中國自貿試驗區法治建設的實踐與展望

胡加祥

關鍵詞：自貿試驗區 “先行先試”? 外商投資法 高標準國際經貿規則 政策試驗地 涉外法治

一、自貿試驗區成立后的國內法治環境變化

自貿試驗區的定位是國家“政策試驗地”，通過先行先試形成一批“可復制、可推廣”的制度經驗。如今，外商投資法的制定結束了過去三資企業法并存的局面，實現了準入前國民待遇加負面清單的外商投資管理模式，這是自貿試驗區的重要貢獻。海南自貿試驗區雖然成立較晚，但是后來居上，率先向自由貿易港過渡，突破了自貿試驗區條例屬于地方性法規的立法模式，將海南自由貿易港法上升為國家立法。這些變化不僅改變了國內對外開放的法治環境，也帶動了立法法的修訂。

（一）外商投資法

2020年1月1日生效的外商投資法首次采用外商投資準入享受國民待遇加負面清單的管理模式，標志著沿用了數十年的外商投資準入審核制加正面清單管理模式的終結。目前正在實施的全國版負面清單、自貿試驗區版負面清單、全國版鼓勵外商投資產業目錄都源自自貿試驗區的探索。全國版負面清單所含特別管理措施的數量從2016年推出時的328項縮減到2020年外商投資法生效時的33項，2021年又進一步減少至31項。在這一轉變過程中，自貿試驗區的先行先試發揮了重要作用。目前，全國版負面清單的削減進度跟著自貿試驗區版負面清單走，而且負面清單和鼓勵目錄的“一減一增”都優先在自貿試驗區試行。

外商投資法以法律形式固定和確認了2013年自貿試驗區成立以來我國在外商投資領域所取得的改革成就，特別是以國民待遇加負面清單管理制度為核心的相關改革，堪稱外商投資立法領域的一座里程碑。此次立法是因應國際、國內形勢變化和現實需求，對既有外商投資法律制度進行整體性、根本性變革的“大手筆”，所涉范圍廣泛、事項眾多、問題復雜，能夠順利完成殊非易事。在新的對外開放階段，企業的國際競爭力是關鍵。對外開放模式的轉變，實質就是要打造有利于企業成長的自由競爭環境，把中國企業做大做強。外商投資法的出臺，既是對以往中國對外開放實踐在制度上的一種肯定，又是中國在升級到更高開放水平上的一種基礎性頂層設計。

（二）海南自由貿易港法

2021年6月10日，全國人大常委員會通過海南自由貿易港法，并于公布之日起施行。該法除了在立法形態上確立系統性開放外，也在各領域厘定了高水平開放的基準。例如，對于貨物貿易，該法確立了禁限清單之外貨物進出口自由，在進口征稅商品目錄之外免征進口關稅等制度。這是在我國入世承諾基礎上進一步開放國內市場。與服務貿易的入世承諾方式不同，海南自由貿易港法確立了服務貿易負面清單管理制度，凡是清單之外的領域，境內外服務提供者在自由貿易港跨境服務貿易方面平等準入。相對于外商投資法，海南自由貿易港法實行更加簡化的審批制，市場準入采用承諾即入制。相關部門出臺了我國最為簡化的外商投資準入負面清單和我國首張市場準入特別清單，給予投資便利。

海南自由貿易港不僅在市場開放等方面走在各自貿試驗區前列，在制度構建方面也獲得了國家賦予的優先權。海南自由貿易港法第10條第1款規定：“海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規，在海南自由貿易港范圍內實施。”第2款規定：“海南自由貿易港法規應當報送全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；對法律或者行政法規的規定作變通規定的，應當說明變通的情況和理由。”第3款規定：“海南自由貿易港法規涉及依法應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律或者由國務院制定行政法規事項的，應當分別報全國人民代表大會常務委員會或者國務院批準后生效。

