培育法治文化：粵港澳大灣區高校法治教育實施路徑

方麗　黃方方　孫清忠

摘要：粵港澳大灣區區域法治是大灣區協調發展的根本保障，粵港澳大灣區的融合發展需要良好的法治生態，良好的法治生態需要法治教育。高校是人才培養的場所，大學生是未來大灣區建設的重要力量，因此加強粵港澳大灣區高校學生的法治教育殊為必要。而粵港澳大灣區區域的特殊性使得其法治環境較為復雜，以文化為視角來探討大灣區的法治教育具有現實性和可行性。本文對粵港澳大灣區區域法治教育的特點及存在問題進行分析，對實施路徑作探索。

關鍵詞：粵港澳大灣區；法治教育路徑；法治文化培育

區域法治是粵港澳大灣區協調發展的根本保障，粵港澳大灣區的融合發展需要良好的法治生態，而良好法治生態的實現有賴于教育，法治教育是建設良性粵港澳大灣區法治生態的重要一環。關注粵港澳大灣區教育法治生態，研究法治教育實施路徑就顯得十分必要。由于大灣區法治環境的歷史緣由、文化淵源及文化特質的復雜性，以法治文化為視角來研究粵港澳大灣區的法治教育更具現實性和可行性。因此，本文從法治文化的角度對粵港澳大灣區高校法治教育現狀及問題進行分析，并對粵港澳大灣區高校的法治教育實施路徑作些思考。

一、粵港澳大灣區法治教育的現狀、特點及問題

本文所說的“法治教育”是指學校以國家法律法規為內容，通過一定的方式對公民（主要是學生）進行國民意識、法律原則、法律制度、法律基本知識、法治理念和素養等的培養和教育活動。粵港澳大灣區是指包括廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市九市與香港特別行政區、澳門特別行政區兩個特別行政區所在區域。粵港澳大灣區涉及兩種制度、三個法域，區域內法治制度差異明顯、法治結構復雜、法治教育呈現出不同特點。

（一）粵港澳大灣區法治教育的現狀

粵港澳大灣區的法治教育現狀不一，大概可以分為三種教育方式，即廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市為一種方式，香港特別行政區為一種方式，澳門特別行政區為另一種方式。它們之間法治教育無論從內容還是方式都有較大差異。

在廣東省九市，學校法治教育主要是思想教育與法制教育相結合，內容以愛國主義教育、思想道德教育及基本法律法規知識為主，教材以《愛國主義教育實施綱要》、《關于教育系統深入開展愛國主義教育的實施意見》、《新時代愛國主義教育實施綱要》等規范性文件及國家基本法律理論、法律制度等為主要依據，課程則是以“思想品德”、“思想道德與法治”等為依托。隨著國家依法治國進程的深入，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中正式將“法治教育”寫進文件中，并提出要把“法治教育納入國民教育體系”[1]，這樣法治教育就與社會上“普法宣傳”分離出來，成為學校教育的重要部分。在這一背景下，教育部、司法部等部門相繼出臺了一系列文件，在全國推進青少年法治教育，尤其是著力推進大中小學法治教育一體化。如2016年，教育部、司法部、全國普法辦聯合印發《青少年法治教育大綱》，立足大中小學一體化法治教育的思路，對青少年法治教育的指導思想、工作要求、目標和內容體系以及實施途徑和保障措施作了系統安排，明確提出學校法治教育的主線、核心、目的、途徑，同時一體化統籌設置義務教育階段、高中教育階段和高等教育階段各階段法治教育的目標、內容和方法。2020年，《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》【教政法〔2020〕8號】提出要強化《憲法》教學，發揮課堂主渠道作用，在思政課等課程中全面融入憲法精神。2021年，《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025）》，也強調要“全面落實《青少年法治教育大綱》”，推動青少年法治教育的一體化發展。在這些強有力的政策指引和作用下，學校法治教育得到大力推動。

