國際三大灣區環保協同治理機構：典型模式及經驗啟示

植素芬

摘要：通過比較分析國際三大灣區的環保協同治理機構，可以發現，三大灣區都構建形成了完備的環保協同治理機構，機構內部結構較為合理，環境協調治理效果較好。這提示粵港澳大灣區在協同推進環保工作時，應積極構建跨域性協同治理機構，建立合理的組織結構，完善機構的環保職能，加強立法保障機構運作。

關鍵詞：國際灣區；環境保護；協同治理機構；粵港澳大灣區

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：1673－4513（2023）－03－001－09

引言

粵港澳大灣區（Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area）由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶9個城市組成的城市群。大灣區跨越三個省級行政區，產業集中、人口密集，近年來，隨著經濟的迅速發展，該地區的污染負荷也不斷加重，呈現出明顯的區域性、復合型特征。以跨域水污染問題為例，粵港澳大灣區的行政區交界地帶已經成為“生態重災區”，珠江口海水水質長期為劣Ⅳ類，已經成為我國污染最嚴重的海域之一。作為我國城市間合作的先行先試者，大灣區在粵港澳三地環境保護方面已經開展了較多跨域治理實踐探討。然而，“一國兩制”的復雜制度環境、不對稱的政府間關系給粵港澳大灣區的環境治理帶來諸多挑戰。為此，本文以國際灣區為分析對象，運用個案分析和比較研究方法，聚焦于研究國際三大灣區環保協同治理機構的建設經驗，并結合中國特色的國家治理情境和粵港澳大灣區的實際情況，討論其對大灣區環保協同治理機構建設的啟示。

相關文獻的研究視角主要基于以下兩個方面：一方面，從理論層面出發，著重分析大都市圈的跨域治理機制，并將相關理論應用于分析跨域協同治理機構的類型。圍繞如何有效治理大都市圈的政府碎片化問題，學者們先后提出傳統區域主義、新區域主義兩種重要的治理思潮，并在政府跨域協同治理決策和政府體制改革創新中發揮了重要的指導作用。無論是巨人政府式的集權化方案，還是強調多中心治理的改革策略，都無法完全破解大都市治理中的頑疾弊病。在上述背景下，新區域主義理論應運而生，該理論的研究旨趣在于摒棄以結構調整推進跨區域治理的思路，轉而擁抱均權化、社會化、多元化的治理思潮，注重跨區域的多元協商、政府與社會的互動合作、發揮第三部門力量等行動策略，并在此基礎上延伸出“新城市主義”“理性成長”“宜居社區”以及“可持續發展”等新理念，主張在協同主體間建立健全有效的協調機制，以實現大都市圈區域范圍內經濟社會發展的均衡目標。新城市主義誕生后即得到學術界及實務界的一致認同，并成為20世紀90年代以來跨區域治理的主流研究范式。根據機構產生的緣由及其權限特征，有研究將區域合作協調機構概括為三種類型：地方自發組成的自愿性區域組織、地方約定而成的約束性區域組織和上級批準設立的區域管理機構。根據區域協同行政實現形式的制度化、組織化程度，跨域協同機構可被劃分為剛性的制度化“行政性”體制下的組織、柔性的非制度化的“系統性”協商體制下的組織。

國際三大灣區環保協同治理機構：典型模式及經驗啟示另一方面，在大都市圈跨域治理理論的指引下，有研究著重分析了國際灣區的跨域協同治理機構，并就粵港澳大灣區的跨域治理實踐進行剖析。在舊金山灣區、紐約灣區、東京灣區的發展過程中，跨域協同治理機構發揮了重要功能，并逐步建構生成了類型多樣、功能各異的跨域協同治理機構。依據“類同度”和“依存度”兩個分類維度，可以將世界三大灣區的跨域協同治理機構劃分為官方型、半官方型、專區型、協會型、商會型等五種類型。其中，紐約灣區的紐約－新澤西港務局是世界三大灣區中知名度最高的專區型跨域治理機構，相比官方型、半官方型跨域治理機構，專區型跨域治理機構的類同度較低，對政府的依存度也較弱。有研究特別指出，作為一個跨域治理的公共實體，紐約－新澤西港務局表面看是“一國一制”下的跨域治理模式，但由于美國雙重聯邦制的制度約束，洲際之間的法律、體制、機制還是存在不少差異，因此，紐約與新澤西兩州間在某種意義上也是“兩制”的合作。這說明“一國兩制”的制度環境下，粵港澳大灣區域內的政府完全有可能也有必要從問題導向的功能性府際關系理念出發，探索區域聯合立法的“第三種制度”。有研究進一步指出，在三地融合日益加深的趨勢下，建立粵港澳大灣區區域聯合規劃機構迫在眉睫。區域規劃可以重點關注跨界區域的公共物品供給問題，加強在生態環境保護方面的統籌安排，避免資源浪費，提升區域公共品供給的水平和效率。在具體實踐中，大灣區可在保留高層會晤制度和已有的專門領域的合作小組的基礎上，增設有國務院領導和諸如國家發展改革委員會等部門參與的中央、粵、港、澳四方聯席規劃頂層設計委員會。

