基層領導干部自然資源資產離任審計的問題研究
——以B區為例

邱麗英 寧波市北侖區審計局

引言

隨著工業化步伐的不斷加快，一大批大工業迅速崛起，資源粗放管理、環境問題突出，綠色生態系統遭受嚴峻考驗。黨的二十大報告指出，要加快綠色發展方式的轉型，實施全面節約戰略。街道作為基層自然資源資產管理和環境保護的落實地，很有必要對街道領導干部的上述履職情況進行審計，從而促進領導干部樹立綠色可持續發展理念、落實生態文明建設責任，推動經濟社會綠色低碳高質量發展，提高自然資源資產利用效率，建設好人民美麗家園。B 區屬于我國東部沿海“長三角”經濟發展區，工商業經濟繁榮；該區下轄11 個街道，具有豐富自然資源稟賦，有土地、林木、水資源和礦產資源等重要自然資源，并擁有良好的海岸線、濕地和城市綠地等生態系統。本文試從B 區開展街道領導干部自然資源資產離任審計實踐中所面臨的主要問題著手，進行梳理探究并提出解決辦法。

一、B區領導干部自然資源資產離任審計實踐

自然資源資產離任審計作為一種特殊的經責審計，近年來，基層審計尚處于摸索實踐階段。2017 年，B 區為了全面掌握全區自然資源資產存量狀況，以5 年衛星遙感影像資料為基礎，完成了該區2012 年至2016 年土地、林木和水等實物資產賬戶；創設了海洋資源資產實物量賬戶的核算方法，編制了2012 年至2016 年海洋資源資產賬戶；對該區的生態系統關鍵指標進行統計。2018 年至今，B 區審計局在對六個街道黨政領導干部進行經濟責任審計時，同步開展領導干部自然資源資產離任（任中）審計。B 區審計局根據省下發的工作方案，結合各街道自然資源稟賦和環境管理模式進行審計，發現街道普遍存在基本農田“非糧化非農化”、違章建筑處理不力等問題。主要問題統計數據見下：永久基本農田被侵占24 處涉及面積53094 平方米、4 處基本農田涉及面積10721 平方米存在荒蕪現象、土地整治項目驗收后管護不到位引起閑置拋荒和變更用途等問題涉及面積15781 平方米；違章建筑整治力度不夠，未處理35 處涉及面積110383 平方米；河道被侵占7 處涉及面積19264 平方米；公益林被侵占7處涉及面積20624 平方米；工業垃圾等亂倒5 處涉及面積7088平方米；未經批準非法采礦2 處、工業污水直排1 處等。

上述問題中，其中地類問題突出，究其原因，主要為工業經濟快速發展、基礎設施建設等導致土地資源緊張，部分領導過于重視資源資產眼前的經濟價值，漠視其內在的生態價值、文化價值。違章建筑拆除難，雖經人民法院行政裁定仍未予執行；部分領導對涉違項目存在畏難情緒，認為不利于街道發展，整治壓力大。農戶因種糧效益低下轉種花木等經濟作物種植或禽畜養殖；基層領導紅線意識欠缺，土地資源閑置浪費、環境污染等尚未形成有效的監督問責體系。以上種種主客觀因素，導致審計整改難以落實。

二、B區街道領導干部自然資源資產離任審計存在的主要問題

（一）基層自然資源資產基礎資料不全

1.自然資源資產負債表未進行動態持續更新。B 區雖編制了自然資源資產負債表，然而，自然資源資產負債表相關數據反映的是某一時間節點的狀況，因未定期實現動態更新，未能及時動態地掌握自然資源資產增減變化，通過自然資源資源實物量變化反映審計問題的設想無法實現。

2.各職能部門自然資源資產數據不一致。由于歷史和技術原因，區級自然資源資產統計未細化到各街道，街道對相關數據統計出于“管理需要”各自獨立；各類自然資源產權主體之間，不同程度地存在產權邊界不清晰，有些甚至將村莊、山體等劃入基本農田，如某街道將所轄村9 處山地劃設為基本農田，總面積38.45 萬平方米；街道、國資、農林等監管部門之間的數據維護管理水平懸殊，也會導致數據不統一，如某街道土地數據為例，從資產負債表中取數耕地面積為2.12 萬畝，國土提供數據顯示耕地1.14 萬畝，相差0.98 萬畝，統計數據缺乏可比性，無法在審計過程中起到相互佐證的作用，影響了審計工作的開展。

