多方著力 穩步提升黃河流域發展水平

張金良 高世楫 李維明 曹智偉

編者按：

黃河流域生態保護和高質量發展，是黨中央從中華民族和中華文明永續發展的高度作出的重大戰略決策。2023年4月1日，《中華人民共和國黃河保護法》正式實施，為在法治軌道上扎實服務推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了制度支撐，是推進黃河流域生態保護和高質量發展的重要保障。

《中國發展觀察》雜志本期推出專題“黃河安瀾——深入推進黃河流域生態保護和高質量發展”，邀請來自國務院發展研究中心、黃河勘測規劃設計研究院有限公司、中國宏觀經濟研究院、山東省政府發展研究中心、西北大學等智庫單位和高校的專家學者撰文，分別從不同角度闡述了黃河流域生態保護和高質量發展的進程，強調了黃河流域發展對中國式現代化的支撐作用，對《黃河保護法》的亮點進行解析與實施展望，并對進一步提升黃河流域整體發展水平提出建言。

黃河是中華民族的母親河。黃河流域涉及我國青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等東中西部九個省（區），這些地區自然資源稟賦各異，經濟發展層次多樣，是我國筑牢重要生態屏障、促進東中西部協調發展、構建新發展格局的重要戰略依托，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

黨中央、國務院一直高度重視黃河的保護和發展。尤其是黨的十八大以來，習近平總書記多次實地考察黃河流域生態保護和發展情況，就三江源、祁連山、秦嶺等重點區域的生態保護建設提出要求。2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，黃河流域生態保護和高質量發展成為重大國家戰略。2021年10月，中共中央、國務院發布《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），對推動落實黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略作出全面部署。2021年10月，習近平總書記在濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，再次強調要咬定目標、腳踏實地、埋頭苦干、久久為功，為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗。2022年10月，黨的二十大報告強調，推動黃河流域生態保護和高質量發展。

黃河流域是一個復雜的巨系統（見圖1），流域內山水林田湖草沙等各生態要素緊密聯系，相互影響、相互依存，構成了流域生命共同體；流域內不同區域和行業對水的需求多樣、訴求各異，防洪、供水、灌溉、發電、航運、生態、環境等多目標相互交織，組成了復雜的利益相關體。黃河流域不僅是重要的自然要素空間單元，也是重要的人類活動空間單元，流域內自然與人文各要素以及上、中、下游和左、右岸各區段之間形成不可分割的有機整體。因此，無論是黃河流域治理的整體戰略、實施方案，還是不同河段的治理方略、工程布局，以及單一工程的具體設計、運行管理，在其全生命周期的各個階段，都必須以系統思維為統領，進行統籌謀劃和系統治理。

圖1 黃河流域巨系統架構圖

近年來，隨著科技水平和認識水平的不斷提高，我國黃河流域治理能力和水平不斷提升，治理方式正從流域水資源開發利用相對單一的目標管理，逐步發展到流域山水林田湖草沙綜合治理，通過以流域為整體單元進行資源開發、環境整治和社會經濟發展的統一規劃與綜合管理，實現對流域生態環境的有效保護，保障流域經濟社會的健康可持續發展。

為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和黨中央決策部署，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所、水利部發展研究中心、黃河勘測規劃設計研究院有限公司成立聯合課題組，開展了黃河流域發展指數（Yellow River Basin Development Index，YBDI）評價研究。這一研究旨在明晰黃河流域生態保護和高質量發展的內涵要義，通過構建流域巨系統綜合評價體系，把握流域各要素的整體和有機聯系，及時評估《綱要》實施情況，客觀評價黃河流域綜合發展質量，并揭示黃河流域巨系統的歷史演變規律，為黃河保護治理重要規劃和重大工程決策評估、黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略實施效果量化評估提供理論技術支撐。近期，聯合課題組形成了《黃河流域發展指數研究報告》，本文梳理了報告的重點內容。

黃河流域發展指數評價體系構建

在Y B D I 的評價體系設定中，按照流域功能，將黃河流域巨系統分為河流健康子系統、生態環境子系統、社會經濟子系統三部分。河流健康子系統是保障人民安全感的基礎功能，在一級指標河流健康下設立了水安全、自然稟賦、水文泥沙情勢和水災害治理四個二級指標。生態環境子系統是維護人民幸福感的關鍵因素，選取了森林覆蓋率、生境質量指數、重要濕地面積變化率、土地脅迫指數、黃土高原水土流失治理面積、重要斷面生態流量保證度和地表水質等作為主要評價指標，設立了生態保護修復和污染治理兩個二級指標。社會經濟子系統是提升人民獲得感的重要保障，選取了高質量發展、民生福祉和文化保護傳承弘揚三個二級指標。三個子系統間既相互聯系又相互制約，涉及要素眾多，關系復雜。

對三個子系統，本研究分別通過河流健康指數（Ri v e r Health Index，RHI）、生態環境發展指數（Ecoenvironmental Development Index，EDI）和社會經濟發展指數（Socioeconomic Development Index，SDI）進行分析評價。

