加快推進寶山城鄉(xiāng)融合發(fā)展 建設科創(chuàng)中心主陣地后花園

■潘衛(wèi)國

寶山區(qū)是上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展較早、程度較高的地區(qū)，農業(yè)、農村、農民比重全市最低，屬于典型的都市里的鄉(xiāng)村。如今寶山的農業(yè)已成為城市的生態(tài)明珠，農村成為鑲嵌在都市里的后花園，農民大多已是居住在鄉(xiāng)村的都市產業(yè)工人。為此，緊扣地區(qū)轉型大局和發(fā)展大勢，立足寶山鄉(xiāng)村特點，讓鄉(xiāng)村發(fā)展和全區(qū)轉型保持步調一致，通過空間融合、產業(yè)融合、治理融合，加快鄉(xiāng)村功能品質、產業(yè)結構、治理方式的轉型跨越，是寶山區(qū)農業(yè)農村工作的核心課題。寶山區(qū)自2019年12月被確定為全國首批鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范區(qū)以來，全區(qū)秉持城鄉(xiāng)融合的視角，以“空間融合、產業(yè)融合、治理融合、智慧融合”為著力點，積極推進“城與鄉(xiāng)（空間）、本村民與新村民（對象）、經濟發(fā)展與公共服務（內容）、線上與線下（方式）”的融合，全力打造都市里城鄉(xiāng)融合發(fā)展鄉(xiāng)村振興新格局。

一、堅持空間融合，在成片建設中打開城鄉(xiāng)邊界

寶山區(qū)鄉(xiāng)村和都市融合度較高，鄉(xiāng)村注入精細化、組團化城市管理理念，全區(qū)積極推進片區(qū)化建設，推行社區(qū)化管理，豐富、便利村民的日常生活，提升鄉(xiāng)村精細化治理和服務水平。

一是組團化建設示范區(qū)域。按照“一軸五片”鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，從村與村聯(lián)建到片與片聯(lián)通，再到鎮(zhèn)與鎮(zhèn)聯(lián)合，建設集中連片的示范區(qū)域。圍繞十四五期間保留村市級美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建全覆蓋的目標，以示范片區(qū)定主場，優(yōu)中選優(yōu)申報創(chuàng)建市級美麗鄉(xiāng)村示范村，以示范村的壓茬創(chuàng)建，促各片區(qū)風貌、產業(yè)、設施的聯(lián)通。截至2022年底，市鄉(xiāng)村振興示范村建成10家，創(chuàng)建“市美”16 家，保留保護村“市美”以上占比達42.8%，形成了北部沿江“五村聯(lián)動”、中部兩鎮(zhèn)“八村連片”的示范區(qū)域。同時，對接吳淞江通道建設機遇，重塑沿途鄉(xiāng)村形態(tài)，積極承載重大項目的帶動效應。重點聚焦城鄉(xiāng)中間地帶連片的生態(tài)薄弱地區(qū)，打好“拆、整、清、建、管、治”組合拳，引導都市繁華到鄉(xiāng)村美麗的“漸進式”過渡，建設城鄉(xiāng)中間地帶農村人居環(huán)境優(yōu)化工程示范片區(qū)。自2021年以來，全區(qū)實施“三美”（庭院美、村宅美、治理美）創(chuàng)建，利用宅前屋后的“小三園”（小菜園、小果園、小花園）為牽引，通過出臺獎補政策、打造示范片區(qū)、組建農業(yè)專家輔導團等舉措，廣泛發(fā)動村民參與，累計完成“小三園”建設5818 戶，成功打造一批衛(wèi)生整潔、環(huán)境優(yōu)美、別具特色的“小三園”，引導鄉(xiāng)村美學價值從公共區(qū)域邁入農戶庭院。