從已有研究看來，學術界從宏觀理論層面及微觀實踐層面圍繞跨域協同治理機構這一議題展開了多維度的分析與探究，成果頗豐。然而，目前國內對國際知名灣區的跨域治理研究主要聚焦于對灣區的整體事務的跨域治理研究，對某一特定領域如環境保護的跨域治理機制的研究相對匱乏，對環境保護的政府協同治理機構的研究更是少之又少。有鑒于此，本文將聚焦于國際知名灣區——紐約灣、舊金山灣及東京灣在環境保護領域的政府協同治理機構，旨在為粵港澳大灣區建設提供跨域治理環保問題的經驗，進而為實現“攜手打造國際一流灣區和世界級城市群”目標提供制度支撐。圍繞國際三大灣區的環保協同治理機構，本文試圖做兩方面工作：一是對國際灣區環保協同治理機構的成立及發展、主要職能及運作機制進行比較分析；二是結合世界三大灣區的環保協同治理機構建設經驗，探討粵港澳大灣區構建環保協同治理機構的愿景。

一、國際三大灣區環保協同治理機構概況與職能

目前國際三大灣區在環保領域的政府協同治理機構，比較典型的是紐約灣區的洲際環境委員會、舊金山灣區的保護和發展委員會和東京灣區的振興促進會。下文將從上述機構的成立、發展及承擔的主要職能方面展開論述。

（一）發展情況

1.紐約灣區洲際環境委員會。紐約灣區亦稱紐約大都會區，其發展可以追溯至19世紀80年代，以紐約市為中心，包括紐約州、新澤西州、康涅狄格州以及賓夕法尼亞州的35個縣，主要有紐約、澤西、紐瓦克等大城市。隨著經濟發展，紐約灣區環境污染問題越來越突出，環境治理議題逐漸引起政府關注。1903年，紐約州議會率先成立紐約灣污染委員會，實地調查并發布紐約州水環境污染的分析報告，首次提出紐約灣水污染治理的迫切性。盡管當時政府當局并沒有采取任何改善措施，但是，在1936年，紐約州和新澤西州為了協同處理和防止紐約市區潮汐水域的污染問題，共同成立洲際衛生委員會（The Interstate Sanitation Commission；簡稱“ISC”），即紐約灣區洲際環境委員會（The Interstate Environmental Commission；簡稱“IEC”）的前身，康涅狄格州于1941年加入該機構。在ISC的推動下，紐約州、新澤西州、康涅狄格州先后在海域污染、空氣污染等問題上開展協同合作，并取得一定成效。2000年，為了更準確地反映委員會的授權、使命和責任，美國總統簽署法案要求ISC更名為IEC。由此可見，IEC是具有悠久歷史的灣區環保政府協同治理機構，以洲際契約為成立依據，該委員會由紐約州、新澤西州、康涅狄格州等三個州的立法機構共同任命。經過多年的發展蛻變，IEC在灣區環境保護中發揮了至關重要的作用，已經成為一個由三州環保官方人士組成的水和空氣污染的控制機構，并致力于保護、保存和恢復跨域環境，尤其在水質保護方面，IEC著力頗多。