Y B D I 研究基于黃河流域最近31年的歷史數據，揭示了黃河流域發展變遷歷程，充分展現了黃河從一條善淤善決善徙、洪水災害頻發的憂患之河轉變為一條利民之河、安瀾之河的偉大歷史過程。

Y B D I 既是評價工具，又是引導工具。一方面，對黃河流域生命共同體相關數據和指標的深入分析與解讀，有助于全面掌握流域發展現狀、確定流域發展量化水平；另一方面，通過分析流域河流健康、生態環境、社會經濟等各方面要素的權重變化與內在聯系，研究提出流域高質量發展的高影響力、高權重指標，提升預測水平，將為有針對性地制定規劃措施、推動前期重大工程立項、促進區域高質量發展提供決策依據，對提升流域治理能力具有重要意義。

黃河流域發展指數研究的主要結論

通過對1990年—2020年黃河流域生態保護和高質量發展水平開展綜合評價，形成如下四條基本結論。

一是過去31年間，尤其是黨的十八大以來，伴隨一系列重大治理保護措施的實施，黃河流域生態保護和高質量發展水平總體呈顯著上升趨勢。評價結果顯示，我國黃河流域發展指數在過去31年整體呈上升態勢，最大值為64.13（2020年），最小值為52.53（1992年），大致經歷了三個階段。

第一個階段是低位波動期（19 9 0 年—19 97年）。該階段Y B D I整體水平相對較低，其間出現過兩次大幅下降，與1992年黃河斷流和“96·8”洪水密切相關。

第二個階段是緩慢上升期（1998年—2011年）。該階段盡管Y B D I 依然保持波動趨勢，但整體水平有一定提升，在此期間建成投運了黃河萬家寨和小浪底樞紐，實施全流域水量統一調度，不斷完善工程調度手段，逐步解決黃河斷流問題；持續調水調沙，提升下游河道過流能力，不斷加強生態環境保護力度，使流域生態流量持續增加，流域承載力得以維持，加之流域發展各要素間既相互博弈又呈現一定協同作用，流域系統總體發展質量逐步趨好。

第三個階段是顯著上升期（2012年—2020年）。該階段受黨的十八大以來流域科學決策、系統治理和重大工程實施等疊加效應的積極影響，流域生態環境和發展質量持續向好，推動YBDI顯著改善。2019年黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的提出，進一步促進了黃河流域發展質量的提升。

二是河流健康、生態環境、社會經濟三個子系統發展趨勢穩步向好，且相互間協同水平不斷提升。YBDI在過去31年間的穩步提升，得益于流域河流健康指數（RHI）、生態環境發展指數（EDI）、社會經濟發展指數（SDI）三大子系統的穩步提升，分別由20世紀90年代初的52.20、53.79、53.69提高到2020年的78.95、71.72、7 7.8 4。同時，各子系統間協同發展水平不斷提升。其中，1990年—1999年，河流健康子系統、生態環境子系統與社會經濟子系統發展呈負相關關系，表明這一時期流域經濟發展所帶來的資源高消耗和對生態環境的人為干擾給流域整體發展水平帶來較大壓力，經濟發展和生態環境、河流保護之間的關系并不協調。新世紀以來，流域地區快速城鎮化仍對自然生態系統造成負面影響，但由于一系列治水工程和生態保護修復措施的實施，黃河斷流問題在很大程度上得到解決，加之我國加入WTO并陸續實施西部大開發、中部崛起等一系列區域發展戰略，使黃河流域發展各要素協同水平有所提升。黨的十八大以來，在“五位一體”總體布局中，生態文明建設是重要方面之一，黃河流域生態保護和高質量發展也上升為重大國家戰略，國家更加注重對黃河流域河流治理、生態環境保護和經濟社會文化建設進行系統性謀劃與管理，使各子系統發展指數快速增長，協同程度不斷提升。

三是極端災害事件會對黃河流域生態保護和高質量發展產生重要干擾。長期以來，黃河流域由于水資源短缺、生態環境本底相對脆弱、特殊水沙關系、經濟社會發展相對滯后等原因，更易受到極端災害事件的影響。根據近30 年來Y B D I所呈現的重大波動情況，至少可以觀察到以下三方面干擾因素。其一是特大洪水，黃河由于特殊水沙關系，洪澇問題本身比較復雜且影響較大，造成Y B D I 顯著下降，此后發生的較大洪水也有此效應。其二是黃河斷流，如1992年的黃河斷流使Y B D I出現較大波動，19 97年黃河發生有史以來最嚴重的斷流，全年斷流時間累計226天，斷流長度704千米，對黃河河流健康造成了重要且長遠的影響，使Y B D I 整體處于相對較低水平。其三是環境污染，在2 0 世紀9 0 年代和21世紀初，受黃河流域中下游經濟社會快速發展和工業化城鎮化快速推進影響，流域水污染問題一度非常嚴重，干流多數河段為V 類或劣V 類水，對EDI、YBDI產生了重大負面影響。

