西北地區生態環境行政執法存在問題及對策研究

杜國雙

甘肅合睿律師事務所，甘肅 蘭州 730000

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標。為了實現這一宏偉建設目標，“史上最嚴”的《環境保護法》等一系列法律法規和政策也相繼出臺，地方各級行政部門全面推進生態環境綜合行政執法改革，初步建立了權責明確、邊界清晰的生態環境保護綜合行政執法體制，開創了新局面。但在個別地域特別是西北經濟相對落后地區，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題依然存在，這種現象不僅損害了生態環境法律法規的嚴肅性和生態環境部門的執法形象，還在一定程度上縱容了生態環境違法行為，需要認真研究解決。

一、西北地區生態環境行政執法中存在的問題及原因分析

隨著生態環境綜合執法改革的不斷深入，各級生態環境執法部門加大了行政執法力度和處罰力度，使得生態環境保護和執法工作得到了加強。但也要清醒地看到，由于我國粗放式的經濟增長模式尚未根本改變，特別是近兩年來受新冠疫情影響，大量企業的經濟效益嚴重下滑，為保證企業生存和經濟增長，以犧牲生態環境為代價換取眼前和局部利益的現象，在個別地區仍然存在，使得生態環境行政執法中存在的問題逐漸顯現和暴露。

（一）西北地區生態環境自身的脆弱性，造成生態環境保護現狀與生態文明建設要求不相適應

我國西北地區幾個省份大部分地處青藏高原、黃土高原與內蒙古高原，是我國黃河流域、長江流域和內陸河流域的主要發源地和流經地，地貌復雜多樣，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁類型齊全、交錯分布，受特定的自然地理條件制約，區域生態環境十分薄弱。特別是水資源短缺、水土流失、土地荒漠化、土壤鹽漬化等生態環境問題復雜多變，局部區域因開發建設導致的生態退化等問題還比較嚴重。特別是西北地區工業結構中重化工業占比較高，石化、有色冶金、電力行業占工業增加值比重大，化工燃料占能源消費總量70%以上，“高耗能、高污染和資源性”產業形態明顯，礦山、石油開采造成的生態破壞，雖然各地在大力推行“出城入園”的政策，但一些龍頭企業和支柱性產業積極性不高，搬遷或關閉老舊企業的污染場地修復等問題仍然沒有得到根本解決。同時，隨著國家產業政策調整和西部大開發戰略實施，西北地區承接東部地區部分高載能產業的壓力逐漸增加，加之“碳達峰”“碳中和”重大戰略決策對西北地區能源電力行業加快實現低碳轉型和綠色發展，促進傳統產業轉型升級和經濟綠色發展提出了更高的標準和更嚴的要求，污染防治和生態修復治理投資，環境質量約束性指標落實等面臨困難較多，生態環境保護任務依然艱巨繁重。

（二）生態環境保護攻堅戰取得初步效果，但現代化治理水平仍亟需提升

經過“藍天”“碧水”“凈土”三大保衛戰，各地生態環境保護工作取得預期效果，但受經濟發展、地理環境等多種因素影響，西北地區生態環境問題逐步呈現點面復合、多源共存、多型疊加的復雜局面。如隨著區域空氣質量明顯改善，大氣污染物減排空間也進一步收窄，治理難度越來越大；以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構尚未根本轉變，沙塵和霧霾等輸入性污染對西北大部地區冬春季節空氣質量造成嚴重影響；水資源短缺形勢依然嚴峻，水資源節約集約程度有待提高；土壤環境污染問題依然突出，有機農業發展步伐仍不夠快，畜禽糞便和秸稈綜合利用程度不高，化肥、農藥和地膜使用帶來的農村面源污染問題沒有得到有效根治；工業固體廢物綜合利用率不高，精細化、高附加值、高科技含量的工業化利用較少；城鄉垃圾分類制度推進還存在短板，垃圾分類機制還不健全；環境科學研究、技術開發、管理支撐的隊伍規模不夠、水平不高，對生態環境保護工作的技術支撐能力不足；生態環境治理現代化水平仍需提升。

