預算一體化背景下基層行政事業單位內控問題研究

孫懷禮 費縣教育和體育局

引言

自2012 年《行政事業單位內部控制規范》試行以來，行政事業單位內部控制的重點都是資金管理，通過銀行賬戶管理，財政直接支付，貨幣資金管理制度等各種舉措，解決了小金庫、大額現金支付等敏感問題；八項規定、三項制度的出臺，遏制了濫發補助、列支關聯單位費用等問題；公務卡的推廣使用，不僅簡化了公務報銷流程和財務管理成本，還增加了公務消費的透明度，從源頭上減少了腐敗和違法行為的發生。內部控制制度的有效執行，在行政事業單位的經濟活動中發揮了巨大的作用，在規范單位權力運行、防范單位業務風險和保障財務信息真實完整方面發揮著重要作用。然而，當前部分基層行政事業單位內控建設依然存在諸多問題，因此對預算一體化背景下內控問題進行研究具有較強的現實意義。

一、基層行政事業單位內部控制的現狀

（一）基層行政事業單位內控工作的基本情況

自2018 年以來，各基層單位都按照上級主管部門要求，依據《行政事業單位內部控制規范》，結合各單位自己的實際情況，編寫了內部控制手冊，完善了單位的預算、支出、采購、資產、合同和建設項目內部控制制度和業務工作流程，更新并完善了內部控制管理制度。各單位都成立了內部控制領導小組和工作小組，明確了單位一把手的內控責任，設立了牽頭部門和評價及監督部門，制定了分事行權、分崗設權、分級授權機制，對“三重一大”事項制定了集體議事決策機制，內部控制工作有了較大提高。自 2019 年《政府會計制度》實施以來，也都嚴格執行了《政府會計制度》，對固定資產和無形資產以及公共基礎設施進行了會計核算，并分別計提折舊和攤銷。從表面看來，各基層單位都按照要求，執行了內部控制規范，健全了內部控制制度和業務流程。但實際上，在內部控制工作中，仍存在著一些問題，如內控工作不受重視、難以實現內控信息化、內控人才嚴重缺乏、內控制度不夠完善、內控流程不夠科學、內控制度和流程執行力不足等。預算一體化的運行，為內部控制帶來了前所未有的機遇，同時也帶來了新的挑戰。

（二）預算管理一體化為基層行政事業單位內控工作帶來的機遇與挑戰

預算管理一體化按照現行財政制度規范，整合了部門預算、預算執行、財務核算、銀行賬戶管理、財政統發工資等財政業務，繼承了部門預算、國庫集中收付、政府采購等改革成果，進一步利用信息化技術手段，設置標準化、統一化的財政業務流程，將各項制度轉化為控制規則內嵌至一體化系統，形成制度合力，使部門預算約束更具剛性、資金支付更加安全高效、預算執行與政府采購銜接更加有效、財政監督更加精準便捷。

第一，預算業務。預算一體化將預算制度內嵌其中，從預算目標的確定及編制、匯總與審批、預算分解、預算執行、預算控制、預算調整與預算考核，全方位、全過程地將預算管理業務全面覆蓋，為預算分析、績效考核提供了便利的數據查詢、匯總等功能，有效提高了基層單位預算管理的地位和水平。

第二，收支業務。預算一體化將收入支出制度內嵌其中，嚴格劃分收入和往來款的界限，不模糊、不漏報，增加了事業收入，實現了收入與支出的配比。資金收支信息流數據、資金收支過程數據、資金使用結果數據，全部可查可控，可以方便快捷地進行數據提取，實現了財政數據資源的共享共用。

第三，資產管理。資產管理要結合實際情況，與預算管理相結合，科學編制新增資產配置相關預算，并優化完善政府公務艙功能，促進國有資產整合與共享共用，合理節約財政資金。資產管理模塊銜接一體化系統單位會計核算模塊，實現資產信息與財務信息的貫通應用，建立資產管理與單位會計核算雙向控制機制，堅持資產與財務、實物與價值管理相結合的原則，準確反映單位的資產價值信息。