四是典型河段總淤積量、生境質量指數等關鍵指標突出反映了事關黃河治理保護的核心問題。評價結果顯示，河流健康子系統中的“典型河段總淤積量（黃河下游）”指標在1990年—2020年中有11個年份權重最大，表明水沙關系仍是黃河最大的問題，是制約黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵；權重頻次較大的指標還有“生境質量指數”“重要斷面生態流量保證程度”和“典型省份清潔能源構成占比”等，這些方面也是影響流域治理和發展的關鍵因素。綜合來看，黃河的特殊水沙關系造成洪澇防治問題復雜難解決，水資源短缺與產業結構以能源、農業為主，加劇了人水不和諧，生態環境本底脆弱則對生態環境保護提出了更高要求。

對于進一步提升黃河流域發展水平的政策建議

結合評價結果分析，對下一步深入貫徹落實《綱要》、穩步提升黃河流域生態保護和高質量發展水平提出如下建議。

一是高度重視流域發展水平評價工作在黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略中的地位和作用。加強黃河流域生態保護和高質量發展評價工作，對科學評估《綱要》實施情況、提升決策支撐能力意義重大。建議盡快將評價工作納入國家推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組議事日程，設立統計評價工作組，同時健全與國家高質量發展考評工作的協調機制，不斷夯實基礎能力，加快開展統計評價工作。評價指標體系的構建要緊緊圍繞《綱要》提出的目標任務，統籌考慮綜合類與部門類統計監測指標，明確統計監測范圍和單元，兼顧黃河上中下游不同類型區域特點和工作重心，確定評價指標。此外，還可積極引入第三方權威研究機構開展黃河流域生態保護和高質量發展評價工作，鼓勵發布流域發展指數類研究成果，同時探索更多方面的專業指數，如黃河健康指數、黃河文化發展指數等，更好服務和支撐黃河流域生態保護和高質量發展綜合評價、科學決策與政府考核工作。

二是提升流域發展質量須進一步加強河流健康、生態環境、社會經濟各子系統協同。要高度注重保護、治理、發展等各項工作的協同性，進一步提升生態文明建設水平，將江河治理和生態文明建設融入高質量發展全局，促進各子系統發展指數均衡增長和相互協同。要統籌考慮黃河流域自然生態各要素關系，進行系統保護、宏觀管控、綜合治理，提升生態系統健康與可持續發展水平，提高生態產品供給能力，滿足經濟社會發展需要，達到生態、生產、生活協調發展，經濟社會可持續發展的治理目標。要立足黃河上、中、下游地區不同的比較優勢和資源環境承載力，統籌流域經濟布局，優化流域生態環境空間格局，明確不同區段的不同主體功能區定位，將沿黃地區城市建設、產業布局、河道治理、生態保護、文化傳承等一體規劃，構建優勢互補、互利共贏的黃河流域發展新格局。

三是圍繞完善黃河流域水沙調控體系、構建國家水網、加快落實水資源最大剛性約束、優化流域能源發展戰略等關鍵問題，強化流域治理重點工作。高度重視水沙關系調節、生態流量保證、清潔能源發展、水資源剛性約束等影響黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵因素。其一，進一步完善黃河流域水沙調控體系，健全黃河流域防災減災調控體系；加快推動黑山峽、古賢、磧口等水利工程建設，發揮骨干水庫作用，提升流域防洪、抗旱、水沙調節能力，增加水沙調控后續動力，為黃河長久安瀾提供保障。其二，加快構建現代化水網體系，包括加快推進引漢濟渭二期等工程建設和南水北調西線工程規劃方案比選論證等，盡力緩解黃河流域資源型缺水狀況，為流域供水安全、生態安全提供保障。其三，著眼于黃河流域在保障國家能源安全、糧食安全方面的不可替代性，與水資源最大剛性約束要求相適應，健全水資源管理體系。其四，加快推進多能互補新型清潔能源基地建設，增加黃河流域清潔能源構成比例，為流域高質量發展提供基礎支撐。

四是堅持綜合治理、系統治理、源頭治理，以底線思維應對黃河流域風險因素。黃河流域在過去30年間出現過斷流、洪澇災害、生態環境破壞等重大災害事件，經過持續治理與保護，重大風險發生概率顯著下降。但還應看到，黃河流域上、中游多為干旱—半干旱區，生態環境敏感、脆弱；中、下游地區經濟社會活動較為發達，水資源開發強度大，對生態環境造成的壓力仍在持續，諸多固有風險因素仍然存在，且可能以新的形式出現。其一，在氣候變化和極端天氣增多背景下，水沙關系形成前所未有的新特征，水沙調控體系也面臨新挑戰，這些都要求對黃河重大洪澇災害風險始終保持高度警惕。其二，局部地區生態系統惡化風險始終存在，包括突發性源頭水源涵養功能降低、中游水土流失加劇、下游生態流量降低、部分地區河口濕地萎縮及支流污染等。其三，水資源短缺和利用效率不高，特別是流域水資源、糧食、能源三要素之間存在巨大張力，始終構成對流域經濟社會高質量發展的重大約束和風險。為此，要按照《綱要》的各項治理保護要求，牢牢把握底線思維，切實在完善風險防控機制上下功夫，實現風險研判、決策風險評估、風險防控協同、風險防控責任的系統有機協調，堅持綜合治理、系統治理、源頭治理，著力保障黃河長治久安。