基于地勘單位重塑性改革視域下地勘單位經濟管理研究

張鶴魏 張方圓 侯芳芳

一、前言

隨著地質勘查體制機制改革持續深化，特別是河南省直事業單位重塑性改革背景下，“事企分開、共同發展”的體制也逐步得到完善和發展。而今，國內地勘單位許多習慣的做法、模式，越來越不適應新形勢的發展要求。如何理順發展機制，完善相關制度，建立與全面建設社會主義現代化國家要求相適應的國有地質勘查單位體制機制，讓河南地勘行業又一次站在了變革的前緣。本文以河南地勘行業為例，基于地勘單位重塑性改革視域下事企分開與合作互動體制機制構建存在的幾個現實問題為目標，對地勘單位經濟管理等方面提出了認識和看法，意在引起對地勘單位改革的辯證思考。

全國地勘單位自建國初期到80年代中后期，經過發展壯大階段后，開始“三化”改革及“屬地化”改革。屬地化改革后，1999年至2011年是地勘單位快速發展的“黃金十年”。黨的十八大之后，地質工作在發展中暴露出很多問題和短板，遇到了質量提升的瓶頸。面對新形勢、新問題，很多學者對地勘單位高質量發展研究時發現，總體上同省各地勘單位職能設置大體相近、同質化競爭激烈，單位與單位之間區分度小。從我國經濟高質量發展要求上看，綠色發展和環境保護要求越來越嚴格。因此，要求地勘單位必須由單一的地質勘查服務向多目標、多功能的大地質工作理念轉變，由傳統的鉆探等地質勘查手段向更環保的綠色地質勘查轉型升級。從我國近些年來的地質勘查單位改革形勢看，自然資源管理體制深刻變革，地質工作的職能范圍將從以資源能源保障為主，轉為大地質、大資源、大生態、全領域、全過程的地質服務。無論是外部因素，還是內部需求，地勘單位走高質量發展的道路將成為決定其生死存亡的關鍵所在[1]。

河南省于2021 年 11月 30 日正式啟動省直事業單位重塑性改革。經過改革推動，2022年5月27日，河南省在原有10余家省直事業單位基礎上，重新組建10家省直廳級事業單位，新成立3家企業集團，形成了“一局一院一集團”的新格局，取得重要階段性成果。

二、背景介紹

從2012年開始，河南省各地勘單位以股權重組、企業并購等形式先后對局屬、院屬單位企業進行多次改革，建立起“事業企業分體運行、良性互動、共同發展”的地勘新體制。然而，隨著國內外形勢和地質勘查市場的不斷變化，河南省地質勘查隊伍發展緩慢、業務相似、模式雷同、經營成果科技含量低等一系列問題不斷暴露。2000年之后，河南省地質礦產勘查開發局、河南省有色金屬地質礦產局、河南省煤田地質局等主要地勘單位雖然相繼完成了事業分類改革，但改革的深度并不大，一院（隊）一公司等事業企業相互并存的模式仍然保留。由于職工身份仍然是事業編制，企業運行就顯得與市場經濟的要求背向而馳，企業在自身資質升級管理、參與市場投標競爭等方面受到的限制愈來愈多。

三、地質勘查單位事企混合運行下存在的問題分析

（一）市場投入持續萎縮

近些年來，受全球礦業市場影響，國內地質勘查市場不斷萎縮。河南作為礦產資源大省，資源儲量排名在全國中上，但礦產勘查市場也和國內整體勘查市場一樣，呈斷崖式的下滑趨勢。于此形成鮮明對比的是，國家在綠色勘查、生態文明建設方面的投入呈現上升態勢，河南省近些年對水文地質、環境地質等環境修復治理方面資金投入也大幅提升。相較于生態環境類項目資金投入加大和業務需求猛增，各地勘單位服務于生態文明建設的人員和項目建設資質儲備并不能適應變化后的需求，還不能充分抵消近些年來礦產勘查收入持續大幅下降對各地勘單位帶來的缺口。截止2020年底，河南省持有地質類勘查許可證198個，同比減少42.8%，2021年至今無新成立，同比減少80%。河南省目前采礦許可證超1100個，但同比減少了18%，2021年新立項18個，同比也減少了5%[2]。加上河南作為我國重要的農業大省，“中原糧倉”承擔著保障國家糧食安全的重大責任，但河南省人均耕地面積低于全國平均水平，且耕地保護、土壤質量修復、水土污染治理等方面都低于全國水平，農業現代化等工作亟待加強。加上前些年對生態環境保護重視程度不夠，多個省內地下水污染問題多點局部爆發，鄭州等多個地市空氣質量多年排名全國倒數，水土污染、大氣污染、工業建筑垃圾等生態污染“歷史欠賬”有待償還。這問題放在各地勘單位面前，出現能力不足，無力承接的局面。

