試論政府會計制度下的行政事業單位全面預算管理模式

邱嘉煌

[集美區文化和旅游局(集美區少年兒童圖書館)，福建 廈門 361022]

一、 引言

為適應市場經濟發展，國家推進財政預算管理體制改革、全面推行政府會計制度，這給行政事業單位審計工作帶來了新的挑戰。 然而，從我國行政事業單位預算管理現狀來看，仍然存在著諸多問題，如缺少相應的制度體系、財務人員業務水平不高、權責發生制推行速度緩慢等。 行政事業單位要切實落實好在政府會計體系下開展會計工作的具體要求，并根據問題產生的原因，采取行之有效的改進措施，使審計工作的質量和效益得到持續提升。 因此，文章針對問題，探討政府會計制度下行政事業單位預算管理難點及對策。

二、 實施政府會計制度對行政事業單位預算管理工作的意義

(一)有利于保障預算管理信息質量

相對傳統會計制度，當前的政府會計制度具有更強的操作性，針對行政事業單位財務預算管理流程予以有效規范，并形成合理的工作展開標準[1]。政府會計制度的實施，意義在于對會計準則體系進行有效的統一，全面提高預算管理信息的質量。 同時，也能夠起到強化財務會計功能的作用，并在權責發生制的不斷落實中，為財務會計核算內容的科學性和信息的準確性背書。 基于實際情況，同步擴大資產負債范圍，推動財務預算管理內容和范圍的不斷完善。 綜上所述，政府會計制度的落實，全面提高了行政事業單位資產情況反映的真實性與會計信息的質量，更有利于促進事業單位的全面發展。

(二)有利于推動預算管理創新

新的會計業務會計管理要求一個行政事業單位只能存在一個會計主體。 行政事業單位預算管理要求本月的基礎設施項目每月并入行政事業單位預算管理，這對預算管理工作很重要[2]。 由于合并時間的限制，會計人員必須按時完成每月的轉賬會計工作，以免影響統一核算。 這一變化對會計人員的專業水平提出了更高的要求。

三、 行政事業單位預算管理的現狀和局限性

(一)行政事業單位預算管理的現狀

2000 年以前，我國行政事業單位一直沿用的預算編制方式是基數加增，以本年度實際支出數為預算編制的起點，考慮下一年度中各項增長因素，如人員、單位固定資產的變動、本年度新增的項目數等等，核定出的預算數在上一年的基礎上按比例有所增加。 但基數加增法存在一些缺陷，受編制人主觀因素影響較大，往往不能準確衡量單位人員、資產的變化水平，預算與實際差異較大。 于是國家對行政事業單位的預算編制方法做出了改良。 從2000 年至今，行政事業單位采用的預算編制方法是零基預算。 零基預算是不考慮單位過去的情況，以零為基點編制預算的方法。 相較于基數加增來說，對單位本年度的需要完成的目標有更準確地反映，有利于發揮基層單位參與預算編制的創造性，提高預算管理水平。 目前主要按照“二上二下”的程序進行預算編制。 “一上”:先由基層預算單位依據本單位本年度的項目、需要完成的任務編制預算，再逐級報送給主管部門。 主管部門對基層單位的預算計劃書進行審核匯總并編制部門預算建議計劃上報給財政部門。 “一下”:各級財政部門根據匯報的數據下達控制數，再由各主管部門下達給各單位。 “二上”:各單位按財政預算控制數對原預算進行修改，形成預算草案。 “二下”:財政部門對草案數據進行審核后編制成本級財政部門預算，匯總、審批、復批后由各部門執行批復后預算。 零基預算編制遵循的原則有:一是財政性原則，即符合國家財經紀律法規。 二是可靠性原則，數據的來源要可靠。 這樣才能保證行政事業單位預算的科學性。 三是合理性原則，合理使用人員工資、必要公務費和業務費、設備購買費等。 四是完整性原則，本年度一切支出全部反映。五是統一性原則，要按照國家統一改寫的預算表格、科目和程序計算依據填寫相關收支數據。 部分行政單位在財務管理中只注重完成任務，爭取更多的預算指標，認為只要保證留有結余即可，并沒有對編制預算引起足夠重視。 看重短期目標，忽略了長期的發展。 雖然國家已經實行零基預算，但部分單位在實際預算編制過程中只是參考了上一年度的預算計劃就開始實行。 預算實行過程缺乏嚴格的監管機制，導致資金在使用時偏離原來的計劃，使預算的執行結果無法反映單位的實際發展情況。