從業務層面的內部控制來看，由于支付制度已經內嵌于一體化系統，所以，業務的支付流程都基本解決，基本實現了內部控制數據信息化。實現了預算數據的自動匯聚和轉移支付資金自動追蹤，達到了收入有源頭、支出可追蹤的效果，為內部控制管理帶來了巨大的便利，但同時，預算一體化系統也為財務工作和內控工作帶來了新的挑戰。內部控制應當實現對經濟活動決策、執行和監督的全過程控制。預算一體化系統中，單位資金活動的收入和支出，體現的是單位經濟活動的執行和事后監督情況，重點在于事中執行的支付流程和轉移資金的追蹤監督，對于經濟活動的事前決策、執行過程中的一些關鍵風險點和風險評估等并未涉及，無法體現經濟活動的事前預防作用，尚不能實現對經濟活動的全過程控制。

（三）預算一體化背景下基層行政事業單位內控工作存在的主要問題

預算一體化基本上實現了財務數據共享的信息化，下一步內控工作的重點需要轉移，重點解決基層單位內控工作存在的其他主要問題，具體包括內控工作不受重視、內控人才嚴重缺乏、內控制度不夠完善、內控流程不夠科學、內控制度和流程執行力不足、內控風險評估和內部監督機制缺乏等問題。

二、基層行政事業單位內部控制問題的原因分析

（一）內部控制意識不足

一些主要領導的內部控制管理意識不足，對內控工作重視不夠，往往把內部控制管理看作財務工作的一部分，內控工作甚至淪為財務工作的附屬，內部控制與財務管理的銜接也不夠緊密，無法發揮內控工作對財務工作的促進與約束作用。內控意識沒有融入到日常工作中，業務部門配合度不高，工作人員對內部控制制度的執行積極性不高、隨意性較強，導致內控工作溝通不及時，信息的有用性也大打折扣。內部控制缺乏專業人才，內部控制基礎薄弱，由于缺乏對內控制度的深入分析研究，專業性和積極性不夠，對內控執行情況缺乏過程管理，導致內控制度無法落地。這些情況都無法體現內部控制對單位管理的剛性約束。

（二）內控制度與流程未能有效銜接

制度與流程作為內部控制的兩個組成部分，既相互獨立，又相互關聯。內控流程對單位業務進行規范，內控制度為業務流程保駕護航，才能將單位的管理工作做得更好。但實際上，多數基層行政事業單位內控制度流于形式，與本單位所從事的實際業務有所偏離，難以結合，導致內部控制的職能不能有效發揮。

（三）缺乏內控風險評估和內部監督機制

各單位雖然成立了內控風險評估小組，但并未對其職能做出界定。作為內部監督主力的內部審計部門，由于機構不健全，以及受體制影響，內部審計尚不能保持足夠的獨立性，所以不能實行有效的監督。因為內控意識不足和缺乏專業性人才的指導，各單位的內控工作都浮于表面，尤其是風險評估和監督機制，更是內控工作的短板。風險評估作為內控的重要環節，卻無法發揮出應有的作用，受忽視的內部監督，根本發揮不出應有的作用。

三、預算一體化背景下基層行政事業單位內部控制建設的對策

（一）強化內部控制意識，提高全員參與程度

全面性原則不僅要求內部控制對單位經濟活動的全過程控制，還要求單位的所有人員都參與內部控制建設工作。由此可見，內部控制不是單個部門或個人的工作，而是單位全部人員的職責。加大業務部門在內控建設中的參與度就是一個非常好的途徑。業務部門作為單位經濟活動的主體，是內控制度建設的根基。一直以來，業務部門的地位都被忽視。事實上，各類業務的內控流程，基本上大同小異，主要區別就是分管、執行和具體操作責任人和業務細節的不同。注重業務部門參與內部控制，讓業務部門的人員結合各自的崗位特點，自己初步制定崗位職責說明書，規范各自的崗位責任，參與內部控制流程的制定并給出合理的建議，讓專業的業務人員與內控工作人員合作，對重點業務的薄弱環節進行補充完善，才能更好地實現內控管理的全員覆蓋和全過程控制。這樣既能強化全員內控意識，又能克服缺乏內控專業人員的部分短板，能有效促進內控工作的提升。在具體工作中，還可以結合身份認證等方式在信息系統里進行分級授權，明確每個人的操作與查閱的權限，實現對工作業務流程的嚴格管理，既可以防止權責不清，又有利于保障信息的安全完整。

（二）梳理內控工作流程，確定控制流程的關鍵點

遵循內部控制體系的理論指導，進一步完善內部控制管理制度與流程，將單位主要業務進行細化，將相關制度與流程細分到關聯科室或者部門，完善業務細節與流程，結合單位內外部環境因素和本單位的特點，根據單位的實際情況確定內控關鍵點，制定內控措施，防范內控風險。