2.舊金山灣區保護和發展委員會。舊金山灣區保護和發展委員會（The San Francisco Bay Conservation and Development Commission；以下簡稱BCDC），是聯邦政府指定的加州舊金山灣沿岸管理機構，是世界上第一個海岸保護機構，也是美國第一個海岸帶管理機構。BCDC的海灣管轄對象主要是舊金山灣區的河口，由八個獨立的海灣組成。一百多年前，在海岸線和濕地被垃圾和開發污染，海灣瀕臨滅絕的背景下，民間團體拯救舊金山灣協會成立。1965年，在拯救舊金山灣協會的敦促下，BCDC根據加利福尼亞州政府頒布的《麥克阿特－彼得里斯法》而被設立為臨時的州機構，專門負責制定海灣的長期使用計劃，保護灣區資源，一年后成為永久性機構。1968年，BCDC最初制定的舊金山灣區計劃獲得州政府批準，并于1977年，其權力被州政府擴大，增加對灣區蘇順濕地的保護。與紐約灣區洲際環境委員成立初期主要致力于水污染治理有一點不同，舊金山灣區保護和發展委員會從建立開始，就把灣區的水環境保護提升到生態建設的高度，從生態補償、生態恢復、生態平衡的角度來考慮河口、海灣、水源、濕地、森林、物種等保護。

3.東京灣區振興促進會。東京灣振興促進會（The Council for Promotion of Tokyo Bay Restoration；以下簡稱“CPTBR”）成立于2002年2月，是一個由日本內閣發起成立的，由灣區周邊7個（后來發展成9個）地市及相關中央政府部委組成的政府協同治理機構。該機構起源于日本內閣關于啟動東京灣恢復規劃倡議的決定。在陸地區域沉重污染負擔和海水交換困難導致東京灣大都市區封閉海域水污染問題日趨嚴重的背景下，2001年12月4日，日本內閣城市修復辦公室頒布第三項決定（即東京灣振興項目），動員有關部門共同制定行動計劃以改善東京灣水質。隨后，以通過改善水質恢復東京灣為目標的“東京灣振興促進會”應運而生，經過多年發展，協會使命升級，致力于以建立友好美麗的東京灣為目標。

可見，國際知名灣區環保協同治理機構的成立契機和發展歷程存在一定的差異性。首先，保護灣區環境的關注點存在差異，如，IEC為了治理灣區水污染問題，BCDC主要致力于灣區的海岸線保護，CPTBR則為了改善水質恢復灣區。盡管三者的目的都是為了保護灣區環境，希望通過政府的跨域協同治理實現公共價值的最大化，但是它們最初的關注焦點存在差異。其次，三大機構成立的依據不同。IEC以洲際契約為成立依據，BCDC以州政府頒布的法律為成立依據，CPTBR則以政府內閣項目為成立依據。盡管存在差異性，但是它們不斷發展壯大，機構使命隨著時間的推移均有所調整，所管轄事務和地域亦有所增加。如IEC從兩州合作發展到三州合作，合作內容從水質保護發展到水和空氣保護領域；BCDC在海岸線保護的基礎上增加濕地和海平面保護；CPTBR由7市合作發展成9市合作，目標從改善水質提升為建立友好美麗的灣區。不斷根據環境保護的新需求對使命適時做出調整，是機構共同具備長久生命力的重要原因。

（二）主要職能

1.紐約灣區洲際環境委員會的職能概況。IEC最初的職能是協調建造污水處理廠，并確保它們排放的污水符合《三州契約》標準，具體工作包括推進污水處理廠建設和監督污水處理廠運作，不定期對IEC轄區內的水域進行溶解氧調查。1970年，IEC增加了空氣污染控制職能。目前，IEC主要致力于通過三州地區政府和公民之間的合作、監管、協調和相互對話來保護和提高環境質量。如，通過長、短期的環境水質監測調查來加深對地區水域狀況的了解；通過水質檢查、監測和分析，向州成員提供相應的技術援助；與區域機構組織合作開展以洲際水環境保護為主題的互動教育活動；協調洲際水質項目，向成員州提供技術援助和支持，共享有關水質問題的信息。

2.舊金山灣區保護和發展委員會的職能概況。BCDC最初的職能是保護與有效利用海岸線，后來增加保護與恢復灣區濕地、保護海平面等職能，聚焦灣區整體生態環境的恢復與保護。在保護與利用海岸線方面，BCDC通過在海灣周圍建立金門國家休閑區和多個地方公園休閑區，在139英里長的海岸線沿線提供公共通道。在保護與恢復灣區濕地方面，BCDC通過有效利用鹽池塘，把濕地作為農業用地、獵鴨俱樂部和野生動物保護區基地，保護蘇順沼澤濕地和泥灘、恢復退化濕地。在保護海平面方面，從2008年起BCDC負責領導灣區應對氣候變化引起的海平面上升、潮汐和風暴潮的準備和恢復工作。

