城市居民最低生活保障制度的“懸崖效應”問題及治理對策

高潔靜

一、前言

城市居民最低生活保障制度是我國為妥善解決城市困難群體生存問題而實施的一項社會救助制度。1999年，國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》標志著城市低保制度的施行進入了正式化和規(guī)范化。城市最低生活保障制度實施三十多年來，作為民生“安全網”和社會“穩(wěn)定器”，不僅在保障城市貧困家庭基本生活方面作用顯著，同時，也是增進人民福祉、促進社會公平與和諧的重要支撐。

城市居民最低生活保障制度的實施事關社會的公平正義與和諧穩(wěn)定，需不斷實施推進、改革創(chuàng)新，發(fā)揮好“托底線”作用。隨著城市產業(yè)結構轉型、勞動力市場供需失衡等，城市低保制度也在不斷完善的過程中面臨救助申領對象數量增加、保障水平與實際需求矛盾顯現等一系列問題。如低保資格與救助資源掛鉤的現象在部分城市出現，甚至多種救助資源集中疊加，使低保家庭與低保邊緣家庭等受助對象差距逐步拉大，產生“懸崖效應”。在現行城市低保制度運行良好和基本定型的同時，分析城市低保制度“懸崖效應”的形成根源，探索有效治理對策，是亟待解決的主要問題。

二、關于“懸崖效應”的主要觀點

“懸崖效應”原意為事物將由量變突破引起質變這一過程的臨界點（線）階段性變化特征和結果。2006年，美國科羅拉多婦女基金會在一項研究中發(fā)現：若低收入家庭加薪，會導致公共補貼減少或終止，生活重新陷入貧困狀態(tài)。研究人員Dinan等人將這種現象稱為社會保障體系的“懸崖效應”[1]。美國學者Prenovost則歸結為“享受救助的城市貧困家庭，隨著收入的增加而失去保障資格，生活水平斷崖式下滑”[2]。Susan和Jean則認為“懸崖效應”是從政府援助轉向自我適應的一個重大障礙[3]。Albelda和Carr擔憂“懸崖效應”困境的存在，會抑制受助者增加工作時間或接受一份薪水更高的工作[4]。

國內著名學者岳經綸從福利分層角度將“懸崖效應”現象解釋為社保待遇與社會身份捆綁形成“差別化”，或為保障體系的“內外分層”現象[5]。學者韓慶克認為貧困線的設限，使低保資格成為低保邊緣家庭無法跨越的福利懸崖[6]。另一國內學者王瑜則認為“懸崖效應”是政策幫扶的疊加而形成福利在貧困臨界點的落差[7]。還有學者安華分析低保家庭生活水平突躍源于救助項目的疊加，一旦退保，生活狀態(tài)將再次跌入“崖底”[8]。

盡管國內外社會經濟發(fā)展情況與社會保障水平存在差異，但國內外學者對“懸崖效應”的內涵詮釋達成了共識，也對具體現象進行歸納及負面效應進行分析，但卻缺乏剖析導致“懸崖效應”形成的根源及其治理對策的系統思考。

三、城市低保制度“懸崖效應”成因分析

（一）制度因素：識別機制與認定標準的偏差

從城市低保識別對象機制方面來看，實現“應保盡保”的前提在于依托合理、可行的判別機制對受助對象進行“精準識別”。盡管嚴查城市低保申請人的戶籍情況、收入情況和家庭財產，但這些方式對于貧困的甄別是一種“事后反應”。實質上，貧困是一個動態(tài)變化的過程，被排除在外的低保邊緣家庭，也可能面臨正在發(fā)生或將要發(fā)生的事故、疾病、災害等突發(fā)風險，但其卻恰恰缺乏相關保障措施而難以有效應對生活難題。

從保障對象的認定標準來看，若劃定標準過低、過松，容易導致應保對象瞄準的偏差性、識別機制的模糊性和信息來源的局限性，往往無法判定應保家庭何時瀕臨貧困的“懸崖邊界”；若劃定過嚴、過緊，如同設置層層關卡，既對抵御風險能力弱的低保邊緣家庭造成了一定的排斥感和不公感，又對其產生了難以逾越的制度“崖嶺”。

（二）政策因素：低保資格的“特權化”

城市居民最低生活保障設立的初衷主要著眼于解決城市困難家庭的溫飽問題與生存問題，目的是保障城市低保家庭的基本生存權利。但“最低生活保障線”劃定標準的存在，將社會成員分割為低保家庭與低保邊緣家庭，使“低保”成為一個“社會身份”標簽[9]，乃至向“特權化”轉化[10]，從而獲得超出其他家庭的福利和資源。

低保家庭與低保邊緣家庭保障待遇的顯著差異源于低保制度與醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項“配套”救助政策的交疊，低保家庭因享受多種救助資源疊加后實現生活水平跳躍式增長，遠超于低保邊緣家庭的生活質量。雙方因享受補助政策待遇不同而造成在貧困臨界點上下的落差，加劇了低保家庭與低保邊緣家庭之間受助的“懸崖效應”。例如，一些城市將各種資助補貼與服務“疊加”在低保制度之上，而處于低保臨界線的家庭，卻無法被這些額外的幫扶政策和救助資源所惠及（見表1）。

（三）個體因素：低保家庭生存的脆弱性

“懸崖效應”還體現在進入或退出保障資格所出現的低保家庭生活水平落差。救助資源的層層加碼和集中投放，使低保家庭獲得的救助資源遠遠超過低保標準，并非由于收入的穩(wěn)定增長而“脫離貧困”。后期一旦退保即失去“外部補給”，難以依靠自身能力應對臨時突發(fā)事件、因病因老返貧等方面的挑戰(zhàn)。生活再次跌入“崖底”的情況，在部分退保家庭度過漸退期后屢屢發(fā)生。

