全面預算管理下行政事業單位內部控制的研究

付光潔 臨朐縣會計服務中心

引言

在行政事業單位內部控制體系的相關建設過程中，全面預算管理是其中不可或缺的一個重要環節。隨著國內外社會形勢的不斷變化，行政事業單位內部財政工作越來越受到國家的重視，為了使行政事業單位更好地發揮其財政職能，國家對其內部控制建設提出了更高的要求，但不可否認，在單位的內部控制過程中，也存在著一些亟待解決的問題，嚴重阻礙其發展。因此，行政事業單位要想在新時代實現高效、科學、可持續的發展，就一定要加強自身的內部控制，將其與全面預算管理工作結合起來，以實現更高的目標。

一、內部控制與全面預算管理的內涵

（一）內部控制

內部控制是指企業為了達到其經營管理目標，以自我約束、自我控制為基礎，以防范風險、保證資產安全與有效利用為重點，以完善組織結構、健全內部機制為手段的一系列自我調節與約束機制。內部控制體系包括會計系統、監督系統兩大子系統，有利于行政事業單位其自身戰略目標的實現。單位有效的內部控制也可以更好地、行之有效地加強財務管理和財務監督，提高資金的使用效益，保證國有資產的安全性與完整性。

（二）全面預算管理

全面預算管理是指通過對未來一定時期內的資金流動進行合理預測和有效控制，合理編制年度預算，按照預算實施計劃，對財政資金的收支情況、使用情況進行組織和規劃。全面預算管理的本質就是根據既定的戰略目標，通過編制預算在單位內部，對各種財務的以及非財務的資源進行科學合理的配置，并進行全員參與、全業務范圍控制、全流程跟蹤管理。

二、全面預算管理下加強行政事業單位內部控制的意義

（一）有利于加強行政事業單位內部人員的財務管控意識

行政事業單位在全面預算管理下加強內部控制對財政工作的質量和效率具有無可取代的重要意義和價值。第一，可以提升自身財務內控的意識，強化對預算的控制，使每筆開支都在預算的范圍內。事實上，行政事業單位的內部控制制度遵循了國家倡導的方向和路徑，從自身著手，積極弘揚節儉、不浪費、不貪污、不腐敗等優良作風。第二，行政單位從上到下貫徹落實有關規定，這既是為了滿足國家的需要，也是為了提高自身工作能力，更好地為民眾服務，也有利于在組織中創造一個溫暖和諧、勤儉淳樸的工作環境和交流環境。此外，增強了行政事業單位內部的財務內控管理意識之后，可以有效地提高整個單位的工作運作效率，從某種程度上來說，也可以解決行政事業單位內部工作效率不高的問題。

（二）有利于提高財政資金使用的有效性

預算管理和內部控制工作的主體是人，行政事業單位要想進行有效的內部控制，可以對行政事業單位內部相關人員進行管控，特別是對內部相關人員在預算管理方面的管控，從而讓單位的內部資金管理變得更為清晰、合規。詳細來說，首先，利用全面預算管理來加強內部控制，有利于提高預算資金的執行效率，保障預算資金能夠合理合規有效使用，做到專款專用。其次，全面預算管理下加強單位內部控制，有助于提高經費的使用效率，使財務工作真正地融進了機關的日常運行之中，而不是流于形式。國家掌握著巨大的資源，行政事業單位能夠對國有資產進行管理與使用，因此，其所有的虧損與浪費也屬于國有資產的虧損與浪費，這些損失歸根結底也都是由國家來承擔。因此，一定要制定一套完整的約束制度，這個約束制度要確保國有資產產權交易嚴格遵守公正、公開的規則，防止人情交易和私利的操縱，讓交易在透明的環境下進行，規避低價、不當處置，避免國有資產的損失。

（三）有利于促進全面預算管理與內部控制融合發展

行政事業單位要想實現可持續、高質量發展，就必須從思想上和行動上高度重視全面預算管理和內部控制相關體系建設，找到事物發展的源頭，從根源上降低內部控制的風險。

優化內部控制體系的充分條件就是建立全面預算管理體系，而要想從根本上規避內部財政工作風險，就要將內部控制和全面預算管理有機融合起來。因此，要想提高行政事業單位的整體實力以及內部運轉的質量與效率，就要建立全面預算管理體系。

