基層農業科研單位預算績效管理的幾點思考

張幗俊

（作者單位：中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所）

隨著我國預算管理體制的不斷完善，國家越來越重視預算的績效管理，先后出臺了一系列行之有效的績效管理制度和辦法，逐步建立起了項目承擔單位自評、中央主管部門評價以及財政部進行重點審評相結合的項目預算績效評價模式。近年來，國家對農業科技創新越來越重視，各方面政策支持和經費保障持續增加，基層農業科研單位的科研項目數量和經費體量也不斷增長。但是，由于農業科研具有復雜性、公益性、長期性等特殊性，以及各基層農業科研單位的管理水平參差不齊，不同單位的績效管理水平有很大差異。

一、農業科研單位預算績效管理現狀

黨的十九大提出“加快建立現代財政制度，……建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求后，基層農業科研單位不斷強化績效管理理念，按照“花錢必問效、無效必問責”的要求，深入開展預算績效管理工作。

（一）績效評價的意識逐步建立

基層農業科研單位不斷強化績效管理理念，將績效理念貫穿于單位的各項管理工作中，積極營造“講績效、重績效、用績效”的氛圍。單位財務部門、科研部門與承擔項目實施工作的團隊之間，逐步建立起了分工負責、部門聯動、歸口管理、協同配合的項目支出績效管理工作機制，探索出了適應基層農業科研單位需要的預算績效管理模式。

（二）項目績效評價范圍基本達到全覆蓋

項目支出績效評價是指依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。以某農業研究所為例，自2015年從“農業技術試驗示范專項經費”和“農產品質量安全監管專項經費”開始試點進行項目支出績效評價以來，到2021 年，研究所的所有部門預算的二級項目（包括科學、基建、修購、綜合開發等“橫向”項目）已全部納入績效自評的范圍，實現了績效評價的全面覆蓋。

（三）科學有效的績效評價管理方式基本形成

基層農業科研單位的績效評價方式在2015 年時以自評為主，即由單位自行設定評價指標并進行打分評價，通過報送《項目支出績效自評表》和自評報告的形式體現項目支出績效自評結果。如果績效評價只通過自評的方式進行，那么在一定程度上有可能存在個別單位開展績效自評工作走過場、刻意抬高分數等問題。自2017 年起，按財政部的要求，基層農業科研單位開始每半年進行一次項目績效目標執行的監控。從最初選取部分項目納入績效監控，到目前已把所有項目全部納入績效監控的范圍，實現了績效監控的全覆蓋。基層農業科研單位通過每半年一次對績效目標的實現程度及趨勢進行信息的統計和收集，對偏離績效目標的原因進行分析，發現問題及時糾正，對全年的績效目標完成情況進行預測，對于預計年底不能完成的情況提出改進措施，績效評價管理逐步在預算執行中發揮著越來越重要的作用。

二、基層農業科研單位績效管理工作中存在的問題

盡管基層農業科研單位的績效管理工作逐步完善，并在工作中探索和總結了許多經驗，但是仍然存在著績效管理制度不健全，指標規范性不夠、標準體系不成熟，績效評價方法科學性和公正性有待提高，績效管理信息系統尚不完善，以及單位內部績效管理人才缺乏等諸多問題。

（一）績效管理制度不健全

自2002 年起，財政部等各部委逐步出臺了預算績效管理方面的制度，科研項目的績效管理方式逐漸形成，改革思路逐步清晰，在國家層面，項目績效制度體系基本完成了頂層設計[1]。但是，基層農業科研單位更多是關注和重視科研項目的申報、立項和科研經費的支出管理，在單位的內部管理制度中普遍缺乏針對績效管理方面的規定，尤其是績效管理具體實施方面的操作細則還不完善。

（二）機構設置和人員配備不合理

大部分基層農業科研單位都沒有設置專門的部門負責績效管理工作，一般是由單位的財務部門牽頭此項工作。上級部門在每年下達編制部門預算的通知后，財務部門就會要求科研人員編制項目文本。科研人員將項目文本提交財務部門后，財務部門只是簡單地對項目文本中的績效指標進行匯總，或是進行形式上的審核。加上部門預算編制的時間一般比較緊急，且財務人員缺乏科研方面的專業知識，對科研工作并不了解，無法對科研人員填報的績效指標的科學性和合理性進行把握和審核，造成部分績效指標設置不合理，在進行績效評價的時候其指標值就缺乏可比性，無法達到和實現預算績效管理的目標[2]。