在香港地區，學校的法治教育則主要以公民教育、學校德育和以普通法為基礎的法律制度（香港特別行政區政府律政司，2009）為主要內容。據有關資料顯示，1981 年，香港教育署編印《學校德育指引》，強調學校德育的重要性。1985年，香港教育署課程委員會編印了《學校公民教育指項》（俗稱“85指引”），專門對公民教育作了界定，即公民教育是“一種既將個人培育成有高尚品德而又能促進個人與政府和社會關系的教育”，“其目的在維持社會安定和促進對社會的責任感”。由學校自行決定是否開設該課程，也就是在此期間公民教育并非以正規課程進行，沒有編定教材，并且只向中六及專上學生施行。直到1985 年 5 月香港政府成立了公民教育委員會，該委員會對公民教育的基本內容及范疇作了規定。可以說，直到這時香港才真正在學校進行公民教育，在此期間公民教育的取向集中在認知的層面上。1996年，香港政府重新修訂了《學校公民教育指項》（《96指引》），明確了對公民教育的培養目標，即公民教育要培養熱愛國家、具備國際視野、追求自由民主和具有一定公民參與能力的國民。可以說，“96指引”是香港有史以來最正面、最直接談及國家民族教育的一份文件，也使公民教育成為香港學校教育的一個部分。1998年，教育局編印出版了中學課程綱要《公民教育科》，供學校選用，此后又進行了多次修訂，把公民教育納入了學校教育的軌道。2000年，香港教育統籌委員會（教統會）向香港特別行政區政府提交《香港教育制度改革建議》，教育局根據教統會的改革建議，對“德育與公民教育”進行課程改革，形成2008年修訂版的《德育及公民教育》課程架構，在此課程架構中提出在中小學進行德育及公民教育。2011年起，香港政府改“德育與公民教育”科為“德育與國民教育”科，定于2012新學年成為小學課程科目，2013新學年成為中學課程科目。[2]近年來，為加強國民意識，學校也逐漸加強《基本法》的教學。

在澳門地區，學校法治教育也以公民教育為主。中葡簽署澳門問題聯合聲明后，澳門政府、澳門教育界注意到公民教育的重要性，采取了相關措施，開展了一系列公民教育活動，如澳門教育暨青年司成人教育處舉辦的“本地區公民教育計劃”。在制度安排上，則有幾個文件：一是《澳門教育制度》（澳門政府第11/91/ M號法律）為澳門各級學校作出整體規劃，在該制度中制定了公民教育原則、教學目標及藍圖，二是《非高等教育制度綱要法》（2006 年頒布）明確規定了公民教育的總目標，三是《正規教育課程框架》（2010 年頒布）提出小學至高中開設“品德與公民”科，并成為比較直接對學生進行品德修養教育的重要載體。由澳門教育暨青年局聯合人民教育出版社發行了適用小學至高中階段的《品德與公民》（試行版）教科書（《品德與公民》系列教材，共23冊）更是以學生現實生活為源泉，通俗易懂，對培養學生國民意識、正確的價值觀、品德修養及法治觀念有很大幫助，《品德與公民》在高中一年級下冊，單獨編寫了題為《法治生活》教材，對澳門高中生進行系統的法治教育。[3]近些年來，澳門高校也逐漸推進《憲法》和《基本法》的教學。據澳門特區政府教育及青年發展局統計，澳門高校85%的學士學位課程設有《憲法》和《基本法》相關教學內容。[4]

（二）粵港澳大灣區法治教育的特點

從三地法治教育的現狀看來，三地法治教育呈現自身的特點。

三地法治教育有共同之處：三地都在不斷推進法治教育，強化對學生國民意識、法治素養的培養，都加強對憲法的教育，推進國民意識認同和提升法治素養。如廣東九市高校以《憲法》為主線的課程教學、逐步推進大中小學法治教育一體化，在香港和澳門地區，加強對《憲法》和《基本法》的教育，培養學生的國民身份認同。

三地法治教育也呈現出各自的特點。如廣東九市的法治教育內容豐富，統籌推進，將法治教育納入國民教育體系中，尤其是近些年來在大中小學推行法治教育一體化，在高校中，無論是教材還是課程設計，法治教育作為公共必修內容，反映在課程上則是法治教育與思想政治教育合為一門課程，在教學上，較注重法律基礎理論，在培養學生的核心價值方面注重學生的國民意識和思想道德修養。香港的法治教育主要以公民教育和普通法律體系的教育為主，國民教育起步較晚，直到1996年新修訂的《學校公民教育指引》（《96指引》）發布，才第一次提出把培養對中國的歸屬感作為公民教育的宗旨。[5]直到此時學校的法治教育課程才將培養國民意識、價值等作為目標。澳門回歸后，法治教育開展較好，以公民教育和憲政教育為主，重視公民品德和價值觀塑造。在中學，品德與公民科發揮較大職能，《品德與公民》系列教材起較大作用，在大學，比較注重培養學生的憲政意識，增加法治知識及提升自覺遵守法律、依法維護合法權益的能力。