三、全面預算管理下行政事業單位內部控制存在的問題

目前，全面預算管理下就單位加強內部控制方面，各行政事業單位還存在比較多的問題，比如：單位預算管理和內部控制意識薄弱、風控能力不強、監督不到位、部門聯系不緊密等，具體闡述如下文：

（一）預算管理和內部控制意識薄弱

思想上的不重視，就會導致行動上的懈怠。在實際工作中，行政事業單位的領導人乃至基層工作人員在思想上對單位內部預算管理的不重視，例如：很多行政事業單位并沒有對全面預算及內部控制進行合理的設計，也未出臺相應的政策制度來保障其有效進行。許多行政事業單位認為內控工作只是走過場，沒有真正發揮出應有的作用。對于一些重大事項，單位負責人也只是口頭上要求進行相關程序的辦理，沒有具體落實到實際工作中去，導致內控制度形同虛設。在執行過程中，很多單位的預算管理意識薄弱，對預算管理認識不足，缺乏對預算編制的全過程控制。

（二）內部控制風控能力弱

行政事業單位與其他單位不同，它并不以營利作為目標，這就造成了行政事業單位工作人員會覺得自己的工作或單位沒有運營風險，所以他們不會花費更多的時間和精力去規避風險。這種認識上的誤區，造成了行政事業單位自身的危機防范意識薄弱，防范風險的能力低。因為行政事業單位對內部控制和整體防范的意識相對較弱，所以在單位中，很可能會產生一些明知故犯、濫用權力、逃避責任等現象，而這些問題一直都是影響行政事業單位發展的一座大山。

（三）預算流程、審批不明晰

當前，部分行政事業單位在執行預算時存在不嚴肅、不準確的情況。一方面是對于一些重要支出事項沒有嚴格執行審批程序；另一方面是對一些大額支出事項缺乏有效的控制措施，例如一些行政事業單位沒有按照預算批復的項目和金額進行支出，項目之間經費混用，支出隨意性比較大，無預算、超預算支出情況比較嚴重。預算執行情況不夠均衡，執行進度比較緩慢，年底為了達到執行進度，突擊花錢的情況時有發生，嚴重影響了預算權威性。對于一些大額資金使用、政府采購項目等重要事項，缺乏嚴格的審核和監督，導致行政事業單位預算管理工作與內部控制過程形同虛設，無法有效鏈接，更不能發揮應有的監督控制作用。

（四）內部審計監督不到位

內部審計機構作為行政事業單位內部行使監督權的部門，要保證其獨立性與權威性。但在當前階段，還有一部分行政事業單位內部的審計部門，難以發揮其職能，對于內部審計工作并沒有形成有效監督機制。在內部審計過程中也缺乏必要的審計人員和審計手段，甚至有的單位內部審計制度并沒有發揮其應有的作用，受到人力、物力、財力等各方面因素的限制，致使內部審計監督不到位，成為行政事業單位相關內部控制工作的問題之一。

（五）部門獨立，信息不流暢

行政事業的單位內部是由多個部門組成，各個部門之間獨立運轉，聯系不緊密，信息共享不通暢，相互之間缺乏協作，往往會導致重復勞動或造成資源浪費，例如，某些行政事業單位內部的財務部門與業務部門之間的聯系不緊密，財務部門對有關業務的情況并不了解，也不能很好地參與到本單位重大事項的決策、實施過程中，其發揮的職能僅限于財務報銷付款的事后監督的職能，對于前期項目的開展以及付款后的后續情況并不清楚，也未進行事前、事中、事后的全流程監督，從而達不到必要的財務監管職能。對于有些業務部門在辦公設備等資產的使用、保管和處置過程中，沒有及時與財務部門進行溝通，也未到國有資產管理部門進行審批，財務部門賬務未進行及時處理，這就造成了財務報表不能正確地反映資產的增減變化，出現資源浪費的情況。

四、全面預算管理下行政事業單位內部控制措施

（一）加強培訓，提高內控人員的專業素養及意識

要加強對人員的培訓，可以從能力、監督、考核三個方面著手：一是提高行政事業單位內控工作人員的專業素養。可以通過單位內部組織的培訓活動或采取“幫帶扶”的形式，提高內部人員的綜合素質和能力；二是建立科學有效的內部監督機制。在建立監督機制的過程中，一定要注重加強對相關人員思想道德素質和法律意識等方面的教育工作，并對內控人員進行定期考核和評估工作；三是在建立監督機制的過程中，一定要注重建立完善、科學的考核標準。在建立考核標準過程中，一定要注重對內控人員工作態度和工作效率等方面進行全面考核。