海南自由貿易港法第10條規定包含三個層面： 第一層是國家直接賦予海南省的地方立法權，包括貿易、投資等領域的地方立法；第二層是需要向全國人大常委會和國務院報備的地方立法，包括依據第1款的立法和依據第2款對法律和行政法規進行變通的立法；第三層涉及全國人大常委會立法和國務院制定行政法規的事項，經批準后生效，這等于是給海南自由貿易港的特別立法授權。

海南自由貿易港法在我國立法史上是一個創舉。我國之所以對海南自由貿易港采取國家層面單獨立法，原因在于海南自由貿易試驗區已經由向國內其他地區輸出經驗轉向直接適用國際高標準經貿規則，海南自由貿易港已成為我國全面深化改革開放的新標桿。只有高位階的法律，才能與自由貿易港的重要地位相匹配；也只有制定高位階的立法，才有助于自由貿易港法律制度與我國的其他制度彼此協調，避免沖突，確保自由貿易港制度創新的權威性和穩定性。因此，海南自由貿易港在對外開放方面已經走在包括上海自貿試驗區在內的國內其他自貿試驗區的前列。

（三）立法法

2023年修訂的立法法第110條第1款規定：“有關國家機關認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求。”對存在合憲性、合法性問題的，該條款規定了處理的主體和程序。立法法的這條規定彌補了“合憲性”審查法律規定的不足。目前的21個自貿試驗區條例雖然都是經過國務院批準發布的，但是這些條例的內容不盡相同，在執行過程中是否有超越條例規定的地方或者存在與現行立法有沖突的現象，這在實踐中會有爭議。

外商投資透明度建設是新一輪外商投資立法積極吸收國際立法經驗的另一典型。中國加入WTO之初，國外有學者對中國作出的透明度承諾表示質疑。為了開展系統性治理，我國于2015年和2017年分別修訂了立法法、行政法規制定程序條例，增加了透明度要求。在新一輪外商投資立法中，也落實了“透明度”原則。例如，在外商投資法第24、25、26條系統規定了地方政府的立法權、政府承諾規制、投訴工作機制、行政復議、行政訴訟等規則。

針對自貿試驗區這幾年發展中出現的立法權限不清等問題，新修訂的立法法作出如下充實和調整：一是完善全國人大及其常委會專屬立法權規定，將只能制定法律事項中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”（第11條第10項）。二是根據實踐中成熟的經驗和做法，對立法法原來第13條關于授權決定的規定進行完善，明確全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就“特定事項”授權在“規定期限和范圍”內暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定；同時增加規定：暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定的事項，對實踐證明可行的，由全國人大及其常委會及時修改有關法律；修改法律的條件尚不成熟時，可以延長授權的期限，或者恢復施行有關法律規定（第16第2款）。三是增加規定：國務院可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項，在規定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定（第79條）。

立法法第84條第1款規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。”第2款規定：“上海市人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會常務委員會的授權決定， 制定浦東新區法規， 在浦東新區實施。”第3款規定：“海南省人民代表大會及其常務委員會根據法律規定，制定海南自由貿易港法規，在海南自由貿易港范圍內實施。”立法法賦予上海自貿試驗區和海南自貿港更多的地方立法權，這將在我國自貿試驗區發展歷史上產生重要影響。

從外商投資法、海南自由貿易港法的制定到立法法的修訂，我國對外開放的法治環境在過去的十年發生了深刻變化，地方立法更加充實，國家立法更加完善。在制度進一步健全的同時，開放領域也在不斷擴大，這一切在很大程度上歸功于自貿試驗區的貢獻。

二、自貿試驗區成立后的國際法治環境變化

自貿試驗區成立之初，我國參照執行的國際經貿規則主要是WTO協定和中國入世承諾。自貿試驗區先行先試高標準經貿規則是中國融入經濟全球化的一種主動行為。如今，區域全面經濟伙伴關系協定（以下簡稱RCEP）和TPP的升級版全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（以下簡稱CPTPP）已經生效。中國是RCEP成員，同時，中國還加入了貿易便利化協定（以下簡稱TFA），并正式申請加入數字經濟伙伴關系協定（以下簡稱DEPA）和CPTPP。國際法治環境與十年前相比發生了很大的變化。