（三）生態環境綜合執法體制運行不夠順暢，生態環境部門難以發揮統一監管作用

生態環境綜合行政執法體制改革后，生態環境、自然資源、農業農村、水利等部門聯動監督執法較少，分散、分片、分類管理的“九龍治水”問題依然存在。以政府為主導、企業為主體、全社會共同參與的現代化治理體系還不夠健全，協調聯動監督執法機制還沒有完全形成合力，各部門的部分執法事項調整缺乏法律支撐，部門執法權限不清，部分工作推進存在困難。［1］有的職能部門雖將相關執法權劃轉給了生態環境保護綜合執法隊伍，但并未將相關執法力量（機構、人員、設備等）與配套技術予以轉移，而仍讓其從事原有的執法工作，導致新的職責交叉與多頭執法亂象。如據相關規定，噪聲污染事件應由生態環境保護綜合執法隊伍統一管理與處置，但在執法實踐活動中，各地城管、交通管理等有關部門仍保留著相應的執法隊伍與處罰職能，導致生態環境綜合行政執法的邊界模糊不清。［2］有些地區為了保持經濟發展，違規出臺一些地方政策來保護當地企業，明示或暗示生態環境部門對企業的環境違法行為“放行”，致使環境執法受到轄制，導致執法不嚴的問題屢屢發生。

（四）生態環境部門行政執法隊伍素質有待加強，依法行政的能力不足

據生態環境部統計，當前我國生態環境保護綜合行政執法人員來源十分雜亂，隊伍編制非常龐雜，部分市級生態環境部門執法人員存在混編混崗現象，有的人員身份不明確，沒有定編定崗；有的年齡結構老化，人員配置與環境執法任務量不匹配，綜合素質和執法能力良莠不齊。生態環境綜合行政執法改革后，縣級生態環境部門改為市級生態環境部門派出機構，取消了獨立行政執法權，但因部分省市司法部門對政策掌握不準，仍給縣級生態環境部門頒發執法資格證，多次出現過因執法主體資格不適當而導致行政處罰被撤銷的問題，執法主體資格引發的法律責任隱患較大。從行政執行人員數量上來講，西北地區很多例縣級城市的生態環境（分局）執法人員不足5 人，但對甘肅、新疆、青海這樣的地廣人稀的省份（自治區）來講，市級生態環境部門距離縣級生態環境部門都在幾十公里甚至幾百公里以上，市級生態環境部門很難及時派出人員去參與縣級生態環境部門的行政執法工作，導致行政執法的質量和結果難以保障。容易出現落實生態環境行政執法制度不嚴格、行使行政處罰自由裁量時把握不好的情況。

二、提高西北地區生態環境保護綜合行政執法能力建設的建議及對策

生態環境建設是關系黨的宗旨使命的重大問題，也是最普惠的民生福祉，但受到地理環境、經濟發展甚至地方保護等因素影響，西北地區生態環境保護任務依然艱巨。要突破這一難題，關鍵還是要深入貫徹落實好中共中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰、深化生態環境保護綜合行政執法改革的決策部署，不斷嚴格執法責任、優化執法方式、完善執法機制、規范執法行為，全面提高生態環境執法效能。

（一）深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想

生態環境保護行政執法工作是黨和國家工作的重要組成部分，承擔著打好污染防治攻堅戰的神圣職責，必須深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，大力加強隊伍建設和管理，為建設美麗中國提供堅強隊伍保障。［3］各級生態環境部門和行政執法人員要深入領會其精神實質和深刻內涵，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，以筑牢國家西部生態安全屏障為目標，加快推動黃河上游、長江支流源頭、渭河源頭，祁連山、昆侖山、天山等功能區等生態環境建設。按照源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的思路，構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，以更高標準深入打好污染防治攻堅戰，持續改善生態環境質量，為人民群眾提供更多優質生態產品。