二是連片搭建融合機制。基于寶山鄉(xiāng)村單體小、分布散的布局特點，全區(qū)突破行政村界限壁壘，構建跨越行政管轄邊界的片區(qū)化治理關系。2019年創(chuàng)新探索羅涇鎮(zhèn)“五村聯(lián)動”聯(lián)治模式，建立聯(lián)席會議制度和決策共商機制，定期召開聯(lián)席會議，進行職能協(xié)調、工作合作、資源調配和信息溝通，形成多份發(fā)展決議，聯(lián)動推進區(qū)域鄉(xiāng)村治理共建共享。2020年羅店鎮(zhèn)將鎮(zhèn)域內位置相連、業(yè)態(tài)相容的農村地區(qū)分片成立“片區(qū)黨委”，推進連片建設、連片布局、連片發(fā)展。2021年以寶山中片美麗鄉(xiāng)村會客廳建設區(qū)域為基礎，月浦鎮(zhèn)、羅店鎮(zhèn)自發(fā)組建“兩鎮(zhèn)八村”治理聯(lián)合體，探索打造區(qū)域統(tǒng)籌、產業(yè)融合、多方聯(lián)動的治理整體。同時，全區(qū)注重引導社會組織深度參與。依托寶山區(qū)社區(qū)公益服務扶持專項資金，引導專業(yè)化社會組織深耕農村，扶持“‘一分菜園’城鄉(xiāng)融合治理”“鄉(xiāng)約寶山——村級治理能力提升計劃2.0”“美麗庭院‘小三園’示范片區(qū)參與式共建計劃”等一批項目，為鄉(xiāng)村空間融合持續(xù)注入活力。

三是引導精細化社區(qū)管理。寶山發(fā)揮城鄉(xiāng)融合優(yōu)勢，借鑒城市管理理念，引導實行村莊社區(qū)化管理，建立專業(yè)化村莊保潔、保安隊伍，合理設置村莊出入口，推行外來車輛超時付費機制，反哺新建和維護村內停車場。在農村智能安防系統(tǒng)建設全覆蓋基礎上，已為45%的村莊出入主干道口、內部中心區(qū)域安裝人臉識別監(jiān)控、車牌識別系統(tǒng)等設施，提升地區(qū)視頻監(jiān)控能力，全區(qū)平安建設滿意度位居全市前列。社區(qū)化管理為城鄉(xiāng)協(xié)作提供了條件。全區(qū)鼓勵鎮(zhèn)村發(fā)揮鄉(xiāng)村區(qū)位優(yōu)勢，對接村域及周邊企業(yè)住房需求，引導農房轉型鄉(xiāng)村企業(yè)公寓。羅店鎮(zhèn)與羅店工業(yè)園區(qū)對接人才居住需求，對天平村、毛家弄村農民集中居住點的農民閑置房進行統(tǒng)一收儲改造后集中出租，打造成人才公寓，引入專業(yè)物業(yè)管理公司，增設快遞收納點、共享單車停放點、健身器材等公共配套設施，顯著改善村宅人居環(huán)境，解決了周邊企業(yè)人才居住問題。2022年天平村籌措118戶房源，按照40 元/平方米/月，集中供應園區(qū)，每戶每年平均獲得租賃收入5－8 萬元。毛家弄村與生物醫(yī)藥產業(yè)園對接，優(yōu)化集中居住方案，建設人才公寓，預留集體經濟穩(wěn)定增長點。月浦鎮(zhèn)與安然園藝、玩酷旅游、二十冶等駐地企業(yè)供需對接，在聚源橋、沈家橋、月獅、茂盛等村，盤活整棟農房出租企業(yè)辦公或建設企業(yè)公寓，目前已與20 余家企業(yè)牽手合作。

二、堅持產業(yè)融合，在資源共享中提升轉型發(fā)展質量

寶山農村集體經濟組織總資產716.9 億元，純農地區(qū)本地農戶人均收入位于上海涉農區(qū)前列。目前，南部中心城區(qū)集體經濟產城融合，北部鄉(xiāng)村產業(yè)優(yōu)勢互補。新形勢下全區(qū)將農村經濟納入轉型發(fā)展一體謀劃，系統(tǒng)研究推進農村經濟產業(yè)結構、增長方式的優(yōu)化調整，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供物質保障。

一是規(guī)范健全集體經濟管理制度。區(qū)層面，健全“1+3+X”監(jiān)管體系。“1”即出臺《關于進一步加強和完善寶山區(qū)農村集體資金資產資源監(jiān)督管理的實施意見》。“3”即聚焦決策流程、統(tǒng)籌發(fā)展、財務管理的關鍵環(huán)節(jié)，細化制定《關于進一步加強寶山區(qū)農村集體經濟組織決策管理的實施辦法》《關于進一步促進農村集體經濟統(tǒng)籌發(fā)展的實施辦法》《關于寶山區(qū)農村集體經濟組織推行公務卡結算制度的實施辦法》及一系列內部管理制度，形成產權清晰、權責明確、管理民主、監(jiān)督到位的“三資”運行機制，覆蓋事前、事中、事后全過程。同時，鎮(zhèn)層面，出臺加強合同管理、統(tǒng)籌經濟發(fā)展的制度文件，執(zhí)行村級經濟合同鎮(zhèn)級審核制度，規(guī)范合同年限，制訂指導價格，提升經濟效益。推行準入機制，推進產業(yè)結構調整。規(guī)范農村集體資產資源出租出借行為，提高集體資產運行質量。村層面，依托民主理財小組、村務監(jiān)督委員會等組織，對集體經濟組織票據加強日常審核和公示公開。嚴格大額資金使用、重大項目啟動實施的決策程序，強化集體資金使用等監(jiān)督程序要求。