（二）加強控制，規避風險

行政事業單位內部與外部存在的風險整合起來主要有三類，分別是財務核算風險、道德風險、違規風險。這些風險一旦出現，不僅會造成資源上的損失，還會帶來消極的社會影響，喪失民眾的信任，使得后續的工作難以開展。為了避免產生嚴重的后果，行政事業單位可以從三個方面來提升自身規避風險的能力。一是行政事業單位內部人員要提高防范危機的意識，尤其是單位領導要起到帶頭作用，安排好風險防范工作，提升工作人員執行力度，落實相應的權、責機制。二是健全財務管理制度，制度是工作的保障，在實際的工作中，應明確外部風險，結合實際情況，將管理與監督聯系起來，加強各部門之間的聯系，利用制度優勢，規避來自外部環境、內部人員的風險。三是加強對復合型人才的培養，尤其是對事業單位內部審計人員的培養，加強他們對風險的敏感度。

（三）遵循相關規定，優化預編流程

在進行預算編制的過程中，一定要嚴格按照規定流程進行，以此來保障預算編制工作的質量和效率。在全面預算管理下，首先，要注重對預算編制流程進行優化，嚴格按照相關規定進行預算管理工作。其次，在根據預算編制流程執行相關工作時，行政事業單位一定要加強對資金的日常監管，做好對資金的有效管理。具體來說，一是要在單位內部進行調研，收集單位相關數據信息，要對數據信息進行科學系統分析，確保預算編制更加科學合理。同時要依據政策和單位實際情況進行編制，做到有針對性；二是要按照預算編制要求和相關程序進行預算相關編制工作，做到精細化管理。同時，在單位內部成立專項工作小組，對項目庫入庫流程管理及項目預算編制等工作進行常態化監督。要對項目庫中的項目進行分類處理，按照輕重緩急順序進行排序。同時要明確各部門的職責分工，在分配資金時做到合理分配、專款專用。

（四）加強管理，落實監督

要保障行政事業單位內部控制工作的質量和效率，就必須加大對內部控制工作的管理和監督力度。單位在進行相關預算編制工作過程中，一是要加大財政對單位資金使用情況的管理和監督力度，這樣才能夠有效控制資金支出。二是在進行內控工作的過程中，要加強對內部人員的管理，以此來保證行政事業單位內部控制工作的效果。此外，還應注重對內部控制制度進行定期的審查和修訂。只有這樣才能夠提高內控工作的效率和質量。

（五）重視預算編制與審核工作，加強部門內部溝通

在規劃編制審核過程中，要著重對與本部門有關的經濟事務中可能出現的風險和威脅進行深入的剖析，并對其進行有效的規避和預防。具體措施如下：

成立預算編制委員會，該委員會由單位領導、部門負責人組成，要具有一定的權威性。委員會成立之后，根據各部門的職能與實際情況，將預算目標細化分解，各部門根據細化分解的預算目標，本著“上下結合，分級編制，逐級匯總”的原則，編寫行動計劃，以此來支撐目標的實現。之后填寫財務部門提供的預算表單，財務部門根據預算表單，組織研究各部門所提交的預算表單中的預算計劃、預算目標、預算費用三者之間的關聯性，關鍵是審核其預算是否能支撐目標的實現。此外，完善財政預算的評價指標，具體包含收入預算方面的撥入專款、經營收入、下屬機構上繳款等，支出預算方面的撥出專款、給下屬機構的補助、結轉自籌基建、事業支出等，盡量保持預算科目、會計科目二者所包含內容的一致。

結語

隨著社會的不斷進步，行政事業要發展，則要對自身提出更高的要求，其在加強自身管理的過程中，要結合實際情況，采取有效的措施提高自身管理水平。目前，我國行政事業單位在建立內部控制體系中存在對于全面預算管理思想認識不足、缺乏有效的風險評估機制等問題。因此，我們需要通過強化相關人員的思想認識、建立風險規避機制，提高風控能力以及完善全面預算管理模式等措施來加強行政事業單位內部控制建設。總之，在全面預算管理模式下開展內部控制建設工作是非常重要的。