鄰避治理的政策議程設置邏輯

陳奇

摘要：本文基于多源流分析視角，探究鄰避問題如何進入政策議程。研究發現：鄰避事件中焦點事件的爆發，能夠推動問題建構和政策反饋效率，快速形成問題源流，即關注鄰避事件如何變成一個政策問題。在政策共同體內形成可行的政策方案，通過政策軟化過程中達成政策共識，并決出鄰避治理政策方案，形成政策源流。在內外部公共輿論壓力下，黨的意志引領促成政府將注意力聚焦在鄰避事件中形成政治源流，以實現政治系統對鄰避治理的制度化回應。最終在問題之窗和政治之窗開啟時，三個源流匯聚，增加鄰避問題進入政策議程的機會。為提升鄰避治理的有效性，應在鄰避治理政策議程設置中吸納多元政策主體參與、建立鄰避訴求的整合機制和實現多元化的利益平衡。

關鍵詞：鄰避治理；城市發展；城市治理；政策議程設置；多源流

中圖分類號：C936文獻標識碼：A文章編號：1673－4513（2023）－03－020－09

引言

近年來，隨著城市邊界拓展和城市功能更新，不斷出現公眾反對在其居住區附近修建可能存在污染威脅的公共設施的現象，學界稱之為“鄰避現象”，由此導致公眾與政府之間對立沖突形成“鄰避困境”。在我國的鄰避事件中，抗爭雙方（政府和公眾）往往采用“極端化”表達和“妥協式”平息策略達到短暫性平衡，“一建就鬧，一鬧就停”也被學者概括為“中國式鄰避”。

就城市治理和城市治理主體而言，人民群眾無疑既是治理質效的需求者，也是治理方案的供給者。習近平總書記提出的“人民城市人民建，人民城市為人民”的城市治理理念，正是對人民發揮城市建設和城市治理主體作用的肯定。以“人民為中心”的理念也構成了中國城市治理話語體系的重要內容。鄰避治理作為城市治理在鄰避困境中的具像投射，考驗著城市治理水平，在推進治理能力和治理體系現代化進程中，如何解決“中國式鄰避困境”是值得持續探索的問題。

一、研究緣起與問題提出

20世紀70年代，新自由主義浪潮涌動下西方國家出現了空間隔離和剝奪的社會問題，美國學者Michael OHare在研究環境空間問題引發的群體性抗爭事件時，率先將這種抗爭稱為“Not In My Backyard（不要建在我家后院）”，“鄰避”一詞的中文表達被學者沿用，以此為基礎衍生出了“鄰避設施”“鄰避訴求”“鄰避沖突”“鄰避困境”和“鄰避治理”等諸多外延概念。

學界關于鄰避治理政策的研究，大致可以概括為兩類：一是基于政策工具視角的鄰避治理研究。彭小兵指出，社會組織可以充當制度化的代議機構參與環境群體事件的治理。周慧和歐陽明認為應建立嚴格的第三方評估機制對鄰避項目進行評估以提高政府公信。吳一鳴指出，合理的利益補償機制可以從根源上緩解鄰避沖突。二是基于政策主體視角的鄰避政策過程研究。張緊跟總結了廣州經驗，認為向公眾開放政策過程可以有效治理鄰避事件。楊志軍認為，鄰避群體參與決策的意義有限，政府被迫采取“非常規政策變遷”只是權宜策略，等抗議勢頭衰退后政府又會重新開啟項目（文稱“政策回退”）。陳寶生則肯定了公眾參與，認為推動公眾參與、保障公共政策科學性和程序正義是治理鄰避沖突的重要保障。

從公共政策視角看待鄰避治理的研究，為本研究的進一步深入奠定了基礎。但仍有一些問題無法充分回答：“一建就鬧，一鬧就停”是否說明政府僅僅是被動應對？為什么有些鄰避訴求得到滿足，而有些被忽視了？其原因在于學界通常從鄰避項目政策是否變遷這個結果性指標來看待鄰避治理問題，而忽略了多元主體圍繞鄰避項目政策進行博弈的過程。本研究認為回答上述未決問題，還需要將視角從政策制定環節前移，從政策議程設置過程尋找答案。基于此，本研究的旨趣在于探索鄰避問題如何進入公共政策議程，即鄰避治理政策議程設置的邏輯。