同時，另一個難以回避的落差問題是，低保家庭試圖改善困難狀況，也會歷經“懸崖效應”。低保家庭通過努力工作實現收入增加，脫離了救助體系，一旦在將來出現家庭收入減少且未達到城市低保受助標準，難以重新獲得低保資格，此時家庭經濟狀況可能比受助時更為糟糕。

四、城市低保制度“懸崖效應”的治理對策

（一）主要省份改革經驗的借鑒

1.浙江省“1+8+X”救助體系

浙江省政府于2019—2022年試點“1+8+X”救助體系新型社會保障體系。“1”為建立浙江省社會救助信息平臺，提供智慧救助功能；“8”為低保、特困、受災、醫(yī)療等八類基本救助；“X”為多元社會力量參與。

2.廣東省“三個救助圈層”

2022年廣東省政府著力打造三個救助圈層：對經濟狀況最困難的低保和特困對象給予基本生活救助和專項救助；對經濟狀況稍好的低保邊緣家庭和支出型困難家庭給予專項救助；對其他困難群眾給予急難社會救助和社會幫扶等措施。

（二）“懸崖效應”的治理對策

1.借助“圈層經驗”推進低保梯度救助

為有效化解當前城市低保制度中的“懸崖效應”，其基本思路是實行多分梯度的救助，即突出重點人群救助，兼顧專項內容救助。第一梯度以社會中面臨長期貧困和生存危機的最弱勢老弱病殘為主，除給予相應的基本生活救助，無須解綁其低保資格所疊加的救助資源或福利項目。第二梯度是瀕臨低收入家庭或剛性支出致貧家庭，按各城市低保標準分檔次發(fā)放救助金，或根據實際需要只給予醫(yī)療、住房等專項救助。第三梯度主要包括因災因病、意外事故等特殊原因導致生活暫時陷入困境的群體，給予急難型社會救助。

2.以技術協作強化救助資源均衡分配

面對目前城市低保救助資源分配環(huán)節(jié)統籌與平衡欠缺的實際情況，一方面，要增進政府各有關部門與救助單位、社會工作服務機構等之間的協調配合。可以嘗試運用大數據手段整合相關部門掌握的救助信息，盡可能避免由于信息不暢導致救助資源機械捆綁與重復疊加。另一方面，各城市要重視縮小救助資源配給、救助標準水平劃分的差異；同時，要循序漸進地統一受助家庭認定條件、管理機制及保障水平，促進城市低保制度持續(xù)向著“更加公平公正落實、更好發(fā)揮托底作用”的方向穩(wěn)步邁進。

3.更好發(fā)揮托底發(fā)展型社會政策功能

最低生活保障制度是一項底線型的救助制度，以“底線公平”為根本價值準則。有效治理城市低保制度的“懸崖效應”，關鍵在于及時為制度進行“減負”和“增能”。在“減負”方面，要合理有序地弱化或解綁疊加在低保制度之上的各種救助政策、福利項目，使制度逐步回歸到“低標準、托底線”定位。低保制度并非抵御各種生活風險的“保護傘”，其本意在于解決城市貧困家庭的基本生存問題。在“增能”方面，不僅要建立城市低保制度與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策的配套銜接，還應探索貧困家庭在退保后及時轉軌進入社保的政策銜接。

五、結語

城市低保制度的實施不再是單一的民生保障措施，而是與完善社會救助制度、城市貧困治理成效息息相關。在未來城市低保“懸崖效應”及相關問題的治理過程中，尤其需要關注城市低保與社會救助與社會福利之間的邊界劃分。一方面，需要明晰保障制度的本質功能，避免在制度運行時出現身份捆綁、福利疊加等問題；另一方面，在明晰保障制度具體功能的基礎上，提升社會保障整體制度及子制度的自身能力是發(fā)展要義。

引用

[1]Dinan K，Chau M，Cauthen N. Two steps forward and three steps back： The “cliff effect”-Colorados curious penalty for increased earnings[R]. National Center for Children in Poverty， Columbia University， Mailman School of Public Health，2007.

[2]Prenovost MA，Youngblood DC. Traps， Pitfalls， and Unexpected Cliffs on the Path Out of Poverty[J]. Poverty & Public Policy，2012，2（2）：53-82.

[3]Roll S，East J. Financially Vulnerable Families and the Child Care Cliff Effect[J]. Journal of Poverty，2014，18（2）：169-187.

[4]Albelda R，Carr M. One Step Forward， One Step Back？ Labor Supply Effects of Minimum Wage Increases on Single Parents with Public Child Care Support[J]. Working Papers，2017，6（1）：1-41.

[5]岳經綸，方珂，蔣卓余.福利分層：社會政策視野下的中國收入不平等[J].社會科學研究，2020，246（1）：115-124.

[6]韓克慶.減負、整合、創(chuàng)新：我國最低生活保障制度的目標調整[J].江淮論壇，2018，289（3）：153-160.

[7]王瑜.論脫貧攻堅中的懸崖效應及其對策[J].中國延安干部學院學報，2018，11（5）：122-127.

[8]安華，趙云月.福利疊加與懸崖效應：如何讓低保對象走出福利依賴？[J].中國民政，2018，630（9）：35-36.

[9]崔鳳，杜瑤.城市最低生活保障“身份化”探析[J].江海學刊，2010，270（6）：135-139+239.

[10]劉小珉.青海省農村貧困及反貧困——基于農村低保反貧困的視角[J].青海民族研究，2015，26（4）：72-77.

作者單位：廣西師范大學