3.東京灣區振興促進會的職能概況。CPTBR以實施東京灣振興項目為主要任務，其主要職能是制定東京灣的再生行動計劃，并督促各相關部門機構實施行動計劃，恢復東京灣環境。CPTBR定期召開會議，對照所制定的計劃目標對各中央機構、地方部門的實施情況進行逐項討論，核實每項行動計劃的落實情況。CPTBR開展的再生行動主要體現三方面的職能：減少灣區陸地污染負荷、促進近海環境恢復和實施海水環境監測。減少灣區土地污染負荷的工作包括濕地恢復以捕獲徑流中的營養物質，控制非點源污染負荷，對流域污染物進行總量控制等。促進近海環境恢復的工作包括疏浚底泥，用干凈的沙子取代底泥，使用專門設計的船只收集漂浮垃圾，與非政府組織和漁業部門一起開展河道清理活動等。海水環境監測的工作包括監測水底的溶解氧含量，利用停泊設施和船只監測水流和水質等。

依前文所述，國際知名灣區環保協同治理機構的職能呈現多樣化特點。IEC主要負責水污染控制的職能，BCDC主要負責海岸線與濕地的保護職能，CPTBR主要負責灣區污染控制、生態環境修復等職能。除了灣區水質保護職能之外，上述機構還承擔了灣區徑流水質、海岸線、濕地與海平面保護職能。從共性方面看，國際知名灣區環保協同治理機構越來越重視灣區整體生態環境保護層面的職能。

二、世界三大灣區環保協同治理機構的運作機制

比較紐約灣洲際環境委員會、舊金山灣保護和發展委員會和東京灣振興促進會不僅在成立依據和職能上存在一定差異，而且在運作機制上也各具特色。下文從機構的組織及人員架構、資金來源、社會互動、行政權力與方式四個維度對機構的運作機制進行比較分析。

（一）紐約灣區洲際環境委員會的運作機制

1.組織及人員架構。IEC采取董事會監督執行機構的組織形式，對董事會委員的任命有嚴格的規定。董事會有15名委員，每個成員州各5名，由所在州政府任職的專員與由州長任命的平民委員組成。在紐約州，5名委員中有1名是環境保護部的專員，其他4名由州長提名，并由參議院確認，任期四年。新澤西州委員包括環境保護部、衛生部專員以及其他3名由州長任命并經參議院確認的委員，任期五年。康涅狄格州委員包括環境保護部、衛生部和司法部專員以及其他2名由州長任命并經參議院確認的委員，任期四年。州政府重組時需要更改代表政府部門的專員任命。董事會的主席在成員州之間每兩年輪換一次。IEC專設的執行機構職員包括執行官和工程師、法律顧問、實驗分析師、環境分析師等職業人員。IEC董事會負責監督工作機構的執行官和其他高級職業管理者。

2.資金來源。IEC的大部分資金來自聯邦，依據聯邦清潔水法第106條撥款。IEC也可通過區域伙伴合作使其資金來源多樣化。如，IEC每年從長島聲音辦公室獲得聯邦資金，以支持其西部長島聲音監測計劃；從康涅狄格州環境拯救聲音基金獲得資金，以支持IEC參與統一的水質研究。

3.社會互動。IEC致力于促進和協調與區域機構、組織和公眾關于洲際水污染問題的對話和教育活動。IEC在河口和洲際環境區開展協助志愿者對河道病原菌的監測活動，為希望啟動病原菌監視計劃的團體和個人提供支持，為他們提供培訓、設備和實驗室分析；促進當地團體和個人對當地水道的了解和參與，并為他們提供標準化高質量數據。IEC的所有會議均向公眾開放，任何公民可訪問IEC會議日歷并閱讀會議記錄。

4.行政權力與方式。IEC是第一個承擔減少污染實際責任的洲際機構，并有權要求市政當局和其他實體采取措施減少污染。《三州契約》使IEC有權舉行聽證、開展調查，有權在相關法院提起訴訟，迫使市政當局執行《三州契約》的規定或IEC的命令。但是，IEC通常采取與州衛生部、地方機構充分合作的方式，盡量通過說服手段而不是依靠法院行動來實現目標。此外，IEC與地方政府部門并不存在權力重疊問題。污染消減工程建設工作仍然是州衛生部門和州水委員會的本職工作，只有當州機構難以證明污染源的公共威脅而無權要求責成對象消減污染時，IEC才依法介入。污水處理廠建設的計劃由各州衛生部負責，只有在工廠建成并投入運行時，IEC才有權要求工廠遵守《契約》要求。