（二）自然資源資產離任審計定責較難

首先，自然資源環境問題本身有其特殊性。基層自然資源資產和生態環境管理中存在的問題具有長期潛伏性和跨區域性的特點，部分問題屬于歷史遺留短期內無法改變現狀，部分資源開發利用決策部署在前而問題呈現滯后性，前后任領導之間責任較難歸屬；B 區屬于亞熱帶季風氣候，雨量充沛，臺風每年時有發生，河流、大氣等污染具有較強流動性，如果僅以“屬地管理”原則界定被審領導應承擔的管理責任，容易引起分歧，致使相鄰區域領導之間的責任較難確定。

其次，基層領導責任難于厘清。因管理體制尚不健全，機構分散、條塊分割，多個監管部門交叉管理，綜合協調效果不理想，自然資源資產監管責任存在重疊或缺失等，信息不暢、互相扯皮、效率低下問題嚴重。上下級政府財權事權不匹配，常常出現上級決策審批事項多，資源所在地的基層政府往往承擔更多事權；監督與問責機制不健全，責任追究缺位，違法成本低；規定執行彈性過大導致處置不力，約束性條款形同虛設。如違章建筑整治，多數屬于存量違建年份已久的問題，處罰權在自然資源和規劃局，由城市綜合執行局進行違章建筑拆除，具體由街道實施，管理行為和委托責任脫節，致使街道領導干部自然資源資產離任審計在實際操作過程中存在取證難、定責難度大、落實整改難等情況。

（三）自然資源審計能力建設不足

自然資源資產離任審計涉及國土、農林、環保、水利等多個全新領域，點多面廣，資源種類多，專業要求高，技術跨度大。自然資源資產離任審計依據的農林湖河沙礦等政策法規繁雜，基層審計人員一時難以收集各級文件，知識儲備嚴重不足；審計需要廣泛運用地理信息技術，以此掌握地理環境的歷史變遷、進行時空數據的分析檢索等，而當前審計人員中熟悉資源環境業務、地理信息系統等大數據處理能力的人員少，專業技能不能勝任自然資源資產離任審計工作要求；高素質業務人才培養需要時間積淀，難以滿足眼前急需；跨學科人才受編制限制引進難、資源相關業務專技人才交流力度不夠，“技術+審計”融合審計發展模式難以奏效。目前采用的普遍做法是將該項技術服務業務外包給測繪機構進行處理，審計結果是否全面客觀準確反映發現的問題，主要依賴于外部測繪分析人員的業務素質和專業判斷能力，局限性較大。審計機構未配備使用專業設備進行點位確定、面積核實，根據問題圖斑憑肉眼觀察難以識別，存在審計質量風險。

（四）審計指標評價體系未健全

自然資源資產離任審計評價指標，當前主要在縣市級以上政府領導履職情況試用，具體到街道層級指標的實質內容不多，量化困難，容易造成評價結果不客觀、不直觀。街道層面缺乏評價數據，如街道對單位GDP 用水量下降、空氣質量優良天數比例、氨氮排放總量減少等具體指標未統計，也無法提供測算上述指標的基礎數據，審計評價精準度受審計主觀影響較大。各街道環境資源要素存量差別較大，評價指標難以統一，造成各街道之間的量化評價沒有可比性，不能公允地反映審計評價結果。在確定領導干部履職等次方面，基層審計對不同任期、不同街道的領導干部等次進行評價，評價指標很難做到定性上的一致性和定量上的可比性，往往將履職評價模糊定性為“較好”，審計結論以審計意見書的形式出具，審計的客觀性、公正性和權威性大打折扣。審計成果不足以起到威懾、震撼作用，致使街道領導在思想上未能引起足夠重視。

三、審計對策

（一）摸清自然資源家底，建立健全鄉鎮數據檔案

一是收集街道自然資源數據。基層審計機關應及時向區委審計委員會反映審計實際困難，通過區委審計委員會的領導部署，要求自然資源相關職能部門統一測算街道基礎數據；借助各系統技術力量或政府購買服務，對各街道耕地、林地、湖河等資源分布、數量、質量、權屬進行調查確認，此后街道可根據實際增減變化調整，定期再進行復測，逐步建立完善街道各項基礎數據。審計部門對以上各項數據資料分年度進行采集，將歷年取得的矢量數據和解析數據進行統一存儲和分析，形成審計系統自然資源矢量數據庫，有利于今后開展項目有基礎數據可供對比分析，能更清楚地發現資源資產變化情況。

二是規范編制資產負債表。區政府應組織構建自然資源資產數據系統，自然資源規劃、環保等職能部門對各自所轄范圍內的資產情況負責，建立業務數據檔案，按要求及時更新、填報相關數據，打破信息壁壘，實現數據共享。統計部門負責牽頭協調，制定合理的實施方案，統一取數口徑、填報時間，各街道通過鏈接按年度編制自然資源資產負債表；針對自然資源資產類別多、差異大的特點，開發相應的報表應用系統，設置各類自然資源質量及數量變化情況表等，逐步細化報表數據。