以政府采購流程為例：請購人提出采購請求，填寫請購單，采購小組對商品進行初步評估，審批人進行審批，同時，采購小組就商品的型號規格進行初始的詢價，請供應商報價，然后談判，達到意向后，簽訂合同，下訂單，供應商開票，付定金，我方收貨，驗收入庫，財務付款入賬。其中，內部控制的關鍵點就有很多，不同單位要具體問題具體分析?？梢栽趯徟鞒叹椭攸c關注，在采購審批前，就對預采購資產使用效率的高低進行評估。如果使用效率低下，就可以考慮利用公務艙進行調劑或者租借，以便更好地節約資金，把有限的資金用在關鍵問題上，實現經濟活動的事前決策控制。資產驗收也是一個不可忽視的環節，資產驗收入庫的數量和質量是否合格，是否能達到預訂的使用要求，并且與合同簽訂的一致，是否短缺，這些問題都是細節，但也是防控的關鍵風險點。再以公務車維修報銷流程為例，公務車運行維護費用一直都是社會各界關注的焦點，國家為此也出臺了各種政策和制度，公務車管理乏力、浪費嚴重的問題得到了很大的改善，但并沒有從根本上解決。公務車問題除了遵守國家的法規政策，還需要各單位的積極配合。公務車的報銷流程規范，費用支付使用財政直接支付，基層單位都能做到。所以公務車防控的風險點就不是浮于表面，而需要仔細斟酌?？梢园褍瓤仫L險點放在審核流程。對于用油量的審核，可以把公務車的出車次數及里程和同等車型耗油標準作為重點；對于公務車維修的審核，可以把車況的新舊程度和汽車零部件更換的次數作為重點。制定了風險防控點，有了目標，我們只要端正態度，把工作做得細致，相信公務車運行費用這個工作，就能又上一個新臺階，既符合成本效益原則，又有助于建設節約型社會。內部控制流程的全過程控制，制度控制與流程控制相互融合，才能更好地促進內控工作質量的提升。

（三）建立并完善風險評估和內部監督工作機制

在實際工作中，風險評估和內部監督在內部控制工作中占用的比例都是非常低的，但其作用卻是非常顯著的。在具體工作中，可以針對具體業務的特點，設定風險評估目標，對風險要素進行識別，設定風險點及等級，對風險發生的可能性和風險程度進行分析，在日常工作中，不僅要對重大資金進行重點關注，還要重點關注不相容崗位分離、業務流程發生重大變化、設立新崗位、關鍵崗位人員勝任能力不足、重要崗位人才流失、單位業務是否違反法律法規等情形，以便及時采取措施，確保不存在重大缺陷，把好風險發生的源頭，還要劃分風險防控第一責任人、具體責任人，以便于分清責任，對責任人起到震懾的效果。日常監督和專項監督是實施內部控制的重要保證。在內部監督機制的設置中，要明確內審部門的工作職責，充分發揮內審部門的監督和審查功能；單位紀檢部門也要積極地行動起來，充分發揮其監督的作用，及時發現單位內部控制的缺陷，提升內部控制工作的質量。要積極運用內控評價及反饋機制，充分利用評價及反饋結果，促進內部控制管理。

受財力的限制，基層單位無法享用財務共享服務中心，也沒有OA 辦公系統，所以，各業務科室的業務在信息平臺上都相互獨立、不相關聯。有條件的單位可以把各業務科室的業務流程進行整合，建立信息化平臺，便于內部控制的管理，內部信息的溝通、材料的整合和資源的共享，并且可以減少部分數據的計算匯總等重復性的工作，提高工作效率。

結語

總之，基層行政事業單位在制定自身的內部控制制度和流程時，不僅要結合自身業務活動特點，還要考慮復雜變化的內外部環境；不僅依靠財務部門的經驗，還要加大業務部門的參與度。借助預算一體化的背景，提高全員內控意識，讓內控制度與流程聯合作戰，查缺補漏，強化風險評估和內外部監督機制，實現單位經濟活動的事前決策、事中執行和事后監督的全過程管理。內控工作要與時俱進，守本創新，在具體實踐應用中不斷調整和完善。充分發揮出提高單位管理水平、優化公職人員服務意識、強化權力約束的積極作用。