(二)行政事業單位預算管理存在的問題

1. 預算編制的參與度有待提高

編制預算的過程主要由單位預算管理(財務室)機構進行。 “二上二下”這一程序也只是每個單位的財務機構與當地財政部門之間的溝通，單位其他部門預算參與度不高。 預算編制需要全面考慮單位的戰略目標，單位各項日常工作、非日常工作，在項目執行中可能出現的風險，等等。 單位其他部門的人員對預算編制了解不多，參與度不高，認為預算編制極為簡單，不需要太多投入，所以難以認識到預算編制的重要性。 而每個部門的每個人員都是執行者，預算編制的參與度低會極大地影響預算的執行效率。

2. 預算編制質量有待提高

預算編制方法比較簡單，缺乏科學依據，并沒有以單位長期發展的戰略目標為出發點，而是只注重短期的目標。 認為只要達到金額上的收支平衡，缺乏對本單位年度規劃的各項活動的深入調研，也沒有充分了解各基層單位的實際情況。 并沒有按照國家規定的零基預算進行編制，只是參考過去的基數，進行簡單的預算編制，造成編制預算與實際情況存在較大的差距，極大地影響行政單位的預算執行力。

3. 預算內容有待細化

由于預算科目分類不準、不精細，科目調整的隨意性大。 在實際執行的過程中，存在預算資金互相擠占的情況，表現為公用經費占用專項經費，公用經費被人員經費所擠占，項目資金之間也存在互相占用的情況。 資金使用隨意性大導致脫離預算計劃等問題出現，難以發揮預算對單位項目實行的管控作用。

4. 全面預算管理的編制方法不科學

全面預算管理在我國有著自己的特點，但是目前我國大部分的機構都沒有將其與現實聯系，而是按照統一的編制方式來實施。 也就是說，今年的財政預算案，大部分都是根據去年的數據，結合今年的開支和總體的發展計劃而做出的調整。 這種模式的編制方式雖然可以節約一定的時間，但其并沒有充分考慮上一年的預算批復數量和執行情況，也沒有詳細地分析上一年的超支原因和結余的原因，只是一年一年地盲目增加預算，這種編制方式有一定缺陷，不但導致收入的編制沒有給出相應的空間，而且在預算的編制中也沒有對可能出現的臨時開支做出預測，這無疑脫離了機關的實際發展，甚至背離了行政事業單位整體發展方向[3]。

5. 全面預算管理的考核機制不合理

全面預算是行政事業單位衡量預算差別的基礎，直接關系到單位內部的業績評價。 而在實施全面預算管理時，卻沒有真正分解出具體的執行職責，只注重財政部門對開支的控制，而非對其他部門負有全部責任，從而削弱了預算控制的作用。 此外，目前我國部分行政事業單位的全面預算管理評價體系不夠完善，未涉及執行指標和預算管理，與職工的業績評價存在嚴重脫節，在預算考核后沒有建立起相應的激勵機制以及對其實施的獎勵和懲罰措施。 這種評價制度不僅會降低職工的工作熱情，而且會使機關在發展水平上偏離全面預算的目的。

6. 預算監督有待完善

財務部門和審計部門在監督預算執行的時候不夠全面，對預算編制的數據來源、收集統計、數據分析等各個過程沒有進行監督。 在預算執行中發現問題也沒有及時查處，責任到人。 雖然近年來部分行政事業單位已經開始實行對預算的績效考核，但只是針對總科目，如工資福利支出、商品和服務支出等，明細科目的考核力度非常低，導致預算的執行力度非常低，各項目之間占用資金的情況十分常見。

