“一帶一路”背景下云南邊境旅游通關便利化研究

文/云南省政法干部學校 宋敏

中國—東盟自由貿易區、大湄公河分區經濟一體化進程的持續深化，邊境旅游合作區、邊境旅游綜合實驗區、“一帶一路”等國家發展戰略的相繼出臺，使云南從傳統的“邊陲末梢”向東南亞開放體現出先導前沿作用。國務院專門印發了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》。所以，加強對邊貿區域的調研，破解邊貿發展中的“瓶頸”問題，是推動云南深入融入“一帶一路”，促進區域一體化發展的一個重大舉措。邊境旅行是由鄰近兩個國家商定并同意在規定的邊境范圍內，由兩個國家或地區的居民持有相應的文件，從該口岸進出邊境，并在雙方商定的邊境范圍內進行游玩參觀。邊境旅游是一種特別的出境旅行，邊境旅游的主要目的是使游客得以穿越邊境線。

一、云南邊境旅游通關便利化建設的必要性

（一）推動“一帶一路”發展需要。云南作為“一帶一路”的重要組成部分，其目標是打造“面向南亞和東南亞地區的輻射樞紐”。而作為“一帶一路”的重要突破和前沿行業，云南地處東南亞三個國家的交界處，其地理位置十分有利，國家和云南兩級政府對此給予了高度的關注。國家發改委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，其中突出了“一帶一路”國家加快發展和拓展邊境旅游業的步伐。加快發展邊境旅游業，提高口岸通關條件，是實施“一帶一路”倡議的一個重大措施。

（二）提升云南邊境旅游競爭力需要。近幾年，許多國家通過加強海外宣傳推廣、簡化簽證、深化區域合作等措施，積極參加全球旅客的競爭，便利化已成為當今全球吸引外國旅客的主要途徑。海關的便捷性直接關系到旅客是否能夠順利通過海關，提高海關的通關速度和費用，因此，如何提高出入境口岸的通關簡單性，是我國邊防口岸入境旅客在國際市場上取得成功的重要因素?！丁笆濉甭糜螛I發展規劃》中提出了加快邊境旅游發展、完善邊境旅游管理、促進邊境旅游簽證和通關便利化的措施。云南是一個邊貿大省，近年來在發展中遇到了不少困難?！霸颇稀边吘车貐^的“關卡”問題已經成為制約邊境地區旅游業發展的“瓶頸”，不僅難以適應日益增加的入境旅客需求，也使云南與南亞地區的旅游業發展產生了極大的負面效應。所以，應進一步提高和改進邊境口岸的通關服務，提高云南的出入境管理水平、服務質量、國際旅游地區協作水平。

（三）加強區域經濟一體化需要。云南位于中國西南邊境，毗鄰東南亞，是中國邊境國家數量最多、國境線最長的地區，地理位置優越。隨著各國政府和相關部門的大力推動，中國與南亞、東南亞地區的國際旅游交流，已經成為推動地區間經濟融合的主要渠道。由于中國對南亞和東南亞各國的相互優惠政策的實施，中國同南亞、東南亞等地區的旅游業發展具有良好的發展潛力。云南應該與周邊國家在國際間開展無障礙交流，加強口岸間的聯系與簽證手續的簡化，并進一步放開口岸的監管體系，為云南與南亞和東南亞地區的旅游業發展提供了強有力的支持，提高云南的對外開放程度，推動中國與東盟、大湄公河地區的經濟融合。

二、云南邊境旅游通關便利化存在的問題

云南的邊防口岸建設和邊防口岸的開通，促使其進入一個新的發展高潮。但是，在口岸建設、通關等方面，仍有不少問題，與先進國家的發展水平仍有很大的距離，存在著若干問題。

（一）口岸通行方面的問題?？诎兜燃壊罹嗪艽螅?，中緬8個對開口岸，1個口岸只有3個（瑞麗—木姐、畹町—九谷、打洛—孟拉港），其余口岸存在著口岸級別不對等現象，例如中國清水河港、緬甸清水河港屬于二等口岸；中國南傘是二等口岸，緬甸和果敢港為一等口岸。由于兩國口岸不匹配，《中緬邊境管理協定》規定，中國旅游者或其他國家的居民和物品可以通過該協議。云南許多陸路口岸現在僅有兩條道路，從鄰近的城鎮到口岸需要3個多小時。另外，與云南省口岸相鄰的邊境高速公路級別較低，嚴重制約了口岸的暢通。例如，老撾沒有高速公路，又是大量多彎、低限速的山區，在黃金周期間，由于大批的汽車涌入，造成了交通堵塞，對口岸的安全造成了一定的阻礙。