（二）借助數據分析工具，提高現場審計成效

基層審計機關應加強審計信息化建設，建立一個運用3S 技術、融合互聯網的大數據分析平臺，使專業繁雜的數據簡單化、使片段零散的數據系統化，實現數據歸集、疑點篩查、對比分析、多維度展示等功能。審計人員不僅通過查賬、對圖、核表等傳統審計方法，而且可借助平臺更高效、快速分析各類資源信息，通過數據關聯比對、遙感影像疊加分析，快速鎖定疑點數據，形成問題清單。現場審計根據上述疑點有的放矢，一方面通過實地踏勘核實違章建筑、入河排污口等管理狀況。另一方面走訪詢問周邊百姓，進行滿意度調查，全方位、多維度摸清街道轄區內自然資源現狀，準確掌握自然資源資產利用和管護情況。

（三）構建合理評價指標，突出街道職責特點

根據2022 年兩辦關于評價指標體系的指導意見，基層審計應在領導干部自然資源資產離任審計六大內容的框架下，設立一級指標；再根據街道所在地自然資源資產和環境保護特點合理確定審計內容，建立適合本區域的二級指標評價體系；結合區對街道相關目標任務考核情況以及街道土地資源管理、污染防治、美麗鄉村建設等工作開展情況，進行權重賦分，如土地資源管理方面下設耕地保護、高標準農田建設、土地整治等三級指標，耕地保護方面再設立明細末級指標，如區政府下達的各年度耕地保護責任目標是否完成，有無存在建設用地過快增長、耕地保有量不斷下降的趨勢；數據有無弄虛作假，將山地、宅基地等劃為基本農田；永久基本農田有無種樹挖塘、擴大范圍或超標準占用耕地、棄耕撂荒等；有無向社會公告永久基本農田的位置范圍、是否設立保護標志；用地是否規范審批，有無存在“以租代征”等問題。在評價各街道領導履職情況時，應將定性與定量相結合，盡量用統一的標準尺度衡量責任，讓評價結果更具說服力。

（四）加強部門協調，促進審計成效

一是建立部門聯動機制，推進問題線索共享。加強審計監督與環保督察、土地督察、林業監督等其他監督之間聯系，既要破除審計單打獨斗的局面，又要避免重復監督。在審計過程中充分利用各專項監督的成果，重點關注職能部門督察執法中發現的違法占用耕地、非法采礦、突破生態保護紅線等問題線索，對未及時查處和整改的問題進行現場核查確認，通過審計與資源主管部門聯合監督，形成生態資源保護合力。積極探索“1 ＋N”模式，借助區委巡查、派駐街道紀檢組力量，做到審計資源共享，項目線索及時互通，注重審計成果的多方利用。對審計實施過程中，因資源違規開發利用、違法占用耕地等問題造成較大影響或較嚴重后果的事件，基層審計應及時積極撰寫專報信息、典型案例予以反映，從區級層面揭示問題剖析原因，提出可行性審計建議，借助新聞媒體拓寬審計信息公開渠道，最大限度擴大審計影響力。

二是建立問責機制，促使街道積極進行整改。首先，將審計發現的重大自然資源資產和環境保護問題納入“七張問題清單”，區政府督促街道依據時間節點進行整改；其次，上報區人大，可從街道整改落實不到位確定督查方向，推動問題整改由點及面、標本皆治，提高審計成果轉化，發揮審計靶向作用；此外，將生態資源保護責任風險納入領導干部重點風險防范清單，對街道領導干部資源環境管理責任履行中的違紀違法問題及時移送紀委監委，移送處理結果可起到警示威懾作用。

（五）加強資源整合，提升審計專業能力

一是夯實審計自身力量。“打鐵還須自身硬”。基層審計機關應建立業務培訓計劃，遴選現有年輕審計干部，通過專業院校學習、網絡視頻培訓、“以審代培”等方式，精研環境資源類、信息技術等業務知識，學以致用；加強上級審計部門、各基層審計機關之間的互聯互通，特別是一線審計人員業務交流，學習提煉好的經驗做法，快速提升審計人員業務能力。二是外部借力助審。審計過程中根據工作需要，從資規、水利、林業、環保等部門抽調具有業務權威的專家型人才配合核查，或是向有資質的專業服務機構購買服務，也可與科研院所合作，緊跟前沿信息技術，運用大數據審計分析方法，切實保障審計項目高質量完成。

結語

本文基于基層領導干部自然資源離任審計實踐，分析審計實踐中遇到的評價難、定性難等問題，參考資源環境審計文獻，提出解決方案，為今后更好地開展領導干部自然資源資產審計拋磚引玉，促進生態文明建設和經濟社會的可持續發展。