二、多源流分析框架及其在中國語境下適用性調整

（一）多源流分析框架概述

社會問題只有被決策者所關注和認定才能有機會得到解決，而政策議程（olicy agenda）的建立正是將社會問題轉化為政策問題的關鍵路徑。約翰.W.金登在借鑒科恩和奧爾森等人提出的“垃圾桶模型基礎”上總結提煉得出“多源流分析模型（the multile-streams framework）”，不同于政策過程理論的宏大設計，該模型聚焦政策過程前的政策議程建立環節，從微觀和中觀層面分析了社會問題如何通過一系列流程進入政策議程被確立為政策問題，被稱為當前對政策議程確立過程描述得最全面的一種模型。多源流分析模型內容涵蓋四個變量：一是，前提變量是社會預先安排（價值、信仰、文化和政治結構等）；二是，干涉變量為政策窗口、政策活動家和外溢現象；三是，獨立變量是三種信息流，即問題流（roblem streams），結構因子包括：指標變化、焦點事件、反饋預算約束和問題界定；政策流（olicy streams），結構因子包括：技術可行性、價值一致性、科技、公眾接受程度和時尚或知識；和政治流（olitical streams），結構因子包括：民族情緒、公共輿論、選舉政治、政體變化、法律權威、利益集團和達成一致；四是，因變量為議程建立。在多源流分析框架中，前提變量是國家和地區的社會文化背景，而問題流、政治流和政策流則是該框架的核心技術維度。該模型認為政策議程最有可能獲得建立的情況是：某一問題分別被三個源流進行感知和捕捉，在特定時機下也即政策之窗打開時匯聚共同作用，從而啟動政策議程。

（二）多源流框架在中國語境下的適用性調整

多源流模型前提變量（社會文化背景）強調了理論的適用環境。在現實世界中，不同國家間的社會文化存在不同。因此，如果忽略社會文化背景差異，多源流模型對具體社會問題的解釋力和適用性將會無法保證。當然，這僅僅被看做是一個技術層面的問題。多源流模型引入我國后，學界也出現了對多源流框架進行修正的嘗試。楊志軍認為三個源流間并非是完全獨立和并列前行的，而是既相互獨立，又保持依賴，且有一定的流動順序。在三個信息流“相互依賴”的關系中，王剛和唐曼認為，三大源流之間是一個“共同體”，彼此間相互影響，具體表現為“問題源流影響政治源流，政治源流影響政策源流”。并且他們還指出“先后流動”的出場順序由不同的社會問題所決定。以上對多源流模型在“出場順序”和“多源流間關系”的發展增強了其在我國特殊問題情境中的解釋力。然而，卻忽略了對三個源流（該模型的核心技術層面）中的結構因子設置的討論。結構因子是分析和測算各個源流形成的核心指標，是多源流模型操作化的關鍵。為進一步提升多源流框架對我國鄰避問題的解釋力，有必要在我國的“前提變量”中對三個源流的結構因子進行調整。

1. 問題源流。原結構因子包括指標變化、焦點事件、反饋預算約束和問題界定。首先，金登認為，問題源流主要關注問題的界定。從我國鄰避運動發生的邏輯起點來看，公眾對鄰避項目的反對，是鄰避問題產生的起點，在此之前，政府并不認為相關項目建設是一個“問題”。因此，對鄰避問題的界定始于鄰避群體對問題建構的過程。其次，指標變化和反饋預算約束是政策變更或政策繼續的重要參照指標，現行項目的相關指標變化和信息反饋，均屬于政策反饋環節。綜上，在鄰避運動中，問題源流的指標應為問題建構、焦點事件和政策反饋。

2. 政策源流。金登在闡述如何形成政策源流時，提出了“政策共同體”以及“政策企業家實施的政策方案軟化過程”（后文詳述）等概念，以及對政策流中幸存的政策方案進行總結，提煉出的“技術可行性”、“價值可接受性”和“未來約束條件預期”三個特征。這些概念和特征共同作用形成政策源流。其中，政策方案的三個特征主要論述了政策方案的可行性。因此，政策源流的結構因子應為政策共同體、政策方案可行性和政策軟化過程。