二是強化資金統(tǒng)籌創(chuàng)新發(fā)展。探索鎮(zhèn)村集體資產聚力發(fā)展模式，全區(qū)形成羅村、月村、鑫村三個鎮(zhèn)級平臺公司，發(fā)揮集中優(yōu)勢，投資建設符合產業(yè)導向、增值潛力大、收益穩(wěn)的優(yōu)質項目。如羅村公司注冊資本1.1 億元，由羅店鎮(zhèn)20 個村經濟合作社和鎮(zhèn)資產經營投資有限公司各出資500 萬元組建，抓住國有資本退出契機，出資6000 萬元入股寶羅福地，2022年每村獲得投資收益50 萬元。全區(qū)在做實鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的基礎上，試點上升搭建區(qū)級平臺公司，區(qū)統(tǒng)籌集體經濟資金，在“保本金安全、保持續(xù)收益”前提下，投資寶山產業(yè)園區(qū)發(fā)展建設中的優(yōu)質項目，實行國資帶動、集資抱團模式，引導集體經濟在融入全區(qū)經濟社會轉型發(fā)展中實現自身更好發(fā)展。

三是增強扶持優(yōu)化服務。針對北部純農地區(qū)，寶山區(qū)形成以村級自我積累與公共財政托底相結合的村級組織基本運轉經費保障機制，對經濟相對薄弱的行政村基本運轉經費實施精準補貼，發(fā)揮財政托底作用。結合“城中村”改造，將10%的商業(yè)和配套用房中的可售物業(yè)面積，按成本價留給村集體經濟組織，保障其可持續(xù)發(fā)展能力。寶山區(qū)2019年全面完成農村集體經濟產權制度改革，集體經濟發(fā)展邁入快車道，集體經濟逐年增長，總量位居上海市前列。2022年底，全區(qū)農村集體組織總資產為716.9 億元，年增幅為5.4%。全區(qū)農村集體組織凈資產為232.5 億元，年增幅為3.1%。2013年推進產權制度改革以來，分紅村數從5 個村增加到2022年度的63 個村，年分紅總額從1456 萬元增加到1.6 億元，10年來累計分紅9億元。公共財政的有力支持，加上農村經濟有效發(fā)展，帶動農村基礎設施和公共服務持續(xù)優(yōu)化，醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育設施布點村間，農村互助睦鄰點已有93 個，農村體育設施覆蓋率達98%，村民共享“15 分鐘社區(qū)生活圈”，在家門口即可享便捷服務。

三、堅持治理融合，在夯實基層基礎中推動治理一體

寶山區(qū)緊扣城鄉(xiāng)融合趨勢，以破解融合發(fā)展下的主要問題為治理導向，總結鄉(xiāng)村治理體系建設試點的經驗做法，黨建引領貫穿自治、法治和德治全過程，積極構建城鄉(xiāng)融合式治理的健康生態(tài)。

一是為農村自治增能。優(yōu)化隊伍結構。以換屆為契機，選優(yōu)配強村“兩委”班子特別是村黨組織帶頭人。新一屆“兩委班子”，村書記、主任“一肩挑”比例95.1%，村“兩委”班子平均年齡41.5 歲，大專以上學歷占86.5%。“兩委”班子年齡、學歷實現“一降一升”。堅持持續(xù)提升40 歲以下和大學本科及以上學歷村黨組織書記占比，推動隊伍整體結構更優(yōu)。開展“增能計劃”。針對村黨組織帶頭人開展優(yōu)化提升行動，實施“頭雁計劃”，遴選一批黨組織書記建立頭雁矩陣，加強跟蹤管理，開展?jié)L動遞進式培訓，著力培育有影響力的優(yōu)秀農村帶頭人，帶動基層整體素質優(yōu)化提升。針對后備隊伍開展實踐鍛煉“豐羽行動”，遴選優(yōu)秀村后備干部重點培養(yǎng)，采取“上掛、互掛、外掛”等模式，幫助后備干部豐富閱歷、增長才干。2020年以來，以貼切基層的鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設為主題的培訓班年年推出。成立鄉(xiāng)村治理學院。完善以“主體班、主題班、特色班”為主要內容的課程體系，打造“大咖專家+骨干教師+老法師+社區(qū)組織專業(yè)人員”為一體的特色師資隊伍，研發(fā)系列專題課程，組建基層治理智庫，每年組織居村書記、鄉(xiāng)村治理員培訓，幫助鄉(xiāng)村一線干部提升組織動員、統(tǒng)籌協(xié)調和服務群眾能力。