（三）績效管理理念不牢固

基層單位的部分科研人員對科研項目績效評價相關政策了解還不夠深入，績效評價的意識相對淡薄，對績效管理的重要性認識不足，“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的意識尚未根本改變。部分科研人員僅把績效自評當作單位財務部門交辦的一項例行任務來完成，被動應付的成分較多，積極主動參與的動力不足，協同配合力度不夠，導致評價指標設置單一、不合理或是指標值不實，無法真實全面地反映和體現農業科研的效果。

（四）績效評價的技術支撐能力不足

1.績效指標和標準體系不完善

由于農業科研的周期長，受自然地理、氣象條件影響大，因此科研成果產出慢、直接效益小，其績效指標相對不好歸納概況，指標標準體系不好建立。在績效評價時項目負責人相對更重經濟效益，輕其他效益。績效指標主要是反映在數量上，追求項目能順利通過結題驗收。

2.全成本核算水平不高

近年來，隨著科研經費管理體制改革不斷深化，國家對農業科研經費的投入力度不斷加強，推進科研單位的全成本核算工作不僅是各監督管理部門的迫切需要，也是全面推進和實施項目預算績效管理的基礎。但是，由于我國科研經費的成本核算體系尚未完全建立，多數基層科研單位的科研支出一般按照科研項目核算，并未對科研項目的成本分類、支出明細和核算方法等作出明確規定。科研項目支出記錄了科研活動開展過程中的部分資源消耗，但并未記錄全部資源耗費，無法準確全面地從運行成本方面衡量政策和項目預算資金的使用效果。

3.績效管理信息化程度不高

目前大部分基層農業科研單位沒有自己的項目預算績效管理信息系統，缺乏對績效指標的過程管理和監督，只是在年度決算時通過中央部門預算系統上報績效自評報表和報告。在績效管理工作中，大多數單位主要還是依靠科研人員和財務人員通過電子表格的形式進行手工分類編制、審核。由于科研項目預算績效管理涉及項目預算編制、執行、監控和評價、跟蹤和問效等各個環節，加上科研項目類別較多，重大科研項目的資金規模也較大，管理工作較為繁雜，所以耗費了財務人員、科研人員大量時間，還特別容易出錯，考核的結果相對也缺乏參考價值。

（五）績效評估結果反饋與運用不全面、不及時

績效評價結果的應用是預算績效管理的出發點，也是落腳點，是合理配置資源、優化支出結構、強化資金管理水平、提高資金使用效益的手段[3]。但目前大部分項目績效評估結果沒有及時反饋給接受評估的單位或個人，也沒有落實績效評價結果和下一年度預算安排掛鉤的要求。被評價單位和個人無法得知考核結果的運用情況，績效評價結果還沒有真正起到激勵的作用。

三、加強和完善基層農業科研單位績效管理的建議

農業基層科研單位應進一步增強績效意識，加強績效管理，對績效評價指標進行具體的應用，不斷強化和注重科研項目的全過程管理，徹底改變以前那種只注重完成科研任務，未綜合考慮投入、產出成果和全過程管理的方式。只有不斷加強和完善績效管理，及時發現并糾正管理中存在的問題，才能提高資金使用效益，提高農業科研的創新能力。

（一）完善績效管理制度，強化績效管理理念

完善規范的制度是有效指導工作的決定性因素，是績效管理工作實現規范化、科學化、合理化的重要保障。基層農業科研單位應充分發揮預算資金績效管理責任主體的作用，進一步結合單位實際細化績效管理的具體實施細則，通過規范內部工作流程，協調內部管理部門之間的關系，減少績效管理工作中的阻力，做到分工明確、配合有力、責任到人，為績效管理工作提供有力制度支撐。

制度體系完善后還要采取靈活多樣的形式加強對制度的宣傳培訓，讓全體職工充分了解績效政策的要求，重視績效管理工作，自覺將績效管理理念融入日常管理、資金資產活動的全過程。尤其是要提高基層農業科研人員的績效管理意識，讓科研人員更加注重項目的全過程管理，綜合考慮項目的投入、全過程管理和產出成果，及時發現并糾正項目實施過程中存在的問題，提高農業科研項目資金的使用效益，提高農業科技的創新能力[4]。

（二）構建合理的績效指標體系，夯實績效管理的基礎

績效目標是整個預算績效管理的起點、基礎和前提，對績效預算編制、績效目標評審、績效運行監控和績效評價都具有深刻影響。績效目標設定時要做到以下幾點：一是指向明確。單位整體績效目標要符合單位的職能及事業發展規劃，項目的績效目標要能體現項目實施期內要完成和達到的產出和效果。一般要能體現時間期限特征、單位部門特征和地域空間特征。二是要細化和可量化。要在數量、質量、成本、時效以及經濟、社會、生態效益、影響力、滿意度等方面盡可能細化，不能太宏觀。目標要能夠定量表述，不能以量化形式表述的，要通過分級分檔進行定性表述，使其具有可衡量性。三是合理可行。績效目標要經過調查研究和科學論證，不能靠主觀臆測，要符合客觀實際，確保在一定時限內如期實現。四是相應匹配。績效目標要與計劃期內的任務數或計劃數相對應，要與預算的投資額或資金量相匹配。