（二）經費保障機制不健全

由于受地質礦業部撤銷等歷史因素的影響，國內地方地質調查和地質勘查工作缺乏全國統一規劃安排，也沒有經常性的經費保障，各省也沒有經常性的財政預算。另外，當下國內政府購買服務機制還不夠健全，相對不是市場經濟熱門的地質項目未被列入指導性目錄，也無統一的國家標準等。在市場發育不成熟的當下，嚴重影響了地勘單位的公益性、科學性、基礎性職能的發揮。

（三）經營性國有資產剝離困難

從近些年來的改革現狀看，地勘單位改革仍然沒有突破事業單位體制框架。其中一個主要原因就是因為經營性國有資產剝離困難。事業編制人員職工安置分流困難，且事業企業“分開”后，受事業企業體制機制不同的影響，人員互相調配并不順利。另外，事業身份人員與企業身份人員在待遇上有比較大的區別也是阻礙各地勘單位對經營性國有資產難剝離的重要原因之一。比如繳納企業年金費用、醫療保險、養老金、職工福利等差距讓地勘單位事業身份的從業人員難以放棄崗位轉變為企業身份[3]。

（四）產業轉型升級存在矛盾

地質勘查產業屬于技術、資本密集型產業，對市場環境、政策變化和外部環境依賴性強。從近些年來行業現狀看，地質工作供需矛盾依然突出，表現在傳統地質礦產勘查產品富余，而新型大地質大服務資源環境類產品供給不足。從供給端而言，大多數地勘單位提供的是結構、形式相對單一的地質勘查產品，且產品從技術、標準、質量上不能緊跟實際需要，難以滿足現在社會經濟發展和生態文明建設對地質工作的新需求，有效供給不足。從需求側來說，旅游地質、空間地質、城市地質、農業地質等新業務新行業需求量越來越大，而各地勘單位并沒有及時關注和著手從新興領域業務需求出發做充分準備。多年的“思想放松”讓地勘單位適應新時代市場需求能力不足，很多時候只是為了應對短期發展需求而被動選擇承接一些技術水平低的市場項目。因此，各地勘單位必須進一步探索適應社會新需求的長效機制，提升自身能力，解決供給問題。

四、地勘單位重塑性改革視域下事企分開與合作互動體制機制構建的意見與建議

河南地勘行業要實現高質量發展，應立足河南省的區域發展特點，貫徹自然資源部“十四五”地質工作部署，圍繞國家重大戰略的實施和《河南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》的部署，以改革創新為根本動力，持續優化隊伍結構和產業結構，不斷深化地質勘查供給側結構性改革，加快推進地勘單位轉型發展和地礦經濟健康發展，切實增強地質工作的資源保障和服務功能，全力構建地質工作國內國外雙循環體系，為河南省經濟社會發展做出地勘單位更大貢獻，開啟河南地勘行業高質量發展新階段。

（一）堅決貫徹“事企分開，分級管理”的原則

理順地勘企業管理關系，規范企業管理，促進企業健康發展，充分發揮事業單位公益屬性是優化調整地勘單位產業結構的基礎工作。一是發揮企業主體作用，理清發展思路，堅持市場導向，突出主導產業，增強核心競爭力，提升市場服務的產業占比。要加快推進院屬企業整合重組，精簡裁撤不良企業，實行扁平化管理，提升管理效率，完善現代化國有資產監管體制，加強對各類出資企業（含參股企業、境外企業）的全面、有效監管，做到國有資產監管全覆蓋。鼓勵地勘企業探索市場化薪酬分配激勵機制，調動企業員工積極性，增強企業市場活力。二是以地質技術服務優勢為核心，整合提升產業化規模，持續培育發展地質產業，實現地質工作高質量發展。一方面，要繼續鞏固傳統優勢地質產業，加強市場開拓力度，壯大產業經濟規模，持續提升工程地質、環境地質、地質測繪等傳統地質服務業服務水平和服務質量，擴大市場份額，提高經濟效益；另一方面，壯大礦產勘查開發業，鞏固現有金礦的勘查、開發工作，積極協調、努力推進省內外重點礦山項目的開發進程，加快坦桑尼亞金礦等境外礦產開發項目的建設步伐，圍繞新能源、新材料積極開展調查、勘查工作，努力培養新的開發項目[4]；此外，還要積極開展山水林田湖草生態保護和修復工作，加強水土污染防治科研工作，努力培育污染防治、生態保護和修復新產業。

