地方政府專項債券項目跟蹤審計研究

董文燦 魚臺縣水利事業發展中心

引言

加快推動各類項目建設，是推動中國現代化發展的重要基礎，也是地方經濟穩定增長的重要支撐，對于加快地方經濟社會的高質量發展具有重要作用。然而，項目建設的落地實施，需要大量的資金予以支持，隨著項目建設資金需求尤其是公共基礎設施建設資金需求規模的不斷增加，以及財政收入增速的逐步放緩，各地項目建設的資金缺口不斷加大，政府預算收支矛盾問題越發突出。一些地方為了解決項目投資資金來源不足的問題，采取發行地方政府專項債券的方式，彌補資金缺口，緩解資金壓力。為了更好地提高資金使用管理的規范性以及資金效益，近年來各級不斷強化對于政府專項債券的監管力度，對于專項債券項目審計工作也提出了新的系列要求，強化研究型審計思維應用，落實專項債券項目跟蹤審計，已經成為對于專項債券項目審計的重要方式，將審計工作貫穿于專項債券項目實施全過程，對于保障專項債資金得到規范使用，促進地方經濟社會的高質量發展也具有重要意義。

一、地方政府專項債券及跟蹤審計相關概念概述

地方政府專項債券項目，是地方政府為了某些特定項目主要是具有一定收益的公益性項目建設籌集資金，以政府對外部投資者的信用為基礎，約定到期日進行本息償付所發行的政府債券。地方政府專項債券本質上是地方政府的一種融資工具，同時一定程度上扮演著財政政策工具的角色，發行地方政府債券項目，不僅可以較好地拓寬政府融資渠道、降低融資成本，也可以擴大有效投資，在拉動消費、擴大內需以及穩增長、促就業等方面也發揮著重要作用。在具體分類上，地方政府專項債券項目主要包括普通專項債券、項目收益專項債券等多種類型，其中項目收益專項債券包括了財政部試點的土地儲備、棚戶區改造以及收費公路等項目，以及軌道交通、高等教育、醫療衛生等其他非標準化品種。

地方政府專項債券項目跟蹤審計，主要應用于政府投資項目，是對地方政府專項債券項目所開展的持續性連貫性的審計監督，由于傳統的事后審計主要是在被審計項目結束后開展審計，審計介入時間相對較晚，審計時間和項目實施在時間上存在脫節，對于被審計項目的運行過程缺少相應的監督。而采取跟蹤審計的方式，不僅關注地方政府專項債券項目實施結果，同時將審計工作前移，主動獲取第一手的審計信息，及時發現項目實施過程中可能造成項目偏離預期目標或者影響項目效果的不良因素，并及時提出審計整改建議，促進及時落實整改措施，進而實現審計監管范圍以及審計維度的擴展。同時，跟蹤審計還可以根據審計項目的實際需要，有效融合績效審計、政策落實審計以及經濟責任審計等多種審計方式，進一步增強了審計工作的全面性。

二、當前地方政府專項債券項目審計方面存在的問題分析

（一）審計目標不夠系統明確

當前，一些地方對于政府專項債券審計工作還沒有足夠的重視，主要是按照常規的審計工作要求開展審計監督，針對地方政府專項債券項目的審計目標仍然相對較為單一，審計工作重點主要是監督方面，績效評價等方面的內容相對缺乏。這與專項債券審計動因有著直接關系，一些地方進行專項債券審計主要是為了防范控制債務風險，更加側重于確保專項債券使用的合理合規，突出了合規性審計，而關于績效等審計評價方面還不夠系統完善，審計目標需要進一步拓展延伸。

（二）審計程序不夠規范標準

在地方政府專項債券項目的審計實施過程中，當前仍然主要是依托于傳統的政府投資項目審計體系，一般還沒有建立專門的針對專項債券的審計工作程序，因而審計工作一定程度上存在著泛化的問題，沒有針對專項債券項目的特性開展審計，審計程序的標準、尺度等方面還不夠統一，造成了審計工作的精細化和嚴謹性不足，在審計工作的具體實施過程中經常出現不同程度的偏差，影響了審計實際效果。

