常修澤教授提出打造中國縣域“要素聚寶盆”的十條建議

盧櫟仁

2023年7月10日，中共中央宣傳部“學習強國”浙江學習平臺發表了著名經濟學家中國宏觀經濟研究院常修澤教授在中國縣域經濟發展大會上的主旨發言。常修澤教授在主旨發言中提出了打造中國縣域“要素聚寶盆”的十條建議。這個新的論述，是常修澤教授“廣義產權理論”的又一次升華。

常修澤教授認為，縣域經濟是國民經濟的基本單元，縣域現代化是中國的現代化的基礎。改革開放以來，許多先行地區都將縣域作為發展的著力點和重要平臺，如浙江就通過發展塊狀特色產業，形成了“一縣一業”“一村一品”的區域特色工業格局，通過二十年來大力實施“千萬工程”，不斷釋放鄉村發展潛力，以工促農、以城帶鄉，走城鄉一體化發展道路，縣域經濟蓬勃發展。如今，浙江業已成為全國經濟發展最為均衡的省份之一。

日前，常修澤教授在浙江臺州仙居等地調研時發現，在縣域范圍內，民營經濟之所以能夠蓬勃發展、鄉村環境之所以能夠不斷優化、共同富裕格局之所以能夠形成，很重要的一點，是實實在在地發揮了多種要素的聚集效應。

一、問題的提出：要素型改革在縣域怎么“落地”

常修澤教授介紹說，去年（即2022年）春天，他完成了研究報告《中國經濟三型趨勢論》，黨的二十大前在《上海大學學報》（2022年第5期）公開發表。他認為，這只是一個學者的“應然”研究，至于“實然”如何，則要看政界等因素。

他指出，所謂 “三型”，就是“民富型發展、要素型改革、制度型開放”。通俗說，就是“發展重民富，改革重要素，開放重制度”。

針對“要素”， 常修澤教授提出過“七要素論”，依序是勞動、土地、資本、知識、技術、管理和數據。按照他的研究，七要素又可以分為三組：第一組是“人本要素”，包括勞動、知識、技術與管理；第二組是“物本要素”，包括資本和土地；第三組是“人與物混合型”，也是最新的要素，那就是數據。

那么，對于縣域而言，怎么樣促進要素型改革的“落地”？圍繞這一問題，常修澤教授進行了認真研究。

二、分析問題：雖是潛在 “要素聚集地” 但不是現實 “要素聚寶盆”

常修澤教授強調，從潛在意義上說，縣域確實是要素聚集地之一。

第一，有人。第七次全國人口普查顯示，全國農村戶籍人口7.6億人，常住人口4.98億人。農村人口中，其中多數在“縣域”，只有一小部分在“市轄區”。

第二，有地。全國耕地總面積19.18億畝，扣除市轄區的，縣域估計大約占85%到90%左右，約16到17億畝。這是縣域內一個重要的要素。

第三，有資本。據最新統計，全國城鄉現有5000多萬家民營企業，登記在冊個體工商戶超過1.1億戶，其中相當一部分在縣域。另外作為市場主體的“農民專業合作社”，基本上都在縣域。

以上三類市場主體的資本，不可小覷（還有其他要素這里從略）。正因為這些要素的存在，所以，從“潛在意義”上說，縣域是“要素聚集地”。

他指出，現在的問題是，縣域并不是經濟意義上的“要素聚寶盆”。

第一，雖然縣域“有人”（且人數不少），但勞動力和其他人才配置仍然僵滯，他們的潛力和創造性尚未發揮出來。

第二，雖然縣域“有地”，但是不少地處于閑置狀態。常修澤教授在海南做過調查，得知最近處置的閑置土地就達5.15萬畝。他指出，一個陸地面積小小的海南省（陸地面積只3.4萬平方公里）處置的閑置土地就有五萬多畝，尚未處置的還有多少？以小見大，中國各縣域又有多少閑置土地？

第三，雖然縣域“有資本”，但是不少資本處于一種呆滯狀態，難以流動，難以“聚寶聚財”。

正是基于這些問題，常修澤教授提出了變“要素聚集地”為“要素聚寶盆”的命題。

三、十點具體建議

如何打造縣域經濟“要素聚寶盆”呢？圍繞人本要素、土地要素和資本要素，常修澤教授提出自己的十條建議。

（一）在激活人本要素方面的四條建議

第一條，建議瞄準城鎮化指標兩口徑之間的“巨量缺口”，切實推進戶籍制度和相關配套制度改革。

據統計，中國按常住人口計算的城鎮化率為64.72%（截至2021年底），而按戶籍人口計算的城鎮化率只有46.7%，兩者相差18個百分點。

這一數字背后是2.5億多的農民工群體，他們雖然進了城鎮（包括縣城和建制鎮），但是并未共享城鎮（包括縣城和建制鎮）的文明，如醫療、子女教育等。這涉及幾項重大的制度性改革，建議通過加快推進戶籍制度改革以及相關配套制度改革來解決。