（三）粵港澳大灣區法治教育存在的問題及成因

1.三地法治教育存在的問題

從三地法治教育現狀及特點來看，盡管近些年來，三地都比較重視法治教育，尤其是重視《憲法》、《基本法》的教育，法治教育不斷深化，然而整體看來，由于歷史原因，三地法律制度的差異，使得法律教育存在著這樣那樣的問題，如三地的法治教育難以規劃、法治教育內容不一、法治成效差異明顯等。

從廣東九市來說，盡管在全面依法治國的背景下，我國內地在法治教育上采取了一系列措施，有關部門和學校做了很多工作，但從現實情況看來，法治教育仍有很大的空間。在課程設置上，并沒有單獨的法治教育課程，目前在高校中仍是將法制教育課程與思想品德課程放在一起，設立“思想道德與法治”課程；在課程內容上，也就將法治知識作為該課程的一部分內容，偏重法制的基礎理論、基本知識；在教學方式上，未能與現實法治問題聯系起來，缺乏現實針對性，學生對法律知識一知半解，無法學以致用。

對于香港地區來說，由于香港的法治教育以公民教育為主，更注重提高他們對社會公民及世界公民責任的承擔，在國民教育上效果不佳。同時盡管香港公民教育委員會做出一些規定，但由于香港高校本身自主性較強，對公民教育委員會的響應不一，以致香港高校法治教育成效不一。概括起來有下面幾方面問題：其一，公民教育起步較晚，《96指引》發布后，才開始以國民身份認同的公民教育；其二，對法律條文的教育，多是采取普通法律體系，法律教育西方化；其三，對《憲法》和《基本法》的法治教育較弱。

對于澳門地區來說，回歸后澳門比較注重對公民的教育，尤其是編寫了系列教材，但在法律知識體系的構建層面上相對薄弱，加上法治教育起步較晚及師資隊伍等限制，法治教育存在很大進步空間。

2.粵港澳大灣區法治教育存在問題的成因

三地法治教育之所以存在上述問題，既有歷史原因也有現實影響。由于區域內分屬三個不同法域，法律體系不一，三地法治教育生態相對較為復雜，因而在法治教育的內容上有差別，法治教育方式顯著不同，法治文化的養成難以協調。整體而言，粵港澳大灣區由于法系不同，在法律制度、價值理念、法治實踐、法治意識等都會出現認同差異，在法治教育上也難以規劃。因而亟需培育法治文化，通過法治文化的培育強化國民意識、凝聚法治共識、強化價值認同、提升學生的法治素養。

二、培育法治文化：粵港澳大灣區高校法治教育的現實路徑

粵港澳大灣區區域的相近性、文化的同源性，有利于同質法治文化環境養成。而文化又具有整合、導引、驅動功能，通過培育法治文化能有力促進粵港澳大灣區法治教育的有序開展，培育法治文化是粵港澳大灣區高校法治教育的現實路徑。

（一）文化視角下的法治教育內涵

廣義上的文化是“人類一切物質文明和精神文明的總和”，可以說文化是一種信仰、一種價值認同。“法治文化是指實現了法治的國家和社會所具有或應具有的文化。”它是一種文化樣態。[6]筆者認為，法治文化包括三個層面：一是物質層面，即法律法規體系；二是精神層面，即法治理念、法治意識和法治素養；三是行為層面，即維護法治和實現法治價值的能力。高校培育大學生的法治文化可以從這三個層面來進行，一是開展相關法律知識體系的教學，二是加強對學生法律信仰、法律思維、法治價值等法律素養的培養，三是培養學生維護法律價值實現的能力。基于以上層面的思考，高校法治教育的內涵應包括下面幾個方面。