確定績效目標后，要將其分解成多個子目標，明確完成的工作任務，并細化任務清單。根據科研任務的內容，分析投入資源、開展活動、質量標準、成本要求、產出內容、產生效果，逐步分解設置績效指標及其指標值和分值權重。通過績效指標、指標值和分值權重細化和量化績效目標，形成科學合理、約束有力的指標體系，夯實績效管理基礎[5]。

針對不同類型的科研項目進行分類績效評價，體現差異性，使評價更加公正合理。以某農業科研機構為例，研究所既有從事基礎性研究的，也有從事開發等橫向研究的，還有檢測等技術應用部門。針對不同的項目在進行績效評價時側重點要有所不同，比如針對基礎研究的應以其創新性為重點，如形成了哪些論文專著，發現了、解決了哪些重大產業問題等。針對應用研究類項目，應以其是否符合技術標準，以及其產出的新品種、研究出的新工藝所產生的經濟和社會效益為考核重點。

（三）實現績效和預算管理一體化，發揮績效導向作用

1.績效管理關口前移，強化事前績效評估

依據“立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性”的原則，對于新項目、新投入要進行事前績效評估。在評估中要重點關注決策是否規范，論證是否充分，是否符合政策導向和單位發展目標，是否符合產業的實際需求，預算編制是否合理，投入產出是否對等，績效目標設定是否明確，指標是否細化，實施方案是否詳盡，是否對風險進行預測等。

2.硬化預算剛性約束，落實績效責任機制

項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責。要硬化績效管理責任約束和激勵約束，建立績效評價結果與預算安排和調整掛鉤的機制。對績效好的項目要優先保障，對績效一般的項目要督促改進，對交叉重復、碎片化的項目要予以調整，對低效無效的項目應削減或取消。

3.推進全成本核算，筑牢成本控制之基

成本核算管理是國家制定科研經費分配政策、進行科研成果績效考核的重要依據。基層農業科研單位應持續推進和完善全成本核算管理，落實績效成本預算改革，全面清晰明了地反映單位的資產、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息，為績效評價提供準確的成本信息，建立起 “預算安排核成本、資金使用有規范、綜合考評講績效”的預算資金分配與管理模式。

4.完善績效評價體系，加強評價結果應用

由于農業科研涉及的學科門類多，不同學科的科研規律差異大，要提高績效評價的科學性，應分類設置指標體系，分類開展績效評價。改變績效指標體系設置框架過于單一，無法涵蓋不同學科，或是指標繁雜、碎片化，無法突出重點，不便于形成大的成果的現狀。通過建立起規范科學的指標評價體系，通過目標—任務—人財物—預算的競爭決策機制，發揮績效評價的指揮棒作用，將資金引入效益高的領域，真正發揮績效的導向作用。同時，積極推進績效監督和評價結果的應用，建立績效評價結果與預算安排掛鉤的機制，將績效評價結果作為預算安排的重要依據，不斷提高財政資金使用效益。

（四）加強單位內控建設，有效防范化解風險

增強風險意識，強化預算的風險導向，也是績效管理工作中應重點關注的問題。因為只有防范化解風險，為資金注入確定性，才是預算績效管理的真正目標。各單位應通過制定全面預算績效管理的內控制度，理順內部工作機制，防范重點崗位風險，堵塞關鍵環節漏洞，不斷優化預算績效管理流程，使預算績效管理有章可循、有規可依。

（五）提高技術支撐水平，培養復合型績效管理人才

隨著績效管理工作要求的不斷提高，各基層單位應建立起自己的績效管理信息系統，對財務數據和業務信息進行一體化收集，打破“數據孤島”，打造承載預算、全成本信息和績效融合管理的“智慧”信息系統。通過信息系統進行數據的分類和分析，在足夠短的時間內完成對異常數據的識別，為數據正確性及安全性提供保障。通過績效管理信息系統，對項目進行全周期的可視化管控，讓項目進展一目了然，績效進展實時可控。同時，要打造一支專業的績效管理人員隊伍，不僅要系統掌握績效考核、全成本核算的理論知識，也要對績效管理具體實施流程中可能的影響因素進行充分識別，還要能從綜合層面對單位的財務狀態進行評價，以確保績效考核工作順利高效開展。