（二）舊金山灣區保護和發展委員會的運作

機制1.組織及人員架構。BCDC采取董事會監督執行機構的組織形式。董事會由27名成員組成，代表著各種各樣的公共、私人和非營利部門的利益。由州長任命5人，其中包括主席及副主席；加州議會議長任命1人，加州參議院規則委員會任命1人，灣區九個縣的監事會各任命1人，灣區政府協會任命來自北、東、南、西海灣城市各1人，加州商業和運輸機構、加州財政部、加州資源局、加州土地委員會、加州區域水質控制委員會、美國陸軍工兵部隊、美國環境保護局等機構各任命1人。BCDC的執行機構主要從事監管和規劃工作，負責舊金山灣和海灣九縣海岸線的開發，聘用執行官、規劃師、分析師、工程師、律師、設計師和秘書等四十多名職業人員。董事會負責監督工作機構的執行官和其他高級職業管理者。

2.資金來源。BCDC的資金來源有三個：加利福尼亞州，國家海洋和大氣管理局，以及為BCDC具體項目提供資金的各種短期贈款和合同。

3.社會互動。BCDC的所有相關會議均向公眾開放，于每月的第一個及第三個星期四下午舉行，為公眾成員提供觀看和參加會議的機會。新冠肺炎疫情下的虛擬會議也全向公眾開放。BCDC向公眾成員提供廣泛和方便地查閱會議記錄的途徑。

4.行政權力與方式。BCDC是聯邦政府指定的加州舊金山灣沿岸管理機構。這一指定授權BCDC使用《聯邦海岸帶管理法》的權力，以確保聯邦的項目與海灣計劃、州法律的政策一致。BCDC的權威來自《麥克阿特－彼得里斯法》和《蘇順濕地保護法案》，主要是防止濫填海灣和保護蘇順濕地。BCDC擁有獨立執行權力，以確保人們根據《麥克阿特－彼得里斯法》或《蘇順濕地保護法案》獲得許可證，并確保他們遵守法案規定；按照BCDC的法律和政策，BCDC執行主任有權對違法行為實行標準化行政罰款。BCDC還可以要求加州總檢察長向法院提起民事訴訟，并尋求司法命令，禁止任何人違反禁令，并處以民事處罰。BCDC設有常設執法委員會聽取執法行動并向董事會反饋。但是，BCDC的建立并不是為了排除或取代位于海灣及其海岸線沿岸的市、縣和特別行政區的權力，而是將海灣視為一個完整的系統。因此，BCDC一直積極與各級政府和眾多其他利益攸關方建立協調、合作的伙伴關系。

（三）東京灣區振興促進會的運作機制

1.組織及人員架構。CPTBR的組織架構采取董事會、干事會、分科會三個層級層層監督執行的形式，組織分工嚴密，沒有設立專門的執行機構。董事會約30名成員，可根據需要增設臨時委員，由中央各相關部門的部長以及各地方政府部門的局長等高級官員組成；設主席1名，由委員互選產生。董事會會議由主席隨時召開，制定灣區的各個階段行動計劃。干事會約33名成員，由國土交通省、海上保安廳、農林水產省、林野廳、水產廳、環境省等部門以及埼玉、千葉、東京、神奈川、橫濱、川崎等地方行政部門的室長級官員組成。干事會設干事長1名，由董事會主席指定。干事會負責對董事會決議事項的實施進行協商和調整，以及各分科會事務的調整。干事會根據干事長的召集隨時召開，或者應分科會的組長的要求召開。在干事會下設陸域對策分科會、海域對策分科會和監測分科會。各分科會的成員由相關的國家機構及都縣市職員構成，各分科會設組長1名。另外，為了管理CPTBR的事務，設秘書處，其運作由國土交通省的城市地域整備局下水道部、港灣局及海上保安廳共同負責。CPTBR沒有另外聘用專職的管理人員，其運作由各個層級的相關的國家機構及地方官員協調執行。