（一）貿易便利化協定

2015年9月4日，我國正式接受世界貿易組織TFA，這是我國加入世界貿易組織后參與并達成的首個多邊貿易協定。TFA迎合了互聯網技術的發展，是對GATT第5條、第8條、第10條規定的進一步深化，旨在方便WTO成員之間的貨物進出口手續。貿易便利化協定在結構上分為兩大部分。第1部分13個條文規定了推進貿易便利化的具體措施，包括促進貿易通關的簡化、快捷和低成本、確保透明度和效率、海關合作、消除官僚主義及促進技術進步等。第2部分主要規定在協定實施方面給予發展中及最不發達成員的特殊和差別待遇、技術援助和能力建設支持、海關和有關主管機關之間的合作等內容。

我國自貿試驗區先行先試的一個重要內容就是貨物貿易通關便利化。從時間節點看，成立自貿試驗區與貿易便利化協定談判幾乎是同步的。通過將自貿試驗區的成熟做法推廣到其他地區，我國在通關便利化方面已經基本符合TFA要求，從而為加入TFA奠定了基礎。自貿試驗區的貿易便利化實踐具有以下三個特點：（1）連續性：自貿試驗區對于貿易便利化的推進是一個不斷充實，逐步完善的漸進過程。（2）全面性：自貿試驗區貿易便利化制度覆蓋的領域和承擔的主體是全面的，領域涉及貿易和投資，主體涉及各領域的政府管理機關和商事主體。（3）安全性：自貿試驗區貿易便利化的推進與風險管理并重，便利、高效和安全得到有機統一。通關便利化實踐是自貿試驗區接軌國際規則的一個成功范例。

（二）數字經濟伙伴關系協定

2021年11月1日，中國正式申請加入DEPA。該協定通過為各國政府提供模塊化的解決方案，促進這些模塊成為貿易協定談判的基礎， 或者將其納入其他區域或全球的數字計劃。DEPA以發展為導向，強調構建跨境數字經濟產業鏈和數據創新與開放規則，以及實現中小企業的數字包容性發展。在具體條款設計方面，DEPA主張“數據存儲強制本地化”“保護知識產權”“視聽例外”，內容包括以下16個模塊：初步規定和一般定義、商業和貿易便利化、數字產品及相關問題的處理、數據問題、廣泛的信任環境、商業和消費者信任、數字身份、新興趨勢和技術、創新與數字經濟、中小企業合作、數字包容、聯合委員會和聯絡點、透明度、爭端解決、例外和最后條款，其中模塊2（商業和貿易便利化）與TFA的內容重合，模塊4（數據問題）、模塊8（新興趨勢和技術）與RECP和CPTPP部分內容重合。

加入DEPA協定對于各國都是一個重大機遇。數字經濟協定是一種新的全球貿易秩序，旨在為數字經濟建立全球性標準。各國政府都在著手制定數字經濟協定，以補充現有的基于規則的框架，這使得數字經濟協定作為一種新型制度安排顯得尤為重要。數字經濟協定的出現是對在保護主義過度的情況下開拓市場需要的回應， 同時解決了由新冠肺炎疫情危機引發的對數字服務和國際合作日益增長的需求。數字經濟協定是一種新型貿易工具，突破了傳統貿易協定的議題范圍，有助于規范兩個或多個經濟體之間的數字經濟。數字經濟協定鼓勵國內監管改革和跨境合作，范圍涉及各類新興貿易問題。事實上，數字經濟協定的出現已經改變了全球貿易格局，并為區域貿易合作的創新鋪平了道路。