第二條，適應中國縣域經濟正在出現的“農業生產（一產）智能化、農產品加工（二產）智力化、農業服務（三產）智慧化”趨勢，建議在縣域農業生產者、農產品加工者和農業服務者中，建立相關“技能技術評價制度”，以打造中國的“大國農匠”和“農民技師”。

第三條，對縣域范圍內科技人員的職務發明成果，建議按照《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，參考常修澤的《廣義產權論》（2009年）關于“職務發明成果產權分割”的論述，給相關發明者合理界定應得的部分所有權及相關權益。對于曾因此受到不公正待遇的，恢復名譽、落實政策。

第四條，建議選擇少數條件成熟的縣域，開展“人才身價賦能”試點。尤其是對于小微企業，如果沒有相應物質資產做抵押，可以在“身價評估和銀行授信”基礎上，用企業家和技術人員的“身價”作為抵押物。這不僅是解小微企業燃眉之急的“速效藥”，更是創建“人才有價制度”的突破口。

（二）在“土地要素”（ 主要是“三塊地”）方面的三條建議

第五條，第一塊地——農村集體經營性建設用地。過去由政府強制征用再通過“招拍掛”，形成可觀的土地財政收入（根據財政部披露，2021年國有土地使用權出讓收入達到8.7萬億元）。現在，國家已下發文件允許“農地入市” （指農村集體經營性建設用地），無須再經政府征收轉為國有，而直接由農民自己“招拍掛”。建議縣域領導支持農地直接進入土地市場，以把土地增值收益這塊“蛋糕”切實分到農民集體手中。

第六條，按照要素市場化改革的思路，農地主要是推進“三權分置”改革：所有權是集體的，承包權是農戶的，承包權中的經營權是可以流轉的，這個思路應繼續運作。常修澤提出的構思是，在2.5億多農民進城（其中有一部分不再回村）的新形勢下，需超前研究土地承包權如何流轉的問題。這個趨勢早晚會出現，建議現在著手研究，早研究，早試點。

第七條，搞活宅基地。宅基地問題的歷史經緯頗為復雜。常修澤教授在調查中發現，現今閑置宅基地甚多，院子里雜草叢生，日漸衰敗。要解決此問題，可暫回避歷史沿革，在推進宅基地“三權分置”上下功夫：所有權是集體的，農戶“集體組織成員資格權”是農民家庭的，搞活的基點放在資格權中的使用權流轉上。他在浙江看到，宅基地流轉后，用以搞民宿、做經營等，閑置浪費問題有所緩解。他建議再放開一點，搞活宅基地。

以上“三塊地”市場放活后，農民除獲得勞動收入以外，還可獲得一部分財產性收入，這將大大有利于農民逐步邁向富裕之路。

（三）在激活資本要素方面的三條建議

第八條，針對社會上對“資本”的不正確輿論，建議在理論上確立“資本中性論”，對資本的逐利性這樣一個“中性范疇”，不應該作為一個負面的經濟范疇而加以貶損。

第九條，建議在實踐中為推動資本市場的發展作新的探索，例如可嘗試在縣域搞“知識產權證券化”試點，如廣州“中新知識城”，以進一步發展“標準資本市場”，并尋求與境外如新加坡等國家和地區的“知識產權證券雙向互認”。

第十條，除標準的資本市場外，應注重建立縣域的“非標資本市場”，包括建立健全農村土地等產權市場和縣域碳排放權市場等。海南省臨高縣和陵水縣組織農民植樹養樹，保護生態，有效減碳，并與一些需要“減碳指標”的電廠鋼廠進行區域內“碳匯交易”；浙江發布全國首部省級GEP核算標準《生態系統生產總值（GEP）核算技術規范陸域生態系統》，實現了對生態產品的價值量化，都做得有聲有色。他特別強調，縣域內“非標資本市場”大有可為。

常修澤教授提出的以上十條建議，是推動中國要素型改革在縣域“落地”的實踐和理論的重大探索！