2.資金來源。行政費用由相關的國家機構和各層級政府機構各自承擔，項目經費不詳。

3.社會互動。CPTBR與社會的互動主要體現在兩方面。一是督促地方政府開展與東京灣水質調查關聯的環境保護教育活動。如，在埼玉博物館舉行“綠與河的再生論壇”，組建由180名小學生參與的水生生物調查隊活動；千葉舉辦的水質簡易分析體驗、水環境觀察、親子再利用工作教室等活動。二是設立由多種主體參與策劃的合作組織——東京灣再生官民合作論壇，為來自行政、研究機構、NPO、企業、水產、娛樂休閑等各個領域的主體提供信息交流網絡與場所，協助CPTBR收集監控數據，提供信息咨詢，幫助組織和評估數據。

4.行政權力與方式。CPTBR主要致力于灣區環境保護項目的規劃、指導與評估，以建議為主，為灣區的相關政府機構提供溝通交流、信息共享的平臺，行動計劃的完成主要依靠各層級機構、地方政府的自上而下的監督與各級委員的自覺配合，依賴各成員工作職責內的積極行動，沒有專門設立執行機構。

總之，國際知名灣區環保協同治理機構的運作機制各具特色，同時也存在共性。在組織及人員架構方面，IEC與BCDC采取董事會監督執行機構的形式，執行機構雇用執行長官與高級職業管理者，而CPTBR采取董事會、干事會、分科會的三層級架構，成員均是來自于灣區環境保護相關的國家部門及地方政府部門的官員與職員代表，沒有專門的全職雇員，這種結構差異可能會導致機構的執行力效果差異。在資金來源方面，IEC與BCDC均有明確、多樣的資金渠道。在社會互動方面，IEC與CPTBR與社會的互動較強，都開展了與公眾互動的環保活動，希望公眾通過實際行動參與灣區的環境保護活動，激發公眾愛護灣區的熱情。在行政權力與方式方面，IEC與BCDC具有法律保障的獨立行政執法權，而CPTBR以規劃、指導、協商交流、建議為主，不強制執行權力（如表1所示）。

三、世界三大灣區環保協同治理機構建設經驗對粵港澳大灣區的啟示

在比較分析國際三大灣區環保協同治理機構的基礎上，可以發現，雖然在成立依據、職能、組織結構、執行方式等方面存在區別，但三大灣區都構建形成了完備的環保協同治理機構，內部結構較為合理，環境治理效果較好，可為粵港澳大灣區的環保協同機構建設提供經驗借鑒。港澳回歸祖國以來，尤其是近年來隨著粵港澳大灣區建設戰略的落地實施，基于行政協議的粵港、粵澳間的政府協同治理機構得到一定的發展。但是，政府間的協同治理仍存在合作深度不夠、行政合作協議效力不足、深度合作缺乏具體的法律保障等問題，政府環保協同治理機構存在組織結構不完善，運作機制不成熟等問題，協同治理效果不理想。借鑒國際三大灣區的經驗，打造屬于粵港澳大灣區的環保協同治理機構。具體而言：

首先，依法設立機構，用法律為機構的執行力保駕護航。國際三大灣區環保協同治理機構的建立都是由專項法律或政府最高層面的決定推動而成。如IEC根據洲際契約成立，BCDC根據法律成立，CPTBR根據政府內閣項目成立，均是立法或政府專項規定在先，機構成立在后。有法律法規作后盾，機構的執行力與協同政府之間的約束力隨之增強。目前粵港澳大灣區的環保協同機構主要以基于政府間簽訂的行政協議而成的粵澳、粵港環保小組的形式存在，而這些行政協議僅僅是提供規則與意向而沒有細化成具體協議的合作框架協議，或者是僅僅以處理特定環境問題為目標的具體合作協議，對政府間的協同合作治理約束力并不強。缺乏法律保障的行政權力，政府協同治理機構很難開展深度合作。粵港澳大灣區可參考三大灣區的做法，先制定相應的灣區環境保護法，再依法設立專門的協同治理機構，保障機構的協同治理執行力，使機構保持長久的生命力。