（三）區域全面經濟伙伴關系協定

RCEP是在多邊貿易體制遭遇危機、全球化進程放緩之際生效的，其產生的積極意義不限于亞太地區。協定生效后，區域內90%以上的貨物貿易最終實現零關稅，并且絕大多數成員的主要商品將在10年內實現零關稅。在服務貿易領域，通過給予部分成員過渡期的方式，RCEP各成員最終將以負面清單模式實現高水平開放。15個成員在服務貿易領域的開放承諾不僅在各自GATS承諾基礎上作出大幅度改進，也高于東盟與五個貿易伙伴國原來簽訂的各個“10+1”自貿協定作出的開放承諾。

RCEP成員不僅在貨物貿易和服務領域作出了比在WTO下更加開放的承諾， 同時也承諾開放投資領域，其中日本、澳大利亞、韓國、文萊、新加坡、馬來西亞、印尼七個成員以負面清單方式對所有投資部門作出開放承諾，新西蘭、中國、菲律賓、泰國、越南、老撾、柬埔寨、緬甸八個成員以負面清單方式對制造業、農業、林業、漁業、采礦業這五個非服務業領域投作出較高水平的開放承諾。這些承諾不僅超出以往簽署的“10+1”自貿協定，部分成員的承諾還接近CPTPP的水平。

RCEP在WTO規則基礎上進一步深化的領域包括原產地規則、海關程序便利化、產品技術標準、服務貿易、知識產權、政府采購；新涉及的領域包括投資、電子商務、競爭等領域，其中海關程序便利化的整體水平已超過TFA的規定，而在貿易救濟方面明確禁止“歸零”做法。金融、電信、專業服務在“服務貿易”一章都有單獨附件；投資準入也采用負面清單形式明確列出限制準入的領域，并適用棘輪機制。RCEP注重區域經濟公平發展，考慮到各成員不同的發展水平及不同訴求，設有“中小企業”“經濟和技術合作”專章，并作出加強合作的規定，力爭實現貿易、投資以及市場競爭利益平衡與收益最大化。作為世界最大的自由貿易安排，RCEP對中國高水平制度型開放、自由貿易區戰略提升將起到積極的推動作用。

（四）全面與進步跨太平洋伙伴關系協定

中國于2021年9月16日正式申請加入CPTPP，這一決定的意義不亞于當年申請“入世”。CPTPP在WTO規則基礎上進一步深化的領域包括原產地規則、紡織品和服裝、海關程序便利化、產品技術標準、跨境服務貿易、政府采購、知識產權、透明度和反腐敗。原產地規則增加了確定原產地的具體方法，包括累計計算、區域價值成分計算、微小含量計算以及包裝、備件和容器的處理（第3章）；紡織品與服裝規則不僅延續了WTO的開放原則， 還對紡織品與服裝的原產地確認作了具體規定（第4章）；跨境服務貿易規則對航空服務、專業服務、快遞服務作了專門規定，還明確了不符措施的棘輪機制（第10章）；金融服務與RCEP的規定一樣，引入了“新金融服務”的概念（第11章）；政府采購在WTO規則體系中屬于“諸邊貿易協定”，但是在CPTPP則屬于規則的組成部分（第15章）；CPTPP的知識產權保護規則增加了植物、微生物、網絡作品的保護規定（第18章）；透明度和反腐敗的規定也比WTO規則更加具體，尤其是對腐敗人員的定義、打擊腐敗的措施都有具體規定（第26章）。

與上述改進內容相比，CPTPP對WTO規則突破的地方影響更加深遠。投資是其中的一個重要領域，CPTPP不僅制定了有關投資準入和損失補償的規定， 還與RCEP等新一代區域貿易協定開創了貿易與投資規則融合的立法模式；電子商務雖然在烏拉圭回合談判沒有被納入多邊貿易體制，但是貿易便利化協定已經彌補了這一塊空缺，CPTPP與RCEP有關電子商務的規定既順應了國際貿易的新發展，也是對WTO規則的進一步完善。競爭政策和保護中小企業是CPTPP和RCEP新規定的內容，旨在營造一個公平的競爭環境。CPTPP還將規制范圍延伸至國有企業和指定壟斷。

