省級疾控機構采購業務內控體系完善思考

張 毅 山東省疾病預防控制中心

事業單位采購業務是政府采購的重要組成部分，強化采購業務內控體系建設，對于規范采購行為、從源頭上防治腐敗現象的發生，提升財政預算資金使用效益具有重要意義。而采購業務中所暴露出的采購人員對政府采購制度和流程不熟悉、法務審查或采購監管不到位、采購業務流程中的信息化程度不足、采購檔案丟失等現象，在很大程度上削弱了內控有效性，需要從單位層面和業務層面彌補采購業務內控管理短板。

一、省級疾控機構政府采購內部控制概念

省級疾控機構是隸屬于省衛健委的公益事業單位，其主要職責在于指導全省范圍內各市、縣、區的疾病預防控制和公共衛生技術服務，而省級疾控機構政府采購則是指根據其單位職責定位及其采購需求，按照政府采購制度的要求而購買所需的貨物、工程和服務的經濟活動，雖然省級疾控機構采購內容較為廣泛，但總體大致包括兩類，一是為確保公共衛生服務質量而對外采購的貨物，比如醫療儀器設備、衛生耗材、疫苗等，而疾控科研、社會公眾健康教育活動所也同樣需要相應的貨物采購；二是確保機構日常運轉所需物資，比如房屋修繕、運輸車輛、辦公設備及耗材等物資；根據政府采購法關于采購內控的相關要求，為使省級疾控機構政府采購活動合法、合規、合理，提高采購效率，省級疾控機構還需要合理設置包括需求部門、采購部門、資產部門和財務部門在內的“管采分離”式內部組織架構、制定包括計劃、審批、抬標、評標、簽約、履約、驗收以及付款在內的全鏈條式采購流程。

作為財政預算主體單位，省級疾控機構的采購資金同樣納入在預算管理范疇之內，而強化采購活動中的內控體系建設與完善，其目的之一是規范采購行為，有效減少質疑和投訴，另外，強化預算執行效果和提升采購資金使用效益也是采購內控體系建設的重要目標。

二、省疾控制機構政府采購內部控制的現狀分析

從采購內容的總體分類來看，省級疾控機構政府采購大致分為三類，分別是貨物、工程和服務類，但從對采購內容細化拆分來看，省級疾控機構采購業務所涵蓋的范圍廣，所涉及的貨物類型多，需要采購人員具備與采購業務相關專業知識和技能才能做好采購業務。目前，省級疾控機構的采購方式大多采用集中采購方式，而且通常是將此類采購業務委托給第三方委托代理機構而完成，而為確保第三方代理機構的采購質量，在集中采購的招標方面通常會采用公開招標和邀請招標兩種方式，另外，對于未列入政府集中采購目標的采購內容，或相關貨物和服務的采購金額不大的采購業務，或少量零星用品的采購業務，省級疾控機構采用的是分散采購方式，而分散采購則采用了非招標采購方式，也就是說，在分散采購中對于技術復雜或者性質特殊的采購內容，采取競爭性談判方式，而為確保采購物資或服務的連續性和配套性，采用的是則是單一來源采購方式；對于貨源充足或質量標準統一的貨物采購則采用詢價采購方式。總體來看，省級疾控機構采購業務大致符合政府采購法關于內控管理的要求，具體來看，其內部控制現狀大致表現在以下幾個方面。

(一)單位層面內部控制現狀

1.工作組織

構建采購內控組織體系是提高采購效率的關鍵，為此，省級疾控機構大多設立了由采購工作領導小組辦公室牽頭的內控管理組織，由該部門統籌協調采購內控體系建設和運行，通過明確采購辦、財務部、采購工作管理辦公室各部門的職責范圍和責任清單，確保采購業務正常運行。

2.機制建設

省疾控機構將采購業務納入“三重一大”議事范圍，采購工作領導小組負責審議采購辦提交的采購需求與申請，然后將采購申請遞交到黨委會議討論研究，在經過專家參數評審的基礎上再對相關采購事務進行集體決策。為確保采購業務的正常運轉，省疾控機構還應強化采購制度建設，明確各相關部門、各崗位的主體責任，要求各部門和崗位人員嚴格遵循采購內控流程。

3.人員管理

采購業務內部控制是否有效，關鍵在于于人員管理是否到位，省級疾控機構在明確各專業崗位的職責范圍的同時，強化了關鍵崗位人員的換崗輪崗工作，特別是對在采購業務崗位連續任職4年以上的人員，全部實行輪崗、換崗，或異地交流，以防范采購業務活動中的道德風險。