二是實施城鄉(xiāng)結對共治。堅持以組織振興引領鄉(xiāng)村振興，著力夯實農村基層組織，推動鄉(xiāng)村善治。區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動。構建整體推進工作格局，區(qū)委以上率下發(fā)揮“一線指揮部”作用，帶動鎮(zhèn)黨委發(fā)揮龍頭作用、村黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。強化村黨組織規(guī)范化建設，加強對農村各類組織的有形有效覆蓋。城鄉(xiāng)黨組織結對。依托區(qū)域化黨建載體，持續(xù)開展各類黨組織與村黨組織“一對一、多對一”結對共建，整合各類陣地、服務資源，發(fā)揮各方最大效用。寶山103 個村與機關事業(yè)單位、國企等黨組織結對共治，建立村居舉手吹哨響應、應急力量儲備等工作機制，推動基層治理力量整合，形成“共治對子”193 個、實事項目213 個。

三是運用鄉(xiāng)村治理“三機制”。我們采取鄉(xiāng)村治理積分制、清單制、學分制，引導村民參與、規(guī)范村級行為、提升治理能力。城市社區(qū)有基本一樣的居民公約、行為規(guī)范，寶山鄉(xiāng)村有量身定制的村規(guī)民約、積分守則。居委有規(guī)范的管理和服務內容，試點的寶山村委也有自己的公開、服務、協(xié)助、權力清單。在居委干部要會的業(yè)務基礎上，村委干部多出的鄉(xiāng)村建設、經濟發(fā)展工作學分也要補足。全區(qū)目前形成了推廣運用鄉(xiāng)村治理積分制管理工作方案，今年5月至10月在全區(qū)全面推行，至2023年底北部5 個涉農鎮(zhèn)村莊形態(tài)較為完整的行政村將基本實現鄉(xiāng)村治理積分制管理全覆蓋。同時，作為試點的羅涇鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理清單制工作取得積極進展，包括塘灣、海星、花紅在內的12 個村莊形態(tài)完整的行政村試行鄉(xiāng)村治理清單制，探索出了村級小微權力流程圖、公共服務事項清單、村委協(xié)助行政事務清單、村級事務公開清單，形成了邊界清晰、分工合理、權責一致的鄉(xiāng)村治理體系，促進基層組織負擔重、村級權力運行不規(guī)范、為民服務不到位等問題的解決。建立起來的鄉(xiāng)村治理學院平臺，也為學分制的實施提供了可能。

四、堅持數字融合，在平臺共享中賦能鄉(xiāng)村現代化

著力運用新理念、新技術破解基層治理難題，推出以移動互聯(lián)網為載體、以居村黨組織為核心、以城鄉(xiāng)居民為對象的信息化及樞紐型信息系統(tǒng)——“社區(qū)通”，并持續(xù)開發(fā)更多鄉(xiāng)村應用場景，全面提升鄉(xiāng)村治理智慧水平。