CPTPP的獨特之處在于第19章的勞工標準和第20章的環境保護規定。這也是CPTPP被視為當今國際經貿規則最高標準的地方。雖然國際社會對將勞工標準和環境保護納入貿易協定是有爭議的，但是加入CPTPP的成員有義務去執行這些條款規定。CPTPP定義的“勞工權利”與國際勞工組織的規定基本一致。從法條的文字規定看，我國的憲法和勞動法都有相關規定，但是具體的落實情況還是有值得商榷的地方。CPTPP的環境保護規定是全方位的，不僅有臭氧層保護、海洋環境保護規定，還有生物多樣性保護的規定。

十年前，自貿試驗區試行國際經貿規則是一門“選修課”，選擇試行哪些規則可以由各自貿試驗區自主決定。如今，我國已經加入的這些國際協定對我國具有普遍適用效力，不需要自貿試驗區先行先試；尚未加入的這些協定雖然對我國還沒有產生約束力，但是并不意味我們可以不執行。相反，為了推動談判順利進行，我國應該主動適用這些規則。對此，自貿試驗區依然可以發揮“政策試驗地”的作用。

三、自貿試驗區：從“創新”到“守舊”

與中國入世承諾相比，自貿試驗區試行的做法有許多創新之處，尤其是投資領域的開放是我們主動作出的承諾，因為世貿組織成員承諾開放的是貿易領域，投資不屬于WTO規則調整的范疇。雖然相比于許多國家投資領域的規范措施，準入前國民待遇加負面清單的做法不是什么新鮮事物，但是對于沿用了幾十年的中國外商投資管理制度，它無疑是帶有革命性的創舉。正是有了自貿試驗區的先行先試，才能通過外商投資法將這種做法平穩地向全國推廣。

然而，隨著一批國內立法的出臺和國際協定的出現，我國自貿試驗區的內部和外部法治環境發生了很大變化，全國范圍內的投資市場準入和通關便利化與國際規則接軌，自貿試驗區制度創新的空間變得越來越狹小，開始出現“守舊”態勢。2013年到2021年，自貿試驗區一共6次減少負面清單特別管理措施，平均間隔時間不到兩年，數量從190項降至27項。然而，過去兩年，自貿試驗區的負面清單基本維持原狀。事實上，剩下的這些領域進一步減少的空間已經不大。沒有更多的領域開放，自貿試驗區在市場準入方面“先行先試”的功能正在退化。

上海自貿試驗區是我國設立的第一個自由貿易試驗區。在上海自貿試驗區條例剛制定時，該條例成為全國其他自貿試驗區效仿的對象。如今，條例第1章的立法基礎已經發生了變化。隨著外商投資法的生效和中國加入TFA，上海自貿試驗區條例第3條制定的“建立與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式，培育國際化、市場化、法治化的營商環境”的目標已經基本實現，外商投資準入前國民待遇加負面清單已成為當下外商投資管理的普遍模式。作為TFA和RCEP成員，實現通關便利化已不僅僅是我國貿易發展的現實需要，也是應盡的國際義務。這些領域的做法已經與“國際投資、貿易通行規則相銜接”。

經過十年發展，自貿試驗區原先試行的一些管理措施現在已成為各地的常態化做法。例如，上海自貿試驗區條例第18條規定：“自貿試驗區與境外之間的管理為‘一線管理，自貿試驗區與境內區外之間的管理為‘二線管理，按照‘一線放開、二線安全高效管住、區內流轉自由的原則，在自貿試驗區建立與國際貿易等業務發展需求相適應的監管模式。”當初這樣規定，是因為對進口貿易的管理制度還不健全，經驗也不夠豐富。十年來，包括上海自貿試驗區在內的各自貿試驗區已經在這方面積累較為成熟的經驗，制度也更加健全。不僅如此，隨著海南自由貿易港的建成，我國在貿易進口管理方面還會有更加開放的舉措。