（二）通關配套設施存在的問題。1.口岸的通關條件差。云南省口岸的發展較遲，且大多處于經濟欠發達的區域，許多口岸面臨著通關設施的滯后、海關檢查設施和設備匱乏、通關速度慢、過境耗時較長等問題?？诎兜娜肆魍ǖ烂娣e不大，經常會出現游客和車輛排隊等現象。而大多數國外相應口岸，其海關設備相對較差，極大降低了海關的通關工作。2.口岸的智能程度不高。云南的電子口岸與東部沿海發達的省份比較，其發展程度較差，制約了海關的通關工作。口岸的報關還沒有實現電子申報和電子審單，以紙質材料為主。由于缺乏完善的電子資訊系統，很難進行資訊的分享和集成。目前，我國大部分二等口岸尚未推行電子口岸，海關手續仍以手工方式進行，耗時較長。受電子海關制度改革的影響，大多采用手工查驗，手續繁瑣，通關效率低，導致入境旅客在鄰近國家口岸停留的時間過長。

（三）通關流程和制度存在的問題。1.辦理的程序繁瑣，耗時較久。鑒于國家和旅客的人身安全，中國的出入境管理、交通工具和海關的審核都比較嚴格，手續也比較繁瑣，西雙版納的磨漢口岸，在中國國慶長假的時候，經常會有很多人排隊等候通過。一些口岸雖然已開放了入境旅游路線，但是要辦理離境手續，需要有合格的向導，所以只允許團體出游，不允許自費的旅客進入。一些口岸僅對云南省的公民開放入境，而境內的公民和持有第三國護照的人則不能入境。2.海關系統不健全。長期以來，由于外交和政治因素的影響，云南省口岸入境旅游簽證存在“時開時止”的問題。云南是緬甸最大的口岸，由于一些口岸因為戰爭而被迫關閉，給當地的旅游業造成了很大的阻礙。一些國家或區域的海關制度的實施具有很大的隨機性，這也為入境旅客的出行造成諸多的不便。比如2017年，云南西雙版納與老撾瑯勃拉邦簽署了一項協定，云南省昆明、玉溪等地的團體旅游者可以在不需要辦護照的情況下，從景洪港到瑯勃拉邦，但是一年后，瑯勃拉邦卻突然宣布解除合同。云南的陸上口岸，目前只有老撾與中國簽署了《車輛出入境管理辦法》，使邊境旅游者能夠通過中國的磨憨（越南的磨丁）自駕車前往老撾。2014年，云南與緬甸已商定啟動中緬自駕游的環行路線：從云南瑞麗出發，經云南騰沖猴橋、西雙版納等地，但是因為緬甸內部政治因素，2016年末緬甸政府禁止了瑞麗口岸的汽車來往。

（四）與鄰國合作機制的問題。1.邊境旅游業的協作機制不足。邊境旅游業的協作體系沒有建立起來，也沒有健全的交流和磋商制度。云南邊境與周邊各國特別是緬甸建立了警務、衛生等方面的會談和談判，而在其他方面，一般都是以臨時磋商的形式進行，并沒有建立健全的合作制度。周邊國家的高層人員很少見，只有一些商業往來。比如緬甸，在過去的5年里，沒有一位省級以上的政府首腦到云南的臨滄市進行考察。目前，我國已有邊境旅游合作的口岸，但目前只有一兩個領域的協作，而且發展速度很慢，缺乏一種高效的溝通機制。云南與周邊國家之間的溝通渠道尚不健全，其互聯互通尚需進一步加強，通關措施與周邊國家對接困難，通關政策、程序和技術等方面存在根本上的制度性差異。邊境國家海關通關標準不一致，通關手續不規范，有時還會產生矛盾，嚴重制約了口岸通關的發展。由于邊境國家間缺少一個有效的溝通渠道，邊境旅客缺少方便快捷的渠道，特別是在跨語言的基礎上，可以輕松地查詢到有關的資料。2.缺乏體制上的保證。中國通過與周邊國家的旅游業發展合作進行多次的嘗試，但其實施與持續的難度很大，對周邊國家的單邊違約沒有任何有效的制約。1997年，中國和緬甸簽署了《中緬邊境管理與合作協定》，同意八個簽定的口岸，包括弄島、南坎港。后來按照約定，我國海關和邊防部門都已經就緒，但由于緬甸方面的相關部門遲遲不來，導致這個口岸目前只是一個邊檢和海關的入口，并沒有真正利用起來。

（五）專業人才缺乏的問題。由于專業技術人才短缺，口岸的工作人員必須精通兩種以上外語，而且還必須雙方共同努力，否則難以形成一致意見。例如，緬甸許多旅行社都以仰光等南方大城市為主，而與云南相鄰的北方邊境區域，中文人員相對缺乏，因此，在溝通方面也有一定的困難。