其次，選擇恰當的機構形式，為機構建立合適的組織結構與人員架構。三大灣區環保協同治理機構的組織與人員架構主要有兩種形式。一是設立專門的執行機構，采取董事會監督執行機構的形式。如IEC和BCDC，董事會具有領導決策與監督的作用，董事會成員的任命和任期規則完善，成員代表不同的中央機構和地方政府的立場，兼顧多地、多方利益；執行機構雇有全職專業技術人員開展日常工作。二是不設置專門的執行機構，行動以指導、建議為主，組織架構采取多層級委員會自上而下層層監督執行的形式，任務開展依賴各機構部門、地方政府職責范圍內的自覺配合與執行。如CPTBR，該機構設置了董事會、干事會、分科會三個層級的委員會，自上而下層層監督，具體任務由最低級的各分科會委員執行，任務與其在政府內所負責的工作吻合，屬于各政府部門機構人員的本職工作范疇，組織分工明確。如果粵港澳大灣區的環保協同治理機構主要致力于規劃、指導、建議、評估等行動，可參考借鑒CPTBR的組織結構，基于當前行政合作協議的基礎上構建，這種機構形式的構建過程相對簡單，成本較低。如果機構需要設立獨立的執行機構，掌握實際的行政執法權，可參考借鑒IEC和BCDC的組織架構，這種機構的執行效率更高，但是需要配置專門的辦公場所、工作人員和資金等硬件設施，構建成本高。

第三，管轄權限邊界清晰明確，與地方政府部門建立友好合作伙伴關系。《三州契約》明確規定了IEC的管理權限，只有在州衛生部對污染消減管理失效的時候IEC才可介入，只有在州衛生部把污水處理廠建成并投入使用之后，IEC才有監管權；盡管IEC具有獨立的行政執法權，但它卻盡量避免采取法律行動，爭取市政府的合作配合。BCDC被法律賦予管理灣區海岸線、濕地、海平面的權限，但它特別注重與灣區地方政府的合作，積極與海灣及其海岸線沿岸的市、縣和特別行政區地方政府建立合作伙伴關系。粵港澳大灣區涉及香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的9座城市，政府環保協同治理機構面臨更復雜的府際關系，可以借鑒三大灣區的做法，界定清楚協同治理機構與地方環保機構的權能界限，如果存在重疊的地方，則需要明確規定灣區協同治理機構介入的必要條件。即使灣區協同治理機構具有超越于地方的管理權限，機構也應盡量避免沖突，立足于灣區作為一個完整的系統，加強與地方合作，共同打造美麗灣區。

第四，超越水污染治理的職能局限，建立著眼于灣區生態層面的環境保護協同治理機構。如BCDC是主要從海岸線和濕地保護出發，從生態保護層面保護河口、海灣、水源、濕地、森林、物種的灣區環境保護政府協同治理機構。在經濟飛速發展的同時，粵港澳大灣區河口生態也遭受較大破壞。建立著眼于整個灣區生態保護層面的環保協同機構，加強灣區河口的林地、綠地、水面、濕地、園地、耕地保護，這對粵港澳大灣區環境保護具有戰略意義。

第五，通過與社會加強互動，吸引民間力量共同保護灣區環境。CPTBR在與社會互動方面開展了很多親水的海邊休閑項目，加深了人們對海的親近；IEC也在致力于與民間力量的互動，希望通過與公民的教育與對話，促進灣區的水資源保護。粵港澳大灣區可借鑒國際灣區機構的做法，開展與社會互動的親水休閑、環保教育項目，吸引各方力量共同保護灣區環境，激發民眾熱愛灣區的情懷，齊聚社會各方力量共同建設友好美麗的粵港澳大灣區。

注釋：

①“類同度”指的是跨域治理機構的運作機制是否與政府一致，以及是否與政府存在隸屬關系。類同度越高，表明機構的運作機制與政府越趨于一致，機構與政府間也存在越明顯的隸屬關系。“依存度”指的是跨域治理機構在資金、成員等方面接受政府支援的程度，以及機構的意見輸出對象是否以政府為主。依存度越高，表明機構在資金、成員等方面越依賴政府的支援，規劃或政策意見的輸出對象也主要以政府為主。

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Environmental Protection Cooperative Governance Institutions

in Three International Bay Areas： Typical Models and

Inspiration from Experience

ZHI Sufen

（School of Public Administration， Guangdong University of Foreign Studies，

Guangzhou， Guangdong 511430， China）

Abstract： By comparing and analyzing the environmental protection cooperative governance institutions in three international bay areas， it can be found that the three bay areas have all formed complete environmental protection cooperative governance institutions with reasonable internal structure and good environmental coordination governance effect. This suggests that the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area should actively build cross-regional cooperative governance institutions， establish a reasonable organizational structure， improve the environmental protection functions of the institutions， and strengthen legislation to guarantee the operation of the institutions.

Keywords：international bay area; environmental protection; cooperative governance institutions; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

（責任編輯：湯文仙）