1.法律法規知識體系的教育

法律法規知識體系教育是法治教育的重要物質層面，是法治教育的基本內容。通過它，可使學生了解法治的內容和法律知識體系。主要包括：法治的基本理論——法治基本的理論認知；法律原則與法律制度——了解法治制度的邏輯，確立對法治的價值認同和制度認同；現行法律法規體系——了解國家、地方的法治法規；新時代的依法治國的基本內容和有關案例——了解法治建設實踐的基本理論和實踐面貌，從而使學生更明白我國的治國方略。[7]

2.法治精神、法治素養的培養

對大學生進行法治教育除了使他們了解法律知識、法律規定等法律知識教育之外，更關鍵是要著重培養學生獨立的主體意識、理性的權利觀念、積極的參與理念，法治社會的合格公民不可缺少法治精神和法治素養。學生的法治精神、法治素養的培養和提升也是學校法治教育不可缺少的部分。

3.提升維護法律價值實現的能力

培養法律素養、學習法律知識，最終要落實到價值的維護上。我們通過對大學生法律知識體系的教學、法治素養的培育，培養其法治能力和法治自覺性。尤其是在我國提出全面推進依法治國的方略的背景下，引導大學生全面深入貫徹社會主義法治理念，并通過持之以恒地推進法治教育、引導價值認同，提升學生維護法律價值實現的能力。

（二）培育法治文化：粵港澳大灣區法治教育實施路徑

由于地域文化的共通性，法治文化的形成和追求的價值在一定時空內具有其共通性。盡管粵港澳大灣區的法律制度不太相同，然而由于地理位置相近，具有相同的文化淵源。粵港澳大灣區是嶺南文化發展和傳承的中心，其所在的城市群，其文化皆是在嶺南文化的基礎上發展而來的，即都是以農業文化和海洋文化為源頭的珠江系文化為主，通過不斷吸收和融合中原文化和海外文化，逐漸形成自身獨有的務實、開放、兼容、理性、創新的特點。[8]其法治文化的形成也具有這一特點。如香港、澳門地區同樣是在嶺南文化基礎上，與英國和葡萄牙等西方法治文化磨合，產生了港澳法治文化。珠三角九市則是以廣府文化為基礎，不斷接受其它法治文化的影響，并在我國全面依法治國的背景下對法治的不斷推進過程中產生的具有自我特色的法治文化。可以說，大灣區的法治文化形成具有共通性，已形成一個整體，大灣區內法治文化日漸圓融互動、共生共榮，在一定程度上形成了區域法治文化的綜合體。正如學者們所認為的：“粵港澳大灣區這個特定的經濟、社會空間，是大灣區法治文化發展的基本場域。從地緣、經濟與文化層面來說，粵港澳法治文化是該區域人們在法律治理實踐中逐步累積的規范、制度、模式、習慣、理念與信仰。”[9]正因如此，在大灣區內開展法治教育，就有共同的路徑，那就是培育法治文化，可以通過法治文化的培育來開展法治教育。

從文化視角下法治教育的內涵出發，大灣區高校法治教育可以以《憲法》主線，強化《民法典》、《基本法》等法律法規的教學，依托校園文化開展法治素養培養等途徑。

1.以《憲法》為核心開展法治教育，培養學生的國民意識

《憲法》作為我國的根本大法和治國安邦的總章程，是整個社會主義法治體系的核心所在，因而它是培養國民意識、法治素養和公民品格的基礎，以《憲法》為核心開展法治教育應成為法治教育的重點。

無論法律制度有多么的不同，但顯然，灣區內各城市都是基于《憲法》而設立的行政區劃，大灣區內相關制度設置、相關法律制定的根本依據就是《憲法》，這是灣區內法治的最大共同點。粵港澳大灣區的法治教育以《憲法》為主線，這既是“一國兩制”的要求，也符合依法治國的要求。學校的法治教育以《憲法》為主線，既能夠使學生從《憲法》的學習中強化法治意識，提高法治素養和品格，更重要的是有助于粵港澳大灣區學生提升國家自信和制度自信，更好培養國民品德。可以說，以憲法教育為核心的法治教育便成為粵港澳大灣區高校法治教育的最重要方面。《憲法》作為我國的根本大法，是每一個國民都應該遵守的，同時也是制訂本地法律法規的依據，以《憲法》為主線進行法治教育既能滿足各方的要求，也是法治文化培養的根本遵循。

