國土空間規劃編制問題研究

鄭軍

（合肥循環經濟示范園管委會，安徽 合肥 231605）

0 引言

國土規劃是基于原有的空間進行綜合設計，對有限的空間進行功能、資源利用等多方面的規劃。以往，空間規劃是針對部門行業，現如今各行業的發展，使得國土資源規劃，從空間規劃轉變為空間優化的規劃理念上。國家進行國土空間規劃，保障了國土資源統籌和環境協調發展，保證空間格局合理部署、各項要素合理配置，在空間規劃體系改革過程中，落實好生態環境保護工作。結合國情將生態文明建設和空間開發協同規劃，響應不同主體的訴求，對于當前的國土空間規劃工作尤為重要。

1 新時期對于國土空間規劃的要求和思考

1.1 基于空間規劃的要求

當前，隨著國家改革發展，賦予國土空間規劃新的屬性。與以往不同，現階段的社會經濟高速發展，使得國土空間規劃更注重綜合性規劃設計，基于民生建設加強對空間高質量開發建設，為民生發展提供安穩保障。國土空間規劃與治理在新的環境下，面臨著重重壓力和挑戰。國土空間規劃與治理訴求如圖1 所示，首先，國土空間是國家發展過程中構建藍圖的重要依據，與城市鄉鎮規劃而言相比，國土空間規劃需要平衡好城鄉資源，做好資源保護與發展，探尋發展中的平衡點，實現科學規劃。國土空間規劃的壓力與挑戰在于，需要保證規劃符合自然規律，促進人與自然和諧共生，考慮區域統籌，合理確定國土空間資源開發利用順序。還應以前瞻性的眼光看待社會價值、文化價值等，有效提升規劃價值。生態文明建設背景下，做好生態修復也是國土規劃的重點內容，能夠基于生態系統結構完整性，探索空間與自然資源之間的關系，促進綠色空間發展。

此外，針對于國土規劃，還需要滿足多元主體的利益訴求。通過對國土空間合理規劃編制，滿足生活、生產等目標基礎，充分考慮不同主體的利益訴求。政府也需要明確空間資源實際情況，便于推動國土空間規劃編制工作。借助現代化技術手段，推進空間規劃，實現智慧治理。做好規劃一張圖（圖2），保證社會經濟、基礎設施、生態環境得到綜合規劃。協調各個主體的訴求，為各個主體搭建平臺，為國土空間治理提供有力保障。

圖2 國土空間規劃一張圖

1.2 規劃思考與分析

新時期國土空間規劃，需要對原有的國土空間進行重新規劃，并保證創新性。空間規劃，需要兼顧人口、資源、文化經濟等多方面，利用好自然資源的同時，保護好生態環境。以往的空間規劃規劃根據不同要求，由不同的部門負責處理。各部門之間涉及利益，導致編制存在不合理現象[1]。想要避免各部門為了自身利益影響國土空間規劃，需要綜合各部門規劃內容，進行統籌規劃，保證規劃的科學性。合理進行國土空間規劃，才能避免各部門掙錢有限的資源，通過完善管理政策，科學進行布置，助力區域可持續發展。國土空間規劃是對原有的土地進行規劃，實現國土空間規劃“一張圖”的目的。提高空間規劃的可行性和操作性，促進區域經濟和生態環境協同發展。國土空間規劃過程中，需要注意不同地區的差異。不同地區存在文化、經濟、環境等因素方面的差異，也存在相似性。注重區域差異和相同點，有助于合理發揮區域資源優勢，滿足區域市場經濟供需需求，提高資源利用效率。結合地區經濟對空間產業合理布局，才能推動地區經濟發展，構建可持續發展新態勢。

2 縣級國土空間規劃面臨的問題

當前，國土空間規劃過程中，面臨著較大的阻礙，由于城鄉發展差異較大。使得不少縣城區域發展受到制約，影響地區產業發展，導致空間分布時功能較弱；加上區域空間規劃，多存在不合理現象。由于國土空間規劃編制涉及較多種類，難以平衡各種資源規劃。加上部分地區受到歷史因素影響，更是存在土地集約利用率不高、資源浪費的現象；再譬如，部分地區進行規劃實踐的過程中，由于上傳下達不到位，片面強調自上而下，導致下級只能被動接受上級規劃要求，使得規劃不符合當地實際情況，影響規劃的合理性，難以推動規劃工作順利開展；此外，受到各方因素影響，國土空間規劃存在統籌不足的現象，導致生態與產業發展存在沖突，影響全要素協調性；加上部分區域治理水平較低，依靠地區空間治理能力無法保證規劃從實施到管控面面俱到。因此因地制宜的政策十分重要，但是實施規劃的部門對于區域了解有限，無法保證各要素的合理配置，導致政策對地區經濟發展造成影響[2]。

另一方面，國家發展的同時對生態環境造成破壞。新時期在對國土空間規劃的過程中，該應結合現代化理念，將生態文明建設理念與規劃編制相融合，堅定綠色環保道路。強化生態修復與空間整治，協調國土空間發展目標，助力國土空間現代化治理。

3 國土空間規劃編制要點

3.1 制定差異化規劃目標

根據各區域的資源制定合理的規劃方案，能夠有效利用地區資源，推動地區經濟發展。不同地區資源多樣化，需要結合實際，制定合理方案，才能提高地區環境承載力。在土地資源發展有較好態勢的情況下，空間規劃需要強調人口發展以及日后規模，對人均建設指標優化，促使方案更加合理。采取分類實施策略的方式，引導周邊縣域發展，利用城市的資源優勢，帶動周邊地區經濟發展，推動農業品產業發展，明確生態功能。通過城市中心輻射帶動作用，形成功能齊全、良性互動的新格局。