從業務范圍講，上海自貿試驗區條例第23條規定的部分目標現已經實現，包括加強與海港、空港樞紐的聯動，加強與區外航運產業集聚區協同發展，探索形成具有國際競爭力的航運發展制度和運作模式、支持國際中轉、集拼、分撥業務以及集裝箱轉運業務和航空貨郵國際中轉業務。從戰略定位看，隨著上海全力打造北外灘國際航運中心，自貿試驗區條例第23條原來的定位“在自貿試驗區發展航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際船員服務和國際航運經紀等產業，發展航運運價指數衍生品交易業務，集聚航運服務功能性機構”出現了錯位現象。

上海自貿試驗區成立伊始就強調這是國家的“政策高地”，不是“稅收洼地”。不同于以往的經濟特區，自貿試驗區靠的不是優惠的稅收，而是通過簡便的管理來吸引各類市場主體。上海自貿試驗區條例第6章內容雖然是針對稅收管理，但側重的是稅收征管方式的簡化，自貿試驗區無權改變稅基和稅率。然而，海南自由貿易港法第28條第1款規定：“全島封關運作、簡并稅制后，海南自由貿易港對進口征稅商品實行目錄管理，目錄之外的貨物進入海南自由貿易港，免征進口關稅。進口征稅商品目錄由國務院財政部門會同國務院有關部門和海南省制定。”第30條規定：“對注冊在海南自由貿易港符合條件的企業，實行企業所得稅優惠；對海南自由貿易港內符合條件的個人，實行個人所得稅優惠。”稅收是否有優惠將是自貿試驗區和自由貿易港的一個重要區別。

上海自貿試驗區成立和自貿試驗區條例頒布時的國際經貿規則與現行的國際經貿規則相比，已經發生了很大的變化。十年前的國際經貿規則基本上是構建在WTO規則基礎之上，以新一代區域貿易協定（尤其是CPTPP協定）為代表的現代國際經貿規則不僅進一步深化了WTO規則，還涵蓋了許多新的領域。如果全面執行這些規則，市場的開放度和便利化程度不亞于自貿試驗區和自由貿易港。因此，比上海自貿試驗區條例稍晚制定的臨港新片區條例第2條的目標定位也有點過時了。〔27.〕根據該條例第4條規定，臨港新片區參照經濟特區管理，國家支持臨港新片區自主發展、自主改革和自主創新。這需要結合新修訂的立法法第84條規定和經濟特區的定位加以落實。

臨港新片區條例第7條第1款規定：“本市應當配合國家有關部門制定放寬市場準入特別清單（特別措施），在臨港新片區實施。”但是條例沒有明確是適用自貿試驗區版的負面清單，還是新片區特有的負面清單。根據對海南自由貿易港法第19、20條的解讀，這些負面清單應該是當地特有的。臨港新片區條例第13條就電子商務的規定與RCEP第12章和CPTPP第14章的規定相似；條例第16條有關跨境服務貿易的規定與CPTPP第10章和RCEP第8章的部分內容類似，RCEP和CPTPP的規定更加詳細。臨港新片區條例第33條第2款是否屬于“數據本地化”要求？這有可能引起爭議。與上海自貿試驗區條例不同，臨港新片區條例側重發展本地經濟，其“地方特色”比較明顯。例如，第7章重點扶持的“前沿產業”（集成電路、人工智能、生物醫藥、民用航空）未必是國內其他自貿試驗區重點發展的產業，可復制、可推廣的意義不大。

