，需要其他部門(mén)配合申報(bào)預(yù)算管理數(shù)據(jù)，在申報(bào)過(guò)程中其他部門(mén)對(duì)預(yù)算工作不重視，隨意申報(bào)數(shù)據(jù)導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺乏合理依據(jù)，預(yù)算管理效果大打折扣。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不健全，風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)不足

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系是否健全在很大程度上影響風(fēng)險(xiǎn)管控的效果，從內(nèi)控視角分析發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)內(nèi)控管理過(guò)程中普遍缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)不足，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系更多停留在制度層面，雖按上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，但是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系并未有效落實(shí)到執(zhí)行層面，未清晰界定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開(kāi)展的流程和職責(zé)等內(nèi)容。如在政府采購(gòu)工作過(guò)程中，雖然相關(guān)文件明確規(guī)定了必須根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)、非公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商、詢(xún)價(jià)等方式來(lái)完成采購(gòu)工作，但在具體執(zhí)行過(guò)程中，很多行政事業(yè)單位政府采購(gòu)制度落實(shí)不規(guī)范，采購(gòu)流程存在瑕疵，導(dǎo)致采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)增大，給后期審計(jì)檢查帶來(lái)很大隱患。另一方面，在風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)方面，財(cái)務(wù)人員受傳統(tǒng)管理思維的禁錮，認(rèn)為行政事業(yè)單位在內(nèi)控管理工作中不存在風(fēng)險(xiǎn)管控，只要按程序完成工作就可以。如在資產(chǎn)管理工作中，很多行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員都是按政策要求確保資產(chǎn)保值增值，不發(fā)生減值和損失，卻低估了資產(chǎn)的管理效益。財(cái)務(wù)人員往往只關(guān)注資產(chǎn)管理的一個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而忽視了其他資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如資產(chǎn)效益是否符合要求、資產(chǎn)是否閑置、資產(chǎn)利用率是否高等要求，導(dǎo)致資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)較低，資產(chǎn)管理水平難以提高。

（三）缺乏有效內(nèi)控過(guò)程控制，難以實(shí)現(xiàn)跟蹤管理

內(nèi)控管理是一個(gè)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的管理工作，需要全體人員積極參與進(jìn)來(lái)，根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化及時(shí)優(yōu)化和調(diào)整，在內(nèi)控管理過(guò)程中要形成人人參與、人人都是內(nèi)控管理者的良好氛圍。但是，從目前的行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理情況來(lái)看，大部分單位的內(nèi)控實(shí)際上只關(guān)注結(jié)果，對(duì)于財(cái)務(wù)內(nèi)控流程是否規(guī)范、審核是否到位、崗位職責(zé)是否履行等工作并未關(guān)注，也未從各項(xiàng)管理活動(dòng)的前端入手，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的跟蹤管理。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員更多處于管理活動(dòng)的后端，很多管理活動(dòng)在發(fā)生后才反饋到財(cái)務(wù)管理部門(mén)，當(dāng)管理活動(dòng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，財(cái)務(wù)管理人員需要花費(fèi)更大的精力和時(shí)間成本進(jìn)行完善。如對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)管未實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理，在資金的管理前端未提前制定好制度和管理流程；在資金的管理中端未做到及時(shí)跟蹤管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中的問(wèn)題，難以確保專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)款專(zhuān)用；在資金的管理后端未對(duì)資金的使用效益進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，難以為后續(xù)管理工作提供參考建議。

（四）信息溝通渠道不順暢，信息傳遞不及時(shí)

信息溝通與傳遞是財(cái)務(wù)管理工作高效開(kāi)展的重要保障。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的信息溝通交流成本較高，很多職能部門(mén)因信息交流不順暢、各項(xiàng)數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致職能存在交叉，信息處于割裂狀態(tài)，部門(mén)間難以實(shí)現(xiàn)有效交流，且數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)傳遞不及時(shí)，數(shù)據(jù)重復(fù)統(tǒng)計(jì)等問(wèn)題層出不窮。信息交流溝通方面存在問(wèn)題的主要原因是：一方面，財(cái)務(wù)部門(mén)未對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，未按統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后的價(jià)值，更多的是簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)和匯總呈現(xiàn)給管理者。另一方面，財(cái)務(wù)部門(mén)不能有效理解其他部門(mén)的工作，因此在與其他部門(mén)溝通交流時(shí)普遍存在溝通交流不順暢，難以獲得自己想要的數(shù)據(jù)等情況，溝通成本大幅增加。