要使以《憲法》為核心的法治教育得到落實，就要建立以《憲法》教育為核心的法治教育體系，切實加強對以《憲法》教育為核心的法治教育的組織領導，不僅需要學校健全領導機制，也需要整體規劃、多部門合力，將《憲法》貫穿于法治教育中。

2.以《民法典》《基本法》等法律法規知識體系的教學為著力點，培養學生法治價值維護和實現的能力

法律法規知識體系的教學，是法治文化培育的應有之義。法律法規知識體系的教學，主要在于培養學生以下幾種能力：一是對行為的法律后果的預見能力，也就是通過法律法規的教育使學生具有對自己的行為將要發生和可能發生的法律后果的預見性，保證自己行為的合法性，避免發生違法行為；二是對行為合法性的評價能力，即通過所掌握的法律知識和已有的法治觀念對自己和他人行為的合法性和道德性能正確判斷和評價；三是對合法權益的維護能力，即利用掌握的知識以合法有效的途徑來維護自己和他人的正當權益；四是科學監督公權和有效表達法治主張的能力。所有這些能力都要求掌握全面的法律法規知識體系。[10]

在知識體系的培養中，要特別注意價值導向問題，因為價值導向對法治從優維護和實現有著十分重要的作用。法治教育應以價值認同為終極目標，特別是價值塑造應成為高校法治教育的重點，對學生進行價值塑造應貫穿于法治教育全過程。因此，高校法治教育的開展既要從學科發展邏輯上對學科基本知識進行教學，同時必須與現實結合起來，體現社會政治經濟及其思想內容，還要對學生實際需要的問題進行有針對性的教學，在滿足學生身心發展實際需要的同時形成正確的價值認識。也就是說，法治教育類課程體系的設置、內容的取舍、實施方式始終圍繞著這一目標，著眼于對高校學生價值觀的塑造。[11]為此在對法律法規知識體系的教學中，就要與當前的法律熱點和現行法律法規結合起來。從大灣區法治教育的現實來說，可以對現有的法治教育作適當調整，如適當增加法制知識教育學時，有條件的還可以將法治教育獨立成課程，增加對法律熱點及現有法律體系的講授，使學生系統學習法律知識，為學生維護法治價值的理念和實現法律價值的能力提供知識儲備。如加強對中國特色社會主義法治理論以及《民法典》《基本法》等法律理論、法律條文及其價值等方面的講授。在講授《民法典》《基本法》《香港國安法》等法規時，關注熱點事件，將熱點事件和現實問題結合起來，才能真正提升學生法治價值維護和實現的能力。

3.以校園文化為載體凝聚法治共識，提升學生法治素養

高校是文化活動的場所，校園文化成為高校的重要部分。高校可以借助校園文化來凝聚學生的法治共識、提升法治素養、培育法治文化。顯然這里所說的法治文化是狹義的文化概念，即通過校園文化活動來培養法治文化環境，以法治文化來凝聚法治共識、縮小港澳與內地高校學生法治觀念差異。學校的法治教育除了課程法治知識體系的教育之外，一個重要途徑就是培育法治文化氛圍，因為“法治文化作為嵌入在社會結構和制度之中的一種功能化的社會機制，其產生與發展依賴于社會地域文化所構建的特定場域之中”[12]。法治文化的培育蘊含在校園文化之中，高校豐富的文化資源、濃厚的校園文化都是法治文化培育的基礎。因而法治文化的培育可以以校園文化為載體，在校園文化活動中有意識地融入法治觀念、法律知識，使學生在潛移默化中接受法治思想、培養法治素養、強化法律價值。校園文化對學生法治素養的提升的途徑是多方面的。高校應有效地利用這一特性，使國家法治理念充分滲透在校園文化中，通過校園文化活動對學生潛移默化的影響，更為直接和有效地提升學生的法治素養。

綜上，粵港澳大灣區的融合發展需要良好的法治生態，在這過程中，法治教育必不可少。由于文化的功能和區域文化的同源同根性，以法治文化為切入點，開展大灣區法治教育具有可行性。大灣區高校的法治教育可以利用地域相近、文化相通的特點，培育法治文化，凝聚法治共識。一是強化以《憲法》為核心的國民教育，二是加強對新時代中國特色社會主義法治理論的教學，培養價值認同和維護法治的能力，三是借助校園文化，凝聚法治共識，提升法治素養。

參考文獻：

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（責任編輯 劉第紅）