三、推進云南邊境旅游通關便利化的對策

（一）完善口岸基礎建設，提升口岸暢通性。1.提高口岸的對等程度。如果緬甸果敢是一號口岸，它的等級要高于云南的南陽港，那么云南應該努力把南陽港提升為一類，使口岸對等開放，使入境旅客可以憑自己的證件進入。此外，云南清水河口岸作為第一個口岸，其等級要高于緬甸清水河港，因此云南政府與緬方進行了談判，爭取將清水河港建成一座口岸，使兩國口岸等級相等，旅客通行順暢。2.口岸運輸的改進。推進云南主要口岸運輸，提升至各個口岸道路等級，加強與鄰近各國的運輸合作，通過合資、援建等途徑，為鄰國提供重要的道路運輸服務。

（二）推進通關設施建設，完善電子口岸平臺。要大力發展口岸的通關服務，強化口岸的硬件設備，增設和升級海關檢查設備，拓展旅客通道，建立團體旅游、自助旅游等，提高口岸的通行能力。建立一個海關的網上交易系統，加速海關的自助系統，利用指紋、人臉識別等進行身份識別，從而達到快捷的自助通關。通過網絡預約、自助通關，自主查詢、支付、一鍵受理等方式，使各口岸的通關工作順利進行。推行網上預檢、大型旅游團分流、上車驗放等通關便利化舉措，保證口岸通行順利。通過合作、援建等途徑，為周邊國家建立網上口岸服務平臺提供便利。

（三）簡化通關手續和流程，建立快速通關模式。1.進一步精簡出境程序。通過簡化手續、簡化辦理證件、團體出境的許可，并放開對非邊境人員入境的限制。在雙方商定的地區，可以憑出入境證件自行游覽。借鑒歐美海關便利化的實踐，探索云南與周邊各國“一證通”的互免式簽證制度，構建跨境無障礙的口岸，并在24小時內完成口岸的通關。對于第三國家的國民，實行“單一簽證”，只要持有該國家的護照和一張簽證，就可以從其他國家出境。2.維護口岸的入境和海關管理。要與周邊國家有關機構進行溝通和協作，制定長期穩定、有效的口岸簽證和海關管理制度，其中包含旅游團隊簽證、旅游者口岸簽證、異地通行證、簽證互免制度、持有哪些簽證才能入境等，以便讓邊境旅游者了解準確的情況并作出準確的決定。3.推動簡化自駕海關手續。在交通工具的使用上，我們將大力推動并實施云南與邊境三個國家之間的交通運輸協議，使兩個國家之間的汽車在商定的邊境上實現過境；通過減少跨國審批成本，讓自駕車旅客持經批準的證件順利通過，特別是昆曼高速上各大城市之間的自駕游團體互免簽證，從而達到兩國境內的無障礙自駕，為自駕游團體辦理“一站式”報關手續，加快辦理手續的速度。

（四）完善跨境旅游合作機制。完善與周邊國家邊境旅游的交流合作和磋商機制，建立定期互訪和交流機制，共同探討口岸通關過程中遇到的問題，共同研究解決辦法。鑒于東南亞地區政治局勢的變化，我們將會對邊境各縣區負責旅游業的領導進行經常性的訪問和磋商；培訓當地的專業人士，了解周邊地區的情況，幫助他們妥善處理問題。健全情報交換制度，加強與周邊國家的聯系，逐步形成通關程序、政策和技術標準，統一檢驗標準和通關手續。建立跨界網上旅行信息服務平臺，以“互聯網+”的方式更新口岸的傳統信息服務，為旅客提供多語言的數據查詢平臺，有效解決了兩個口岸之間的不對稱問題。與周邊國家建立起穩定的旅游聯合執行機構，并對不履行合同、協議的跨國旅行進行及時協調和解決。

（五）加強人才培養。與周邊國家積極進行各種形式的海關人員培訓，主動協助周邊國家中文專業技術人才的發展，相互派遣工作人員到各方進修，或相互派遣教師到各方授課，共同提高海關工作人員的專業素質和語言能力，提升報檢服務水平和效率。

四、結語

綜上所述，隨著人們的經濟水平、生活品位的提高，旅游已經逐漸成為人們追求生活品質品位的一個重要指標。云南省以其得天獨厚的區位優勢、豐富的自然資源、民族風情等優勢，在“一帶一路”倡議的推進下，云南省在邊境旅游方面的作用越來越明顯。云南省在“一帶一路”背景下，要把握好發展機遇，進一步深化國際交流，大力發展邊境、發展特色旅游、培育國際旅游專業人才，深入推進口岸通關便利化，促進云南省旅游產業的跨越和創新發展。