一是拓展“社區(qū)通”平臺運用。持續(xù)深化“社區(qū)通”場景應用，優(yōu)化“鄉(xiāng)村振興”“農家集市”等傳統(tǒng)版塊，推出“寶善治”積分聯(lián)動等新興功能。全區(qū)103 個村全部上線，5.7 萬村民實名加入，互動交流53 萬余人次，累計產生“增加臨時停車位”等民生議題1225 個，形成公約和項目172 個。持續(xù)提升村民問題解決成效，做強社區(qū)通問題跟蹤系統(tǒng)，建立問題分層分類處置閉環(huán)，超出村范疇的問題由居村書記“一鍵派單”，以高效聯(lián)動機制確保村民問題得到及時解決。大上海保衛(wèi)戰(zhàn)期間，各村共發(fā)布有關防疫等重要通知公告3163 篇，近16 萬人次閱讀，及時響應處置村民訴求500 余個。開拓城鄉(xiāng)線上互動模式，實現產品輸出、消費下鄉(xiāng)。完善“農家集市”版塊，引導“寶錦農業(yè)”等區(qū)內優(yōu)質企業(yè)入駐，推動優(yōu)質農產品“進城”。完善“鄉(xiāng)約寶山”版塊，專題展示鄉(xiāng)村旅游線路、景點，推動城市居民“下鄉(xiāng)”。依托“村務公開”推行“陽光村務工程”，加強財務明細、原始票據等內容的線上公開，增強村務工作透明度。

二是“一網統(tǒng)管”延伸鄉(xiāng)村。為實現“一屏觀天下、一網管全城”的智慧化管理，上海在全國率先啟動“一網統(tǒng)管”建設。寶山區(qū)結合“一網統(tǒng)管”建設，推進網格化管理、平安智聯(lián)網、智慧公安、應急管理等智能治理系統(tǒng)集成，讓基層鄉(xiāng)村治理“頭腦”更聰明、“觸角”更靈敏。持續(xù)推進農村智能安防系統(tǒng)建設，在北部村莊新建人臉識別監(jiān)控和車牌識別系統(tǒng)，進一步提高農村地區(qū)數字化管理水平。建設“農村房屋租賃管理平臺”，在羅涇全域試點使用，以二維碼門牌等科技手段，助推農村出租房屋精準管理，更好服務人才下鄉(xiāng)。拓展農村人居環(huán)境治理新模式，依托城運平臺“一網統(tǒng)管”，設立農村人居環(huán)境模塊，形成“問題發(fā)現上報－平臺受理派遣－鎮(zhèn)村線下處置－區(qū)級核查結案”的處置閉環(huán)，農村人居環(huán)境問題及時處置率達100%，問題點位從發(fā)現到結案，平均用時較之前提升近200%，治理效果和效率大大提高。

習近平總書記在上海工作期間指出，上海“農業(yè)不求大而求精”“在現代農業(yè)方面起到一個試驗田、示范區(qū)的作用”。這對寶山農業(yè)發(fā)展更具現實指導意義。比如，在發(fā)展種源農業(yè)過程中，寶山沒有市場化的規(guī)模優(yōu)勢，種源農業(yè)發(fā)展后勁乏力。如寶山鮰魚全市唯一，口感遠超南方鮰魚，但保種水面僅20 畝。我們要把研發(fā)放本區(qū)，市場放上海，生產端放外地，引入專業(yè)化種源企業(yè)，加大市場化運營，在開發(fā)中保護，走“兩頭（研發(fā)、營銷）在寶山、中間（生產、種養(yǎng)）在外”的發(fā)展模式。此外，寶山農村集體經濟起步早、發(fā)展快、總量大，滿足高質量發(fā)展需要的設施更新、業(yè)態(tài)調整、結構優(yōu)化的壓力也大，發(fā)展動能亟待切換。受圈層式城市發(fā)展影響，本區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展水平呈現南到北的梯度差異，北部農戶收入和集體收入缺少增長點，村民增收基礎尚不穩(wěn)固。靠近中心城區(qū)，農村居民有更多的就業(yè)機會，本土青壯年大多流向城市，鄉(xiāng)村資源缺乏運營人才。這些都是我們在推進融合發(fā)展中亟待解決的問題。

鄉(xiāng)村在融入城市中獲得更好發(fā)展，鄉(xiāng)村又讓城市更加富有生機和美好。寶山區(qū)將緊扣加快農業(yè)農村現代化、實現共同富裕的目標，融合鄉(xiāng)村振興和科創(chuàng)寶山兩大戰(zhàn)略，持續(xù)深化城鄉(xiāng)“空間、產業(yè)、治理”等要素的融合，著力推進都市農業(yè)和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的組團發(fā)展，分類推進保留村和過渡村的連片建設，以“人員、產業(yè)、服務”為重點實施融合治理。我們將咬定全區(qū)鄉(xiāng)村振興工作“組團發(fā)展、連片建設、融合治理”的三大主線，加快實現鄉(xiāng)村“產業(yè)結構、功能品質和治理方式”的三大轉型，讓都市里城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村，成為寶山建設科創(chuàng)主陣地的精致后花園。□