國土空間規劃是多層次的運行體系，需要建立明確的主體事權關系，從而對不同要素進行合理配置。國家與省級國土資源更注重協調性，要求明確資源承載力的基礎上，保證人均建設指標，構建全域空間分區管控體系，形成分類保護的總體格局。在實際規劃方面，更應注重承接性和引導性，做好統籌安排的同時，還應引導資源合理配置。保證規劃實施過程中，符合當地發展，也能使得當地逐步跟隨時代發展腳步，實現發展目標。通過功能引導、強化管控，為居民打造良好的人居環境。

3.2 明確可操作的發展路徑

為了相應國家國土空間治理和規劃，需要各地區政府結合空間發展認真考慮，為空間實施途徑以及管理方案奠定基礎。在思考過程中，綜合城鄉發展空間可行性，將可行方案反饋給周邊區域，制定統一的計劃。國土空間規劃編制的前提在于，充分認識到國土是有主權意義的物質空間。國土空間規劃要認真研究地理環境，結合地區實際，充分發揮區域資源優勢。遵循經濟規律和生產布局規律，突出市場對于資源的基礎性配置作用[3]。

此外，生產地獄綜合體理論，也是空間規劃不可或缺的理論。需要綜合地區經濟，滿足市場供求關系。利用產業生產、資源利用等，構建適應地域的組織結構，推動資源節約集約利用。國土是政府管轄范圍，也是規劃編制、實施的主體，實際發展過程中，國土空間規劃要保證區域合理權益，同時加快區域經濟發展，提高區域競爭活力。促進周邊區域經濟合作，推動區域經濟一體化，形成城市群的建設效應[4]。

3.3 發揮中心城區帶動作用

國土空間規劃需要基于區域經濟發展為中心，立足于實際，以現有的問題和規劃目標為導向，積極響應國家政策，對經濟區域進行規劃。利用空間規劃將現有資源盤活利用，強調專業化與綜合化發展相結合，發揮城市的輻射帶動作用，保證經濟協調發展，帶動周邊地區發展。對于空間規劃需要保證主體功能區合理配置，保證功能區域分布的不連續性。經濟區域劃分則需要基于區域個體，保證在空間分布的獨立性和唯一性。國土空間規劃需要保證開發的適宜性，對周邊開發環境進行評價。保證經濟建設、產業結構布設合理，促進地區經濟質量發展。國土空間開發適宜性，不僅包括空間內的土地資源，還應包括土地質量以及區域能否產業生產布局的需求。土地質量以及基礎設施設置，需要對其適宜性和生態修復性等做出評價，用于判斷不同性質的土地資源用途，避免減少生態脆弱性。

而國土空間規劃則是要求在有限的生產范圍內，保證生產和消費達成平衡。強調生產分工合作，要求充分發揮地域特征，結合當地資源優勢和區域優勢，重視土地面積分配問題。建立科學合理的補償機制，保證基礎設施配套與生產體系更加完備，有利于實現資源循環利用，減少對生態環境的破壞，通過實行用途管制，保證資源合理開發，形成動態化發展過程，促進區域合法經濟權益得到保護。

3.4 注重城鄉規劃融合發展

圍繞著國土空間規劃問題，需要基于城鎮、鄉村，緊緊圍繞融合發展，大力推進國土空間總體規劃，突出各級規劃的合理性，以及城鄉融合的重要性。在規劃編制過程中，逐步落實空間主體功能，突破資源流動障礙，構建協調發展的發展格局。國土空間規劃編制過程中，將縣域作為推動城市化發展的重要切入點，通過完善產業、基礎設施建設，實現城鄉一體化發展。在更大范圍內，統籌城鄉發展資源，促進要素流動。鼓勵城鄉空間規劃的同時，還應做到資源集中供應、精準投放，滿足多元主體的實際需求，提高養老產業、文旅產業發展質量，保障人們的幸福生活[5]。

3.5 統籌生態綠地系統規劃

從工業文明到新時期的生態文明建設，城市化發展帶給國家經濟發展動力。在城市發展驅動系，國土空間規劃模式也發生改變。新型市場化、信息化的變化，改變著現代化國土空間規劃與治理方向，構筑了新的生態空間理念。國土資源空間安全關乎到資源、糧食等多方面的內容，需要部門在編制過程中，秉承安全底線思維。將集約化、智能化等理念，融入空間規劃與治理體系中，提高空間安全保障能力?；谏婕叭兀鎸π聲r期帶來的挑戰。通過收集數據分析對比，保證計劃與成果縱向傳導，真正實現上傳下達，保證空間規劃政策切實落地，推進國土空間規劃的路線如圖3 所示。

圖3 推進國土空間規劃的路線

生態環境方面，要求統籌推進生態修復工作，構建綠色生態網絡，促進空間各要素流動。兼顧生態與產業協調性，實現數量、質量并重，打造一體化的空間格局。城市發展的同時，考慮經濟可行性，帶動周邊城鄉地區發展，布設綠地、廊道等，保證綠地系統的完整性，推進城市空間科學規劃，嚴格控制各項要素，推動城鄉協同發展。

4 結語

綜上所述，國家發展過程中，城鄉規劃都需要基于核心要素，對空間進行合理規劃，避免行政管理混亂、空間性能難以保障。當前，需要適應新時代發展，對空間進行全方位的規劃，適應新的環境發展要求。并在規劃過程中，綜合多想要素，提出實用性的規劃編制策略。并通過政府監管，促使保障規劃落地，針對空間內實際用地、基礎設施、生態建設等方面，對空間優化利用，提升國土空間規劃的可行性。既要堅持統一協調，又要保證合理布局，促進地區可持續發展。