3. 政治源流。原結構因子包括民族情緒、公共輿論、選舉政治、政體變化、法律權威、利益集團和達成一致。政治流強調政治因素對于問題解決方案的影響。一方面，鄰避問題是一個空間環境權益問題，并非是一個民族語境中的問題，在鄰避沖突中往往不存在民族情緒的因素。另一方面，選舉政治、政體變化、法律權威與利益集團等帶有“委托代表”西方政治理論相關指標并不符合我國現實。我國的根本政治制度具有“協商”性質，執政黨和政府往往能夠通過多種制度渠道匯集民意，將社會普遍關注的問題轉換成政策問題。因此，政治源流的指標應包含黨的意志、政府注意力與公共輿論。

三、鄰避問題進入政策議程邏輯的多源流演繹

（一）問題源流：鄰避事件如何變成一個政策問題？

問題源流（roblem streams）主要關注“政策制定者為何會選擇性關注某一個問題？”，即問題的界定。包括問題如何被認知以及客觀條件是如何被定義為問題的。由于決策系統的復雜性，鄰避問題不會自動成為政策問題，也并不直接通過某種單一壓力引起決策者關注，而是隨著鄰避困境內的外部要素變化，基于問題建構、焦點事件和政策反饋等途徑共同推動形成問題源流。

首先，問題建構敘事。問題到社會問題再到政策問題是一個歷時性過程，問題建構是政策議程建立的邏輯起點，通常包括問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述等環節，而感知、搜索和陳述等環節通常被視為認知過程。由此，社會問題構建遵循“認知—界定”邏輯理路。鄰避設施生產是對空間資源的再分配過程，政府和鄰避群體作為分配過程的雙方，無論是“不作為”、“暴民”還是“自私自利”等互相污名化的指責，都在于彼此對鄰避設施的認知存在著“程序正義和實體正義”的分歧，進而產生了對問題界定的兩種不同結果。出于城市整體發展及政績考量，政府通常認為只要符合決策程序要求，以增進人民整體福祉的基礎設施修建即合法合理。在這一階段，政府并不認為鄰避項目有何不妥，而主要將鄰避行為界定為一個社會問題。而鄰避群體則出于個人或群體利益維護追求實體正義，認為鄰避設施建設產生的負面影響是對其空間權益的剝奪，從“權益”視角出發，將鄰避項目的存在視為社會問題并逐漸形成不滿情緒。盡管鄰避雙方對問題的認知和界定存在差異，但是當鄰避情緒產生后，公眾積極表達鄰避訴求的行為，已經開始吸引決策者的注意力。至此，一種在認知和界定層面存在差異化的問題開始被建構起來成為一個雙方關注的“準社會問題”。

其次，焦點事件敘事。隨著民眾不滿情緒的形成，引發集體行為或社會運動的直接動因，往往是一個或數個觸發性事件。鄰避行為中的焦點事件大致存在溫和型和對抗型兩種形式。例如在廈門X項目事件和上海磁懸浮事件中，公眾采取街頭漫步的溫和形式表達訴求。而在余杭中泰垃圾焚燒廠事件和四川什邡事件中，則采用了暴力對抗的形式阻礙現場施工或沖擊政府部門。關于焦點事件如何影響問題流的形成，主要有決策者和公眾采取的兩種不同策略。從公眾視角來看，風險感知理論是一個重要理解視角，公眾對風險的感知是情緒性的。正如勒龐所說，作為個體的人是理性且能獨立思考的，但當其置于群體之中，他們便會彼此影響，在思維和行為中與他者趨于一致。在面對鄰避項目建設信息傳遞出的不確定性風險時，公眾傾向于情緒性地將風險進行放大，再通過社會網絡與社交場域將風險進行傳播，在群體內形成共識性危機，進而將反對鄰避項目的議題進行傳播學習并采取群體行為，迫使決策者做出反應。從決策者視角來看，盡管這種由下至上的焦點事件比問題建構更加能夠吸引他們的注意力，但并不足以使決策者將對鄰避項目的注意力帶回到制度化的決策系統之中。決策者仍然能夠保持對焦點事件應對的主動性。有學者提出“壓力回應”和“共識建構”兩種模式能夠解釋政府應對焦點事件的策略。鄰避事件中的焦點事件多發生在高度動員的群體集聚之中，此時，政府會從維護社會秩序角度出發，采用“壓力回應”的策略嘗試分散集聚人群。但當沖突發生時，迫于維護穩定的需要，政府又會通過承諾項目暫緩、召開聽證會或重新評估政策等項目短暫擱置的策略爭取政策學習和評估的機會，如杭州中泰群體事件后，政府做出了“群眾不理解不開工，手續不合法不開工”的“兩不承諾”為后續危機的化解打下了基礎。