4.風險評估

為有效防范招標、檔案管理以及采購質疑與投訴等方面引發的風險，省疾控機構大多設置了監審處，但在實際運行中，評估事務卻難以有效開展。

5.信息管理

疾控機構采購流程基本實現了信息化處理，首先是由各部門根據業務運營需要框算貨物采購需求，并將相關貨物需求表格輸入到OA系統，相關責任人登錄系統進行審核、審批。如果采用采購申請屬于集中采用方式。那么還需要將采購需求申請上傳到省財政系統進行。審批之后的采購申請進入實施環節，在實施階段的招標文件、公告以及采購合同樣本都必須進行公示，而省政府采購網是采購公示的重要渠道。然而，到目前為止，省級疾疾控機構并沒能建立采購管理系統，為采購后期的采購檔案管理帶來了一定的難度。

(二)業務層面內部控制現狀

1.業務預算與計劃管理

首先是由疾控機構對各部門上報的采購清單和采購預算申請進行整理匯總，然后報送同級財政部門，財政部門根據預算標準以及疾控機構實際需求，核定其年度采購預算額度。疾控機構在財政部門核定的采購預算總額度內制定各部門的采購計劃，并將采購計劃報送同級財政和衛健委備案。

2.實施管理

在采購實施階段強化了以下幾個方面的內控措施，一是控制政府采購方式，疾控機構向財政和衛健委上報的采購計劃文件中，必須說明招標方式和選擇不同招標方式的原因；二是控制政府采購需求，對于大額采購項目或其它列入集中采購的采購項目，需要在聘請相關專家對采購技術參數進行評審，采購項目以專業確定的參數及主要技術指標為基準進行采購，而對于未達到集中采購標準的采購項申請，則是由單位內部自行論證，并由監審處對其采購需求及論證過程進行監督；三是控制采購招投標文件的規范性，經專家評審后的采購項目才能進行招標程序，如果采購項目參數或技術標準存在異議，需求部門須根據專家意見進行修改，之后由采購辦在政府采購網發布招標公告，在采購項目開標之后，要求監審處與相關專家共同對此過程進行審核，并簽署意見；四是政府采購合同控制。根據合同管理的相關規定，疾控機構與第三方代理采購機構簽訂的合同都必向上級主管部門報備。

3.驗收管理

中標單位向疾控機構提供的貨物、工程或服務都須經驗收之后才能進入付款程序，驗收人員由采購辦人員、需求部門人員共同組成，并在驗收之后共同簽字。

4.質疑投訴管理

對供應商提出的詢問或質疑，采購部門須在3個工作日內作出明確答復，如果采購部門對相關問題的答復存在難度或不在其授權范圍之內，那么采購部門可以向評審專家咨詢，并與評審專家共同對質疑問題提供答復。

5.檔案管理

采購活動的整個流程中會形成大量的文件，比如標底資料、招標方案、采購清單等等，這些文件分別在財務、后勤、采購等不同的部門，但省級疾控機構大多沒有指定專門部門或專人對檔案進行歸納整理。

三、省級疾控機構采購業務內控體系完善措施

通過省級疾控機構采購業務內控現狀分析可以看出，雖然在單位內部設置了與采購業務內控管理相關的職能部門，并根據政府采購管理辦法以及事業單位內部控制規范的要求，對采購流程以及驗收與付款環節進行了規范，但由于對采購業務管理風險的認識不清、理解不透，因此，內部控制制度執行不嚴、采購人員對政府采購制度和流程不熟悉、責任清單不明確、審批權限分配不均衡、法務審查或采購監管不到位、采購業務流程中的信息化程度有限、采購檔案丟失等還存在不同程度的問題，這些采購業務內控管理短板既表現在單位層面，也在業務層面體現出來，因此，省級疾控機構采購業務內控體系的完善，須分別從單位層面和業務層面兩個方面入手。

(一)單位層面控制改進措施

1.建立良好的內部控制環境

省級疾控機構的采購業務量大、款項支付額度大，而且采購流程中隱藏著各種業務風險和道德風險，而建立良好的內部環境是控制采購風險的有效手段，搭建內控環境的關鍵在于完善采購業務組織架構體系，明確各部門責任清單，各采購需求部門申報的采購清單由采購辦負責整理并上報，而采購預算編制、款項支付審核則由財務部門負債，而法規部門則要對采購合同的規范性進行全面審核，監察部門要將審查活動嵌入到采購業務全過程，存疑必查，有問題必查。