（五）內(nèi)部監(jiān)督職能未發(fā)揮，內(nèi)控監(jiān)督職能弱化

充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能是確保內(nèi)控監(jiān)督效果得到提升的關(guān)鍵，近年來(lái)，內(nèi)控監(jiān)督得到了一定的發(fā)展，但是從整體情況來(lái)看監(jiān)督管理力度仍然不足，存在職能弱化、監(jiān)管不力等情況。比如，部分行政事業(yè)單位并沒(méi)有在內(nèi)部設(shè)置單獨(dú)的審計(jì)部門(mén)，有些單位雖然已經(jīng)設(shè)立了審計(jì)監(jiān)督部門(mén)，但大多數(shù)仍處于探索設(shè)立階段，作用發(fā)揮不夠，要讓其在監(jiān)督過(guò)程中落實(shí)并發(fā)揮職能作用還存在一定的困難。且很多內(nèi)審監(jiān)督部門(mén)在開(kāi)展監(jiān)督管理工作時(shí)，對(duì)監(jiān)督管理的任務(wù)不理解，目標(biāo)不清晰，內(nèi)審監(jiān)督程序也不到位，導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督職能未有效發(fā)揮。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控管控策略

通過(guò)對(duì)內(nèi)控的五個(gè)要素分析可以看出，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控工作仍存在一定的問(wèn)題，主要來(lái)自架構(gòu)體系、運(yùn)行環(huán)境、執(zhí)行管理等方面，因此行政事業(yè)單位需要結(jié)合內(nèi)控管理基本內(nèi)容來(lái)制定符合管理實(shí)際的財(cái)務(wù)內(nèi)控體系。具體的管理策略以?xún)?nèi)控五要素來(lái)分別制定：

（一）優(yōu)化內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境，增強(qiáng)內(nèi)控管理意識(shí)

良好的內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境是財(cái)務(wù)內(nèi)控管理工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，建議從以下兩個(gè)方面來(lái)優(yōu)化內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境，提升內(nèi)控管理意識(shí)：一方面，根據(jù)單位的實(shí)際情況，建立健全相關(guān)規(guī)章制度，并采取相關(guān)措施強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保規(guī)章制度在具體工作中得到有效落實(shí)。另一方面，結(jié)合不同崗位特點(diǎn)，確定相應(yīng)崗位人員的職責(zé)權(quán)限，并對(duì)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行合理劃分，對(duì)財(cái)務(wù)管理工作中的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，圍繞潛在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，促使全體職工增強(qiáng)內(nèi)控管理意識(shí)，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備。管理層可通過(guò)定期組織內(nèi)控管理培訓(xùn)，如財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度培訓(xùn)、預(yù)算編制培訓(xùn)、資產(chǎn)管理培訓(xùn)等，通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)持續(xù)增強(qiáng)職工的財(cái)務(wù)內(nèi)控管理意識(shí)，促使單位內(nèi)部形成良好的內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，有效預(yù)防內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)踐證明，要保障行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作順利開(kāi)展，在健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的過(guò)程中要充分關(guān)注內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防：一方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系構(gòu)建工作涉及系列管理流程優(yōu)化，需要將所有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行整合以建立更為全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，如優(yōu)化審批流程，明確不同層級(jí)、不同事項(xiàng)的審批權(quán)限，確保每一職工在內(nèi)控管理過(guò)程中發(fā)揮作用；完善支出制度，明確支出事項(xiàng)制度依據(jù)，定期開(kāi)展審計(jì)等監(jiān)督檢查，將財(cái)務(wù)管理細(xì)化到日常工作中。另一方面，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防需要依托于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，通過(guò)完善管理機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)降到最低。如財(cái)務(wù)部門(mén)在資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)保管不嚴(yán)、資產(chǎn)丟失、資產(chǎn)管理混亂等問(wèn)題時(shí)，就需要從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系入手，全面分析資產(chǎn)管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)管理方案，有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。