（二）穩固地勘主業，迅速拓寬環境服務領域

一是地勘單位服務地方綠色發展。要以《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃》《山水林田湖草生態保護修復工程指南》和《河南省山水林田湖草生態保護修復規劃》等各項規劃制度為引領，在參與完成礦產資源規劃、生態保護修復專項規劃、地質災害防治規劃和自然資源風險普查的基礎上，積極謀劃一批新的山水林田湖草項目、歷史遺留廢棄工礦地綜合整治項目，進入中央財政的項目庫。圍繞國家規劃要求，統籌推進實施山、水、林、土等重點項目，推動河南重要生態功能區的整體保護、系統修復、綜合治理。二是助力污染防治攻堅戰。發揮“河南省地下水污染防治與修復重點實驗室”等科研平臺的作用，加強關鍵技術的科研攻關，建立調查評價、修復治理、動態監測的全產業鏈技術集成體系；在污染耕地調查評價修復治理方面，加快“土壤改良+農藝調控”協同修復技術、石油污染場地原位修復技術等科研成果的推廣應用，圍繞地下水污染源防滲改造、地下水污染修復、廢棄井封井回填試點，進行選點立項；與國內大企業、專業團隊合作推進地熱能開發利用工作，助力藍天保衛戰[5]。三是開展淺層地熱能、水熱型地熱資源開發調查評價，為河南省地熱資源替代傳統能源提供保障。要進行河南省水熱型地熱資源開發利用現狀及發展趨勢研究，在三門峽新區、洛陽市中心城區及周邊、新鄭市北部、新鄉平原示范區、延津-封丘等重點區域和空白區布設地熱資源勘查工作，查明我省不同地質條件下的水熱型地熱資源儲量。

（三）規范制度管理，提升工作效能

一是完善基礎管理工作。嚴格規范內部管理，規范執行事業單位管理和改革政策，完善人事、財務、物資等各項管理辦法，健全內部管理制度，做到以制度管人、管錢、管事。科學編制事業單位預算，加強會計核算工作，依法收支，提高預算執行力。加強財政預算績效評價，強化財政資金使用效果，做精做細會計基礎工作。扎實開展成本核算，持續提高地勘單位的財務管理水平[6]。完善資產管理制度，改進資產管理機制，及時掌握資產狀況及其變化情況，著力推進老基地建設，繼續做好地勘單位老基地開發與基地標準化建設，盤活現有土地。依法依規開展業務活動、取得合法收入，利用績效工資政策，建立事業單位激勵機制。二是加強內控機制建設。強化管理風險防控，以信息化為抓手，強化內控機制建設。重點做好干部人事、財務資產、房產土地、重大項目、大額資金使用等長效管控機制，履行好對地勘企業“受托人”的職責，履職盡責，擔當作為。健全完善長效常態的追責糾錯制度，扎緊制度的籠子，使各地勘單位的管理有章可循，經得起巡視巡察和審計等部門的監督。有效避免各種風險，促進管理工作更加科學、規范、精細、安全、高效，進一步釋放出管理的高效益，整體展現全局治理能力和治理水平現代化[7]。

五、結語

任何一項改革都不是一蹴而就，也不可能一勞永逸。上述問題既有政策層面目前無法解決的問題，也有日常管理跟不上所致。從目前各項政策的密集出臺來看，地勘單位改革已經從“摸著手頭過河”步入“深水區”。面對當前經濟社會的快速發展新局面，事企之間必須建立起科學的互動平臺，明確好職能定位，打破原有體制對發展帶來的禁錮，逐步建立適應現代市場經濟需要的現代企業制度，地勘單位才能實現持續健康發展。

引用

[1] 楊敏. 改革背景下地勘經濟的發展方向探討[J]. 現代工業經濟和信息化，2022（06）：29-31.

[2] 周連榮. 關于推動地勘經濟高質量發展的思考[J].中國煤炭工業，2020（09）：80-81.

[3] 付貴林， 朱堂華， 鄭江. 地勘經濟高質量發展內涵及其路徑探討——以貴州省地質礦產勘查開發局為例[J].中國國土資源經濟，2020（01）：11-15+42.

[4] 周強. 打造高質量發展的地礦品牌——河南省地質礦產勘查開發局2019 年轉型發展取得新成效[J]. 資源導刊，2020（02）：42.

[5] 劉云忠， 尤孝才. 中國地勘行業管理體制創新[J].中國國土資源經濟，2009（08）：40-42+48.

[6] 楊居一. 論地勘行業的經營戰略管理[J]. 知識經濟，2019（03）L：113+115

[7] 賀建委， 陸雪營. 試談地勘單位轉型發展——以河南有色金屬地礦局為例[J]. 中國國土資源經濟，2019（04）： 13-17.

作者單位：河南省地質礦產勘查開發局第四地質勘查院