最后，政策反饋敘事。政策反饋理論強調，已有的公共政策能夠通過對政治系統的塑造和反作用，影響未來的政策制定。政策評估和政策學習是政策反饋的兩種重要的作用機制，不僅被政府當做化解焦點事件的“權宜之計”，更是其決定是否進行政策變遷的重要依據。在金登看來，信息的反饋渠道包括公眾的抱怨與項目管理情況兩種與一般政策評估不同，在鄰避項目政策評估中，公眾的抱怨占有相當大的權重，政府對鄰避政策評估的動力源于公眾對項目負外部性提出的質疑。鄰避情緒的形成起源于對現有鄰避項目政策的不滿，并以群體行為進行表達，政府在獲取信息后啟動政策評估，在制度化的渠道內對鄰避設施周邊公眾反饋的信息（如項目安全和利益補償等問題）進行調查和論證。同時，對鄰避項目執行情況（金登稱“項目管理”）的評估也在公眾抱怨后展開，如項目有沒有按計劃運作、目標能否實現、運作過程是否合法合規、項目與所在地間的關系、繼續執行的成本是否可控、企業方的計劃等，共同構成政策執行評估的指標。而政策學習作為政策反饋的另一種機制，始終伴隨著政策評估而展開，并且對政策評估結果進行加工和運用。如果說鄰避事件中的政策評估在于獲取鄰避項目政策執行信息，那么政策學習則是決策者依據信息在未來做出是否變更或繼續保留鄰避項目決定的重要過程。需要明確的是，在問題流中，政策反饋的作用在于幫助決策者“界定問題”，政策變更或新政策方案的產生等議題不在政策反饋階段討論。總體而言，鄰避事件中的政策評估和政策學習是在政府主導下，幫助決策者界定鄰避問題的工具，為政策共同體的形成和政策方案的完善奠定了基礎。

（二）政策源流：鄰避治理政策方案的決出

政策源流（olicy streams）主要關注在政策共同體的形成、政策方案的可行性比較和政策軟化過程，重點在于推動“一些政策建議得到重視，而另一些思想則被拋棄”。換言之，政策源流關注的是問題的解決方案如何在政策各方中達成共識。

首先，政策共同體出場。在鄰避事件中，公眾的主張多以抱怨和情緒化表達形式出現，這種未被整合的表達往往中心訴求分散、復雜多元，不容易被制度化的決策系統感知和采納，還需要一個介于決策者和社會公眾之間的“代理人”進行專業的政策建議整合。滕尼斯在《共同體與社會》中提出了“共同體”的概念，意在探討群體是如何有機聯結起來的。金登提出了“政策共同體”的概念，并指出政策共同體是由某一特定政策領域的學者、研究人員、公職人員和利益集團等在內的專業人員組成。政策共同體的出現能夠行使“代理人”角色，整合公眾訴求形成專業的政策建議。在鄰避困境中，政策共同體的形成需要跨越“分裂”過程，由于各主體間的利益差異，從鄰避項目政策到鄰避治理政策充斥著不同意見。以項目方為代表的專家系統主張保持鄰避項目政策、以學者和媒體為代表的社會公眾則主張終止鄰避項目、而以政府為代表的決策者則主張既要保障公眾權力又要保障發展效益。系統分裂的第一個后果是政策分裂，為了走出鄰避困境，各政策主體需要通過在一個“與他者相遇”的場域中交換信息來加強合作。這時，以政府提供的聽證會和論證會等形成政策共同體的制度化場域，和社會中一種自發形成的社會自組織網絡場域，如媒體的報道和專家的呼吁形成的議題社區，共同構成了鄰避事件的政策共同體。政策共同體的形成是一個好的開端，確保了各種政策方案能夠自由地漂浮在“政策原湯”之中，供大家探討，但政策方案共識的形成還賴于政策共同體間的博弈。