2.優化采購人才結構

由于疾控機構采購崗位人員經常處于輪崗或換崗狀態，因此，采購政策和制度不了解、業務流程不熟悉是采購人員普遍面臨的問題，為此，在省級疾控機構打造一支懂政策、懂業務的采購人才隊伍顯得尤為迫切，一是要通過專家講解、專題討論或專業考試等不同的方式對全員進行培訓，以儲備更多后備采購人才；二是編制采購業務操作手冊，詳細說明采購業務的每一個環節的操作規程、表格制作和采購文件的制作方法，便于采購人員掌握操作要領。

3.實現政府采購全流程數據管理

當前，政府集中采購業務大多實現了信息化管理，省級疾控機構在采購需求申報、預算編制等環節中也已實現線上操作，采購業務實施效率以及監督效率都得到了有效提升，但采購管理系統建設還處于探索階段，這就需要省疾控機構進一步強化信息系統建設，構建全流程數據管理體系，將采購申報、預算管理、款項支付以及供應商信息納入統一管理平臺，實現電子信息化處理的全覆蓋，實現采購業務流程的透明化，從而有效防范人工操作所帶來的道德風險。

(二)業務層面控制改進措施

1.改進預算與采購計劃管理

根據預算法的規定，省級疾控機構所有采購業務必須納入預算，未納入年度預算的采購業務無法得到財政和衛健委批準，因此，預算編制的準確性變顯得尤為重要，首先，要求各需求部門根據業務發展規劃準確框算采購名目、數量以及額度，然后聘請醫療專家對采購物資的基本參數及主要技術指標進行評審，在框算好采購需求的基礎上，確保預算編制的準確性；其次，優化采購計劃管理，采購業務計劃要根據黨委統一決策部署以及專家意見，在采購需求清單詳細列明采購貨物或服務的采購品目、規格要求等內容。

2.加強采購實施環節管理

采購實施環節內部控制的關鍵在于謹慎選擇第三方代理機構，比如，第三方代理機構的代理資格、代理實力、征信記錄等都必須進行全面考察與評估，然后從中擇優選擇采購代理機構，然后將代理機構信息以及對代理機構的評估資料遞交到黨委領導班子進行集體研究，黨委領導班子根據采購辦提交的資料以及專家對采購名目參數指標給出的參考意見，制定采購項目實施方案。一是要與中標供應商簽訂供貨協議及廉潔承諾書，二是規范采購人員的操作流程，防范暗箱操作。

3.優化履約驗收管理

履約驗收是采購業務內控管理的重要環節，為防范驗收風險，省級疾控機構應從以下三個方面進行制度完善。一是制定詳細驗收方案。不同的采購項目，其驗收時間、方式、程序具有不同的特點，稍有疏漏或存在內外串通作案嫌疑則容易形成采購損失，因此，在驗收方案中應針對不同的采購內容制定不同的驗收方式，比如出廠檢驗、安裝調試檢驗等驗收方式；二是完善驗收方法步驟。對于技術復雜或額度大的貨物驗收，須參考第三方專業機構及專家意見，在驗收完畢之后，驗收人要對驗收結果給予總體評價。

4.加強采購檔案管理

由于采購業務所涉及的部門多、流程長，預算表、招標文書、中標公告以及合同、驗收單、款項支付單據等資料分散在不同的部門，容易引發檔案資料遺失風險，這就需要采購辦對散落于不同的部門的采購檔案進行收集整理，并歸檔入庫保管，采購檔案包括文字、圖表、音像以及互聯網電子商城鏈接等各種形式的內容，以作為后期采購法律糾紛、質疑投訴的應對資料。

5.開展采購業務內控評價

對采購業務的內控評價是對采購預算、招標、實施、驗收等環節的風險控制措施有效性的綜合反映，如果評價結論不準確或者不公正，那么將內控評價在風險控制中的作用就難于顯現，這就要求省級疾控機構聘請技術和經濟類專家參與內控評價，設置合理的評價指標和權重，采用定性和定量相結合的評價方式，對采購內控的有效性作出合理評價。

四、結語

省級疾控機構是為省轄范圍內指供疾病預防控制和公共衛生技術服務的公益事業單位，其所貨物、工程或服務項目采購所需資金均來自于財政預算資金，根據政府采購法的相關規定，目前的采購方式主要以集中采購為主，部分零散采購則采用了自行采購方式。但由于采購名目復雜、對采購內控的認識不到位等各方面原因，省級疾控機構采購內控體系依然存在缺陷，需要從單位層面和業務層面采取不同的完善策略，提高采購內部控制效果。