（二）加大生態環境保護法律法規宣傳力度，增強各級貫徹法律的思想自覺、行動自覺

環境保護的內在要求，是要人人提高思想認識，將環境保護提高到一定的生存高度來。進一步壓實法定責任，全面深入落實生態環境保護各項法律法規，積極穩妥推進“碳達峰”“碳中和”工作，堅持降碳、減污、擴綠、增長協同推進，以提高生態環境質量、促進高質量發展為核心，認真梳理、周密計劃，解決土壤、水環境、大氣環境、固廢等領域的存量問題，強化制度供給執行，集中攻克群眾身邊的突出生態環境問題，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。要進一步強化“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅決打破地方保護主義和“要經濟不要環境”的思想。同時，要全面落實“誰執法、誰普法”普法責任制，按照《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021-2025 年）》的要求，創新法治宣貫方式，圍繞生態文明建設開展經常性法治宣傳教育，深入推進生態環境領域普法活動。結合“6· 5 世界環境日”“5· 22 國際生物多樣性日”等宣傳活動，廣泛宣傳貫徹生態環境法律法規，營造良好的生態環境保護氛圍，增強群眾的自我生態環境保護意識，提升群眾自主保護環境的主人翁意識和主人翁責任感。

（三）加強西北地區生態環境保護執法能力建設，著力提升綜合行政執法隊伍的能力

1．堅持執法必嚴的理念。生態環境執法工作必須堅持嚴的主基調，對嚴重破壞生態環境、損害群眾切身利益的突出問題用重典、出重拳，真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。要全面推行執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，積極落實執法案卷評查和評議考核制度。嚴格落實執法責任、遵循執法程序、嚴守辦案規范、依法固定證據、正確適用法律，提高依法行政水平。同時，要細化輕微環境違法行為減免處罰的情形和程序，對主動報告、妥善處置、未造成污染后果的，依法減輕或免除處罰，審慎采取查封扣押、限產停產等措施，加大正向激勵力度。

2．加強執法隊伍人才建設。根據現有在編在崗執法人員學歷和所學專業情況，優化人員結構，力爭在市級生態環境執法機構至少保持1 名取得國家統一法律職業資格的執法人員，并對執法人員按業務專長分類標注，將專家和專業機構分類加入大氣、土壤、水、固體廢物等不同的行政執法隊伍，展現“守凈土藍天護綠水青山”主力軍的良好風采。堅持把現場勘查辦案作為執法工作的立身之本，熟練掌握執法技能，綜合運用傳統檢查手段和現代科技手段，練就火眼金睛，精準發現問題。

3．加快正規化建設步伐。按照《生態環境保護綜合行政執法裝備配備標準化建設指導標準（2020年版）》的要求，力爭基本配齊配全執法裝備，提高執法保障水平。抓緊推進落實機構規范化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化要求，切實補短板、強弱項。確保生態環境執法工作人員的經費和基礎裝備，調動執法的積極性和執法取證的科學性。在經費上要對于市縣級生態環境部門有一定的傾斜，困難地區要積極運用現代科技產品，實行無人機偵查監控、衛星成像系統定位監督等新型監督手段，確保無死角監控環境污染情況。

（四）加快推動生態文明體制改革，做好生態環境系統垂直管理制度改革“后半篇文章”

1．進一步理順生態環境機構垂直管理改革與生態環境保護綜合行政執法改革之間的關系，破解執法主體資格缺失問題。強化部門協作配合，加強聯合監管和信息溝通，破解“九龍治水”，形成“攥指成拳”，推動生態環境保護工作扎實有效開展，推動解決市、縣兩級執法力量不足、執法人員缺編及混編混崗等問題。特別是在當前西北地區多數市（縣）級生態環境部門執法人員和裝備跟不上的情況下，要積極協調調動公安、城管等部門人員參與共同執法，同時調動村、居委工作人員，形成聯合監督，減輕執法壓力，提高執法效率。

2．要積極探索生態環境行政執法的新體制。重點探索實行垂直管理模式下縣級單位生態環境保護部門的獨立執法能力，讓生態環境執法從人事權和財權上獨立管理，撇清與基層政府的利益交叉，更好地執行生態環境執法監督的職能。對一些地廣人稀的縣級生態環境部門，要積極研究解決執法主體資格不足的問題，以便于積極有效地進行執法。