相比十年前自貿試驗區成立之初，我國主要是履行WTO規則下的義務，今天的中國已經是TFA和RCEP成員，并正式申請加入DEPA和CPTPP，現在面對的是新一代國際經貿規則。中國加入世界貿易組織之后，當年作為中國改革開放前沿的經濟特區逐漸退出歷史舞臺。伴隨著中國接受新一代國際經貿規則，自貿試驗區的地位和作用也在悄然發生變化。為此，需要與時俱進，為自貿試驗區的未來發展重新定位。

四、自貿試驗區的未來發展

隨著國內外法治環境的變化，我國自貿試驗區需要調整整體布局和先行先試的目標。2023年6月30日，國務院印發的《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》（以下簡稱《若干措施》）提出：上海、廣東、天津、福建、北京自貿試驗區和海南自由貿易港將在以下6個方面對接國際高標準經貿規則：推動貨物貿易創新發展、推進服務貿易自由便利、便利商務人員臨時入境、促進數字貿易健康發展、加大優化營商環境力度、健全完善風險防控制度。《若干措施》的頒布標志著我國自由貿易試驗區的未來發展將呈現多元趨勢。

《若干措施》列舉的這些自貿試驗區和自由貿易港將圍繞上述6個方面，在以下兩方面發揮引領作用：一是利用中國加入國際協定之前的窗口期和加入之后的過渡期，先行先試這些高標準的國際經貿規則。二是充當中國未來引領國際經貿規則制定的探路者。

（一）繼續發揮適用國際規則先行者的作用

自貿試驗區成立十年來，無論是就國內立法而言，還是對中國正式加入TFA、RCEP這樣的高標準國際經貿規則來講，都作出了重要貢獻。正是有了自貿試驗區的先行先試，才有了外商投資法的立法基礎，同時也有了接受國際高標準經貿規則的底氣和思想準備。中國加入TFA和RCEP之后，這些規則應該在全國統一適用，就像加入世貿組織，WTO規則在中國具有普遍適用的效力，這也是最惠國待遇原則和國民待遇原則的基本意涵。盡管如此，自貿試驗區的功能和作用并沒有消退，因為加入DEPA和CPTPP之前有個窗口期，接受TFA和RCEP之后還有個過渡期。自貿試驗區依然可以利用這個時機發揮先行先試的作用。

窗口期是指加入之前的這段時期。DEPA中國工作組已經成立，接下來將進入實質性談判。雖然不希望重演當年“復關”和“入世”那樣的漫長談判，但是談判肯定不會一帆風順。事實上，談判本身就是一個“邊學邊改”的過程。當年的“復關”和“入世”談判也是伴隨著我國市場經濟法治建設不斷完善一路走來的。CPTPP談判的艱巨程度要遠超DEPA，這不僅因為該協定的內容復雜，還在于圍繞這一協定各國的政治角逐。因此，何時將中國加入CPTPP列入正式談判議程，這還是個未知數，但是這不影響我國主動先行先試這些規則。具體步驟可以從原產地規則、紡織品和服裝、電子商務、知識產權這些我國有一定基礎的領域入手，逐步過渡到跨境服務、競爭政策這些深層次領域。這也是自貿試驗區下一步先行先試的重點。

在迎接DEPA到來之際，要發揮自貿試驗區的試點作用，建設國際貿易數字化平臺，進行跨國公司數字合規建設，構建數字貿易示范區，加快探索數字開放專屬的“北京方案”“上海方案”“海南方案”等地方性數字貿易促進政策。例如，2021年7月上海發布《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區發展“十四五”規劃》與2022年12月《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區國際數據產業專項規劃（2023—2025年）》都強調自貿試驗區數據相關基礎制度建設。中國應當繼續拓寬數字領域開放的廣度與深度，平衡數字開放與國家數字主權、數字安全利益之間的關系，進一步擴大中國在數字經濟領域的高水平制度型開放。