（三）審計信息披露需要加強

地方政府專項債券審計信息披露不足是較為普遍的問題，審計信息披露機制不夠完善，信息披露體系仍然存在著不少缺陷，一些地方的專項債券項目審計信息披露主要是在專項債券項目的發行階段，很少關于后續環節相關的審計信息，尤其是對于專項債券項目的跟蹤運行狀況、專項資金使用狀況等方面的信息較為匱乏，關于專項債券審計信息主要出現于地方的預算執行以及財務收支等審計報告中，披露的形式也相對單一，披露的信息量較為局限，不利于強化對于專項債券項目的審計監督管理。

（四）審計重點不夠突出有效

一些地方對于專項債券項目審計不夠重視，審計工作的重點不夠突出，缺少對專項債項目建設的真實性、資金使用及管理的合規性、資金支出進度的及時性、資金使用的績效性和還本付息的風險性的密切關注。比如，對于在專項債券項目實施過程中出現的違反采購招投標的行為，或者是資金使用管理不規范以及建設管理不規范等方面的問題，難以得到有效的審計和發現，因而影響了審計工作的實效性。

三、地方政府專項債券項目跟蹤審計實施策略

（一）建立完善專項債券項目跟蹤審計制度

確保地方政府專項債券項目跟蹤審計的正常有序開展實施，必須結合不同地方的實際情況，建立完善的政府專項債券審計制度，作為實施跟蹤審計工作的準則和規范。具體來說，在專項債券審計制度的具體設計方面，應該統籌考慮專項債券的項目業務、擔保方、債券購買方等實際情況，考慮不同主體之間的合作關系以及利益關系，綜合確定專項債券跟蹤審計的具體內容，并進一步對專項債券項目的審計流程進行科學的整合，建立完善專項債券跟蹤審計工作實施細則辦法，重點充分體現跟蹤審計在階段性以及生命周期等方面的特性，形成更加標準、更加全面的審計規程，進一步提高審計工作的準確性和效率性。在地方政府專項債券項目跟蹤審計制度的制定過程中，應該注重推動跟蹤審計和預算執行審計之間的深度融合，并對專項債券項目的儲備管理、資金撥付、項目質量效益情況具體審計工作標準和要求等進行明確，還應該突出對于關于復審的規定，在保證跟蹤審計工作合法合規的基礎上，當審計制度與跟蹤審計實際不一致時，及時地予以調整審計內容以及審計目標、審計策略，以確保跟蹤審計得到有效執行，審計監督的作用得到切實發揮。

（二）突出專項債券項目審計工作重點

在地方政府專項債券項目跟蹤審計實施中，為了確保審計工作質量，應該注重突出審計工作重點，按照項目的實際情況等，科學合理地制定審計工作規劃。首先，應該組織開展深入的審前調查，結合不同地方的實際情況，及時摸清地方政府專項債券項目的總體規模，對專項債券的情況進行系統地掌握，將專項債券落實到具體的責任單位以及具體的項目之中，重點關注專項債券的資金及其所對應項目收入預算管理等實際情況，以及被審計對象的基本建設程序、結算和合同價款支付、財務管理等各個方面有關情況，增強跟蹤審計工作的針對性。其次，組織對債券資金的實際用途、項目進度與資金籌集銜接情況、項目的償債風險等進行審計分析，重點跟蹤審計專項債券資金使用管理中是否存在應用未用、資金沉淀在財政部門或者使用單位的情況，是否存在著自行改變用途跨項目或者超范圍支出的情況，以及債券資金支付不及時、后續配套融資不到位、違規舉債用于無收益項目等一系列的情況，對于存在的異常情況應該及時跟進分析、研究。最后，重點審計了解專項債券資金產生的績效情況，尤其是項目對于區域建設發展等方面所發揮的實際作用。既要審查專項債券項目投資完成情況、收益情況，還要關注項目帶動效應，結合項目實施方案、收入與融資資金平衡財務評價報告等相關信息，審查專項債券項目短期內對擴大有效投資的帶動效益，全面分析一些項目未能落地見效的原因，從而有針對性提出審計意見建議。

（三）做好專項債券項目發行階段跟蹤審計

地方政府專項債券項目發行階段是項目的首要環節，在進行跟蹤審計過程中，重點是執行好分析性審計程序。第一，對項目的投資情況執行分析性審計，主要是關于項目所涉及單位主體、項目的基本類型、項目建設內容、項目總投資以及項目所申請的債券金額等一系列的內容，做好項目情況的核實，審計分析項目建設是否符合專項債券的使用要求等；第二，對項目的測算情況執行分析性審計，專項債券的項目測算情況主要是依據債券發行前關于項目收支預測情況作為依據，對項目建設期間以及后續的現金流入流出情況等進行測算，評估專項資金使用規范性和效率性，尤其是突出項目業務活動現金變動情況、融資活動現金變動情況以及債券存續期內資金平衡情況等內容；第三，對專項債券資金使用單位執行分析性審計，主要是對專項債券項目發行的擔保方以及運營主體的財務狀況等進行審計分析，特別是對運營主體的凈資產以及累計現金凈流量等進行審計評估，評價其盈利能力和償債能力。