（三）實(shí)現(xiàn)內(nèi)控過(guò)程管理，及時(shí)反饋各項(xiàng)問(wèn)題

內(nèi)控過(guò)程管理是一項(xiàng)綜合性非常強(qiáng)的工作，涉及的部門(mén)、人員等因素眾多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響到內(nèi)控管理效果。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員需要改變傳統(tǒng)管理思維，跳出管理職責(zé)邊界，更多關(guān)注管理活動(dòng)的全過(guò)程，從前端分析、中端控制、后端分析來(lái)全面把控每項(xiàng)管理工作是否符合流程規(guī)定、審核是否到位、決策依據(jù)是否充分。如在開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估工作中，需要將資產(chǎn)的評(píng)估事項(xiàng)與評(píng)估目標(biāo)有效融合，建立評(píng)估過(guò)程管理方案，一方面，要對(duì)評(píng)估范圍進(jìn)行明確，使定量評(píng)估與定性評(píng)估得到有效的結(jié)合，確保評(píng)估需求符合單位業(yè)務(wù)工作開(kāi)展需要；另一方面，需要根據(jù)具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)一步細(xì)化，制定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和完善，確保在反饋過(guò)程中能夠得到有價(jià)值的信息，并主動(dòng)融入到內(nèi)控管理過(guò)程中來(lái)。

（四）確保信息溝通順暢，實(shí)現(xiàn)信息清晰反饋

為使行政事業(yè)單位內(nèi)控成效得到提升，財(cái)務(wù)管理工作效率得到提高，需要建立順暢的信息溝通交流渠道，確保數(shù)據(jù)的及時(shí)傳遞和精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)：一方面，提高信息數(shù)據(jù)的內(nèi)部傳遞效率，打通各部門(mén)間的隔閡，降低信息傳輸成本，各部門(mén)間都能實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙交流，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，如財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)需要以其他部門(mén)提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，在預(yù)算數(shù)據(jù)確定過(guò)程中就需要和其他部門(mén)多次溝通交流，信息溝通順暢就變得尤為重要。另一方面，需要針對(duì)關(guān)聯(lián)信息進(jìn)行優(yōu)化，要讓各部門(mén)的管理內(nèi)容得到全方位的展現(xiàn)，及時(shí)收集并處理相關(guān)信息，有效提高系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，全面提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

（五）發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督職能，強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督管理

在各項(xiàng)管理流程建立后，管理工作是否得到有效執(zhí)行需要內(nèi)控監(jiān)督管理來(lái)保證，財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督職能發(fā)揮需要在完善的內(nèi)控體系基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全流程管控：一是財(cái)務(wù)監(jiān)督職能需要細(xì)化，如明確財(cái)務(wù)監(jiān)督管理范圍，加大財(cái)務(wù)監(jiān)督力度，細(xì)化財(cái)務(wù)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改措施等，在各項(xiàng)監(jiān)督管理職能細(xì)化后實(shí)現(xiàn)對(duì)各管理流程的全面把控。二是依托于信息化技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，嚴(yán)格把控財(cái)務(wù)信息處理過(guò)程，全程跟蹤業(yè)務(wù)流程，全面優(yōu)化財(cái)務(wù)管理方向，有效提升業(yè)務(wù)活動(dòng)效率，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。三是內(nèi)控監(jiān)督管理需要融入到日常工作中，避免監(jiān)督管理突擊性或應(yīng)付式，結(jié)合日常管理工作的開(kāi)展發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督管理作用，如行政事業(yè)單位對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，避免只在后期才對(duì)資金使用情況進(jìn)行分析，相關(guān)問(wèn)題難以整改。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作有序高效開(kāi)展，離不開(kāi)系統(tǒng)、全面、科學(xué)的內(nèi)控管理體系支撐。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)積極從意識(shí)、制度、監(jiān)督、信息等方面來(lái)加強(qiáng)內(nèi)控與管理，逐步有效地提高財(cái)務(wù)管理效率，提升行政事業(yè)單位工作效率，更好地發(fā)揮服務(wù)與管理職能作用。