其次，政策方案的可行性。政策方案的可行性需要符合“技術可行性”、“價值可接受性”和“未來約束條件預期”三個特點。一是政策的技術可行性主要指執行環節，需要回答“能夠實現目標以及能夠得到實施嗎？”等問題。所有鄰避群體的最初訴求都是“不要建在我家旁邊”，但鄰避項目卻承擔著整個城市的發展和經濟增長的目標。因此決策者在面對兩難問題時，期待新政策方案能夠解決以下兩個問題：項目在本轄區是否必需和本項目的生產效益能否被替代。如在杭州中泰事件中，時任杭州市領導所言“沒有一個人不產生垃圾，沒有一個城市不建垃圾處理項目”。在圾焚燒廠的建立符合所在城市社會公眾的利益，并且這種效益無法被替代。二是政策價值可接受性。金登認為，符合共同體成員價值觀的建議更有可能幸存。此外，政策方案價值與政府執政價值間的契合程度也是政策方案可行性的一個重要維度。公共政策關切的效率和公平的價值在鄰避困境中常表現出沖突性的一面。主張效率優先的方案，往往偏向于支持項目方，而主張公平優先的方案，一般較支持鄰避群體訴求。當然，在實踐中，也會出現兩種價值的統一，即效率優先原則下保障公平，要求保障公眾對項目信息的知情權，加大對鄰避群體的利益補償。無論持何種價值，均是共同體最大價值集合且必須符合政府執政的價值要求。三是未來約束條件預期。在政策方案的可行性論證中必須考慮決策者對政策方案在一些約束條件下的接受度。在鄰避困境中，未來約束條件一般包括財政支出、土地劃撥和項目效益等。

最后，政策軟化的過程。政策軟化是指通過一些方式使政策相關者接受特定方案的過程。政策軟化是一個漫長的過程，包括思想漂浮、政策營銷、修改方案和再次漂浮。在政策共同體中基于利益的不同表達，存在著政策意見分裂的情況，在政策共同體成立之初，圍繞著鄰避治理的各種政策意見自由地漂浮在政策原湯之中，尋找意見相近的政策方案。如何從眾多的鄰避政策方案中決擇出一個具有最大共識的方案是一件困難且必要的事情，在這里，金登提出了政策軟化的一個關鍵角色—政策企業家。特指那些為了換取他們所贊成的未來政策而愿意投入其資源的人們。在鄰避事件中，充當政策企業家角色的一般是媒體或者學者，他們利用自身的專業知識和資源，在對鄰避項目進行科學分析的過程中，提出專業的政策建議，加上他們具有一定的社會影響力并且始終關注公眾訴求，因此在政策方案爭執不下時，能夠在政策共同體中對各方的主張進行平衡，他們利用自身的專業知識和社會資源，向共同體或社會公眾推銷自己的鄰避治理方案以消弭各方差異，推動形成共識。在政策營銷的過程中，政策企業家會根據各方信息的反饋對政策方案進行修改完善，確保政策方案能夠盡可能獲得多數人的支持。如此，循環往復，形成一套完善的政策方案再次漂浮在政策原湯之中待與其他源流匯合。

（三）政治源流：政治系統對鄰避治理的制度化回應

正如戴維伊斯頓所言，在外部環境中，政治系統可以將要求和支持輸出為官方政策、決策和執行行動。政治源流涉及政治對于問題解決方案的影響。在鄰避事件中，公共輿論、政府注意力與黨的意志共同作用形成政治源流。

首先，公共輿論壓力。不同于問題源流中的焦點事件和政策源流中的政策共同體的作用，政治源流中的公共輿論屬于超越鄰避區域的社會公眾情緒表達。在鄰避情緒醞釀時期，鄰避群體的抗爭動員網絡空間較窄，僅僅圍繞鄰避設施周圍的居民形成鄰避訴求群體。當焦點事件爆發以后，一些處在鄰避信息核心圈的參與者借助于互聯網、媒體以及社會關系網絡，采取悲情動員策略將鄰避信息向外傳播，實現更大范圍公共輿論的超時空連接，在已有的鄰避沖突案例中，無利益社會公眾一般基于道義的考量，將問題指向鄰避項目或相關政府部門，從而對鄰避項目利益相關方的行為實施輿論壓力。此外，鄰避事件中的公共輿論的壓力還有賴于行政官僚對鄰避訴求的潛在支持。正如金登發現，“國民情緒并不存在于廣大民眾之中”。國內有學者研究發現，本地出身的政治精英更可能隱蔽地傳播鄰避設施的負面信息或動員他人抵制鄰避項目，又或者通過制度內渠道質疑鄰避項目。這種由行政官僚在內部發起的關于鄰避項目負面信息的探討，更能夠吸引決策者的注意力。內部和外部公共輿論壓力的合力作用，迫使決策者正面回應鄰避困境。