（四）做好專項債券項目建設實施階段跟蹤審計

建設實施階段的跟蹤審計是專項債券項目全過程跟蹤審計的關鍵，其中，在項目建設準備階段的跟蹤審計方面，重點查閱項目申報資料、項目批復文件、招投標文件、項目施工合同、項目建設內容設計、支付憑證等，審查項目單位是否存在用已完工或達到預定可使用程度的項目申報地方政府專項債券資金，對項目招標信息是否公開透明、中標單位是否具備相應資質、合同價格和中標價格一致性以及招標環節是否存在利益輸送等，進行重點審計監督；在項目施工階段的跟蹤審計方面，要嚴格審查項目建設的真實性，審查項目是否按發行債券申報的內容組織實施，審查應開工未開工、應完工未完工的項目或近期無法實施的項目，了解項目不能按計劃推進的原因，分析研判地方政府專項債券項目建設的真實性；在項目竣工驗收階段的跟蹤審計，重點對項目建設準備階段以及施工階段審計證據和實際工程之間進行對比分析，分析建設成果與合同目標是否具有一致性，對竣工結算價格的真實性進行審計，對項目建設中成本控制以及效益提升等進行評價。

（五）優化專項債券項目運營階段跟蹤審計

一般來說，由于政府專項債券項目的時間跨度相對較長，因而實施全過程的跟蹤審計往往存在較大的難度，因此在項目運營階段應該主要執行階段性的跟蹤審計。在審計重點上，應該突出對于項目運營主體財務狀況的跟蹤審計，這方面可以參照財務報表等相關的審計方式，重點對運營主體的收支情況、資產負債情況和整體項目實施的效果進行審計，對項目成本及收益進行合理測量。合理計算項目績效，在項目運營過程中，跟蹤審計有助于提高項目績效。同時，還應該注重做好項目運營階段的盈余資金管理，做好相應的審計計劃安排，并充分考慮累計盈余資金不斷變動的實際情況，對于盈余資金的審計頻率應該超過項目績效審計，并將項目績效審計與過往累計盈余資金審計底稿之間進行相互印證，進一步提高審計質量。

（六）提高專項債券項目跟蹤審計整體質量

當前，一些地方在專項債券項目跟蹤審計實施過程中出現問題，與項目發行和建設運營階段數據的準確性、真實性不足有著直接的關系。因此，提高跟蹤審計工作質量，必須嚴格控制審計數據來源質量，在專項債券項目實施跟蹤審計時，應該做好項目的實地調查分析，對專項債券項目申報時所提交的數據等進行系統的評估分析，尤其是充分考慮不同專項債券項目的類型、項目規模、項目經營年限等。對于跟蹤審計中所涉及的測算數據等，應該增加數據附注，對數據的具體來源進行明確，進一步明確數據來源的渠道及方式等關鍵要素，以便于在審計過程中進行信息的溯源，進一步提高審計來源數據的質量，確保跟蹤審計的可靠有效。同時，確保提高跟蹤審計質量，還應該注重強化審計結果的有效應用，在對政府專項債券項目全過程跟蹤審計過程中發現的各種問題，應該及時督促各級相關部門以及項目實施單位采取有效措施加以解決，督促加快專項債券項目的建設進度，進一步規范債券資金的使用管理，進而更好地提高跟蹤審計工作質量，充分發揮跟蹤審計在防范化解債務風險以及推動地方經濟社會發展中的實際作用。

結語

對于地方政府專項債券項目實施跟蹤審計，應該根據專項債券項目的實際情況，建立完善項目跟蹤審計制度，結合專項債券項目發行階段、建設實施、項目運營期落實完善跟蹤審計機制，優化跟蹤審計方式，提高審計數據來源質量，進而促進提高跟蹤審計水平，確保專項債券項目建設管理運營的規范有序，提高專項債券資金使用效益。