四、 行政事業單位實施全面預算管理的保障措施

(一)全面提高對預算管理的重視程度

預算編制人員是預算編制的主要承擔者。 行政事業單位應該加大宣傳新預算法的力度，對預算編制人員進行培訓，提高單位預算編制人員的素質，避免財務人員業務素質不高而造成對明細科目核算不準、不實。 同時避免因對業務的不了解而胡亂編制預算的情況，使他們在思想上重視、在業務能力上適應編制工作的需要，定期舉行專業考試，對他們的業務素質進行評估。 編制人員應該根據單位的戰略目標統籌安排單位的經費預算，在對項目進行仔細的調研后再編制預算，多聽取審計部門的意見，使預算與實際情況盡可能貼合。 立足整個地區的經濟，使資源利用率能夠最大化。 此外，行政事業單位的每個員工都是預算管理的責任主體，因此，編制預算時必須從基層預算單位開始，逐步上報匯總到主管部門，促使各個預算部門可以對自身的預算管理責任加以明確。 單位負責人對預算管理的認識不足，直接導致預算的執行力度不夠[4]。 單位負責人也要提高預算管理意識，不在預算執行中隨意調節項目金額。

(二)提高預算編制質量

預算編制的時間跨度長，涉及全單位的業務，短期內不可能對項目進行充分預測，因此必須給予各單位財務部門足夠多的時間上報預算。 單位應該年中就考慮下一年的預算，在年末完成對下一年的預算，只有這樣才能讓財會人員充分考慮單位實際情況。 從參與度上來說，如今的預算是由財務人員根據財政部門下達的預算控制數進行編制的，沒有考慮各基層單位的基本情況。 全面預算管理體系中預算從基層預算單位開始編制，再由總部門匯總，使所有開支項目都有據可循，避免單位人員在預算執行時的隨意性。 預算在執行過程中也可以根據實際情況申請調整，可以根據業務的性質按月度滾動或者半年進行調整。 單位的科目分類不準、不精細，科目調整的隨意性大，資金使用隨意性大等都會導致脫離預算計劃等問題，無法真正達到預算對不同業務的管控作用。

(三)加強對預算執行的監督力度

從預算的事前(編制)、事中(執行控制)和事后(監督)三個方面認真落實預算執行的監督工作。事前，本級財政部門和審計部門應該對數據來源、數據的收集統計、數據分析等各個過程進行全程監督。事中借助審計部門對項目的執行情況進行監督，及時發現執行中的問題，確定責任主體，保證預算執行的透明度。 事后是對項目(某一科目)的實際運行效果審核評價進行監督，檢查預算的執行效果。

(四)建立有效的預算管理考核機制

建立有效的預算考核機制是實現全面預算管理的關鍵，當地審計部門與財務部門必須參與進來，嚴格控制預算，弄清楚資金是否流向預算中的項目、是否存在項目間互相占用資金的情況和項目的完成度等，以及是否與該單位的職能匹配。 必須完善評價與審核機制，重視預算執行后的獎懲制度，將預算考評與薪酬制度對接。

(五)提高預算執行的信息化水平

隨著互聯網的發展，各行政事業單位均已引入了財務信息系統。 但只是要求各部門財務人員進行簡單的預算錄入，并沒有對數據的來源進行分析。沒有對單位的固定資產如打印設備、電腦等及時進行更新，也沒有對單位人員的變動及時做出調整。目前的財務信息系統也是不公開、不透明的，各行政事業單位可以建立電子數據共享平臺，積極推進預算公開，讓人民都參與預算監督。 審計局和當地政府部門可以通過信息平臺對各單位預算編制內容的可行性和必要性進行審查，根據當年總體的工作安排對預算草案提出建議與意見。 項目執行后單位也可以將預算執行結果通過系統及時反饋給當地審計部門和財務部門，將預算編制依據、項目運行數據、財政基礎信息如資產負債表、支出明細表等相關信息納入財務信息平臺。 各單位的資金與資產運行情況可以集中反映，審計部門和當地政府能高效地監督預算工作，同時也在一定程度上推動了預算公開工作，進一步強化公開責任，利用財務信息系統讓預算管理體系更加完善，預算監督結果更加公開透明。

五、 結語

文章主要是通過實地調研、網絡調查以及文獻查閱等方法獲取具體的數據和相關的資料。 在寫論文的過程中，筆者愈發認識到行政事業單位在我國的重要地位，感受到預算管理對一個行政事業單位發展的重要性。 此次研究因為疫情沒有能去市級行政事業單位進行實地調研獲取數據，期待將來有更多的機會可以深入地了解全面預算管理的體系在各方面的運用，為行政事業單位更好地履行職能、提高資金利用率以及風險的防控如更好地應對公共突發事件等提出建議。