其次，政府注意力分配。政府注意力被認為是解決社會問題的重要資源。但是有限理性決策理論認為，“注意力是真正稀缺的資源”。在政策產出過程中，決策者可能會接收到數量和種類繁多的信息，但在有限的注意力資源下，真正能獲得決策者注意和解決的可能只有某一個或某一類問題。政府注意力通過科層規則、官僚利益和外部壓力三種機制進行分配。當鄰避情緒醞釀之初，由于鄰避群體還未真正形成，面對由個別或小部分人員進行的鄰避訴求表達，政府部門會依據科層制中的組織規則，對其從項目的合法性角度進行官方答復，這種答復一般是單向度的通知，并無溝通環節，這在鄰避群體來看是消極的和無效的。隨著鄰避群體完成動員不斷增加鄰避訴求表達強度后，一些街頭官僚因其本身也是潛在利益受損方而默許鄰避群體行為，此外決策者內部會出現不同的探討聲音，其中一些本就不支持鄰避項目建設的官僚會積極地引入外界訴求，借機希望政策建議被采納。當鄰避行為以焦點事件的方式進行曝光，并在一定范圍內取得資源支持和實現社會動員后，政府面對的外部壓力達到峰值，這時上級政府會以“穩定壓倒一切”的命令迫使本級政府將注意力全部放在鄰避事件中，集中精力化解鄰避危機。

最后，黨的意志引領。從一般政黨的屬性來看，政治屬性是其首要特性，具有將政治主張轉換成公共政策的能力。不同于西方的利益團體主導的政策過程，我國的公共政策決策機制具有鮮明的黨的意志引領性質。在我國政治學界，有學者從中國共產黨領導政府進行社會治理的性質、作用和角色等方面進行研究，將中國共產黨稱為“使命型政黨”。當鄰避事件以焦點事件爆發以后，面對公共輿論四起與社會穩定受損，作為一種使命型政黨，其對鄰避訴求的回應，區別于西方政黨的代表和表達功能，依靠黨的宗旨和性質賦予的內生“使命感”來對各級政府進行壓力傳導，要求當地政府從政治的角度（保護人民群眾利益，維護社會穩定）解決鄰避困境，將政府注意力從經濟發展轉向社會穩定，從注重鄰避項目建設到回應鄰避群體訴求，通過黨的意志引領來倒逼政府提高回應性效率。

（四）多源流融合契機：問題之窗和政治之窗的開啟

政策之窗是政策建議倡導者使其特殊問題受到關注的機會，一般有問題之窗和政治之窗兩種。在鄰避事件中，兩大窗口在多源流形成的同時也已開啟。其一，問題之窗開啟。問題源流中的焦點事件爆發是鄰避事件吸引社會關注的主要方式，在焦點事件爆發以后，群體中的公眾情緒不斷醞釀，往往會通過制造一些諸如“政府與企業聯合壓抑民眾鄰避訴求”帶有感染性的宣傳語或影視資料，并借助各類媒介平臺迅速傳播，以獲得其他無利益群體的關注和支持。此時鄰避事件的性質就從環境訴求轉向權利抗爭，快速推動了問題到社會問題再到政策議程問題的升級。其二，政治之窗的開啟。在鄰避事件中，圍繞“穩定第一”的社會發展要求，上級政府的行政命令和黨的意志引領是政策之窗開啟的重要政治因素。改革開放以來，經濟發展是各地方政府主要的工作內容之一，當鄰避項目以民生項目上馬之初是本級政府在上級政府考核中的加分項，但是當民生項目以鄰避項目的形式受到社會公眾抵制，本級政府應對不足有風險擴大傾向時，上級黨委和政府則會以政治和行政的復合命令督促本級政府注意保障鄰避群體利益，解決鄰避困境。由此，從下至上的問題之窗與從上之下的政治之窗同時開啟，鄰避問題便隨著三個源流涌進政策之窗獲得政策議程建立的機會。

四、結語：邁向更加有效的鄰避政策議程設置的實踐程式

隨著社會公眾利益的多樣化表達，政府旨在增進地方整體福祉的基建項目會因為種種原因引發部分建在地群體的極力抗爭。鄰避事件中焦點事件的爆發，能夠推動問題建構和政策反饋效率，快速形成問題源流；在政策共同體內形成可行的政策方案，并在政策軟化過程中達成政策共識，形成政策源流；在內外部公共輿論壓力下，黨的意志引領促成政府將注意力聚焦在鄰避事件中形成政治源流。最終在問題之窗和政治之窗開啟時，三個源流匯聚，增加鄰避問題進入政策議程的機會。至此，鄰避問題試圖撬開政策議程的過程就回答了回顧文初提出的“一建就鬧，一鬧就停”是否說明政府缺乏對策？為什么有些鄰避訴求得到滿足，而有些失敗了？等問題。具體來看：其一，從政策議程設置過程來看，“一建就鬧，一鬧就停”并非是政府無奈妥協的結果，而是鄰避問題提出以后，圍繞鄰避訴求而進行的多源流形成過程，其中蘊含著各主體的行為策略和博弈，是鄰避事件作為一個問題獲得建構和解決的過程。其二，有些鄰避問題經多源流進入政策議程獲得政策議程建立的機會，并在后續的政策制定環節不斷獲得決策者關注，從而使得鄰避訴求得到回應，然而有一些鄰避訴求由于超越了鄰避治理范疇或缺乏撬開政策之窗和問題之窗的機會，未能形成多源流以獲得政府政策注意力。

作為一種理解政策議程設置的工具—多源流理論模型，為轉型期進行中國式鄰避治理提供了在政策議程中化解鄰避危機的思路。一是吸納多元化的政策主體。參與權和知情權是鄰避困境中鄰避群體的兩大基本訴求。隨著民眾維權意識的不斷增強，需要在未來的鄰避治理中，主動吸納多元主體參與政策探討，嘗試在政策議程中保持有序的對話，以降低相關群體的無意識行為帶來破壞的可能性。二是建立鄰避訴求的整合機制。如流沙一般的群體容易在非理性情緒的引導下失去控制。在鄰避事件的焦點事件中，常常因為群體訴求被一些極端個體裹挾而發生群體暴力事件，究其原因在于缺乏鄰避訴求的整合機制。在康豪瑟看來，中層社會組織為中層組織之間以及中層組織與國家之間的對話提供了平臺。在鄰避事件中，常常看到一些地方性社會組織充當連接政府和鄰避群體的作用，因此，應建立鄰避訴求的整合機制，鼓勵基層社會（社區）組織發揮信譽中介的作用，實現政府與公眾間有效的信息溝通，消除公眾的鄰避恐懼，實現鄰避治理。三是實現多元化的利益平衡。作為一個空間利益的分配的結果，鄰避困境本身是多元利益主體基于“成本—收益”失衡的產物，作為利益主體和利益表達，在鄰避困境中一般存在項目建設方（企業）的經濟收益、地方政府的社會和經濟效益以及在建地公眾的空間權益和參與權益，從“鄰避”到“迎臂”的轉換，從根本上來說還需要尋找各方利益的均衡點，尤其注意平衡城市整體發展與局部群體的利益補償之間的關系，減少或杜絕利益分配不公導致的城市發展阻力。

注釋：

① 金登認為，如生命誕生之前，分子在“原湯”中四處漂浮孕育一樣，政策方案思想也在政策原湯中四處漂浮。

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Logic of Policy Agenda Setting of NIMBYGovernance

——Understanding Based on Multi-source Flow Analysis Framework

CHEN Qi

（Zhejiang Police College， Hangzhou， Zhejiang 310000， China）

Abstract： Based on the perspective of multi-source analysis， this paper explores how NIMBY issues enter the policy agenda. It is found that the outbreak of focal events in NIMBY can promote the problem construction and policy feedback efficiency， and quickly form the source and flow of problems. This means that to focus on how NIMBY events become a policy issue. It is advised to form feasible policy schemes within the policy community， reach policy consensus in the process of policy softening， and decide the NIMBY governance policy schemes to form policy sources and flows. Under the pressure of internal and external public opinion， government should focus its attention to form the political source in the NIMBY incident to realize the institutionalized response of the political system to the NIMBY governance. Finally， when the problem and politics come out， the three sources converge， increasing the chance for NIMBY to enter the policy agenda. In order to improve the effectiveness of NIMBY governance， it is necessary to include the participation of multiple policy subjects in the policy agenda setting of NIMBY governance， establish an integration mechanism of NIMBY demands and achieve the balance of diversified interests.

Keywords：NIMBY governance; urban development; urban governance; policy agenda setting; multi-source flow

（責任編輯：劉蕊）