中國應以建設數字自由貿易區/港為抓手，放寬數字服務貿易市場準入，深化國家級跨境電商綜合試驗區建設，持續探索數字服務業制度創新，開展“差序化”壓力測試，穩步實現跨境數字流動的自由化。探索建設國家數據跨境流動試驗示范區，建設以產業聚集、展示交易為一體的跨境便捷交付“國際數據港”。在自由貿易試驗區進行先行先試，率先試點對接高標準數字貿易規則，通過加強與DEPA等高水平數字貿易規則的對接，開展數據流動交易、數據跨境、數據資產優化等在內的標準化試點，穩步推進跨境數據流動相關配套服務。依靠數字貿易、跨境電商等新興國際貿易業態加速賦能，促進數字經濟與實體經濟深度融合發展。

過渡期是指加入一個協定，按規定暫時不履行條約義務。中國加入世貿組織后，對于部分服務貿易領域的開放有五年的過渡期。新一代國際高標準經貿規定都有一個過渡期或者靈活適用的機制。例如，RCEP第4章（海關程序和貿易便利化）附件一是執行承諾的期限規定，第11章（知識產權）附件一是特定締約方過渡期規定，但是這些過渡期大多是為一些發展中國家成員設定的，中國只是與其他成員一樣承諾在十年內將絕大多數商品進口關稅降為零。作為一個負責任的大國，中國今后加入國際條約便開始履行國際義務將是一種常態。過渡期會越來越少或越來越短，這也要求在加入這些高標準國際經貿規則之前必須做好充分準備。

（二）探索爭當國際規則的引領者

改革開放的四十多年，是中國吸收世界先進理念和制度最多的時期。未來，在中國全面融入世界經濟一體化的進程中，也會給國際法治貢獻中國經驗和智慧。在國家間相互依存性日益凸顯的趨勢下，中國的法治建設在保持中國特色的同時，必然要遵守各國公認的國際法，與國際法治接軌。中國的法治建設不可能游離在全球治理和國際法治的整體框架之外， 它必然與人類命運共同體緊密相連。習近平總書記指出：“全球治理體系正處于調整變革的關鍵時期，我們要積極參與國際規則制定，做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領者。”“引領者”就是指全球治理中國方案的提供者。

長期以來，國際法研究所依據的大部分規范、原則、制度、理念和價值標準都是建立在西方法律文化和知識體系之上的。許多學者機械地套用西方的話語體系來理解和評價中國的國際法實踐，忽視了中西方在法律文化、理念和價值標準等方面的實際差別。改革開放以后，我國的法治建設從“跟跑者”轉變為“并跑者”花了四十多年時間。在這過程中，我國初步建成社會主義法治體系，按照世貿組織要求，完善了市場經濟規則體系。如今，我們正處于百年未有之大變局之際。世界之變根本在于規則之變。當代國際政治體系和經濟體系是建立在第二次世界大戰結束前夕形成的“雅爾塔體系”和“布雷頓森林體系”之上的。

伴隨中國經濟的快速發展，中國法治建設也經歷了“法制創建新時期”“依法治國新階段”“全面依法治國新時代”三個歷史階段。張文顯教授從10個方面總結了這一時期法治建設積累的經驗，用法學的視角詮釋了法治與社會發展的關系，解釋了當今中國之所以能夠取得舉世矚目的成就，除了有執政黨的正確領導和全國人民的齊心協力，還有就是良法善治。這些是中國法治走向國際的基礎，也是中國對國際法治的貢獻。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“積極參與國際規則制定，推動依法處理涉外經濟、社會事務，增強我國在國際法律事務中的話語權和影響力，運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益。”這可以說是中國法治走向世界的總目標和總要求。

從自貿試驗區到自由貿易港，中國對外開放的目標越來越明確，路越走越寬。過去十年，自貿試驗區為我們抓住機遇擴大對外開放和適用高標準國際經貿規則作出了重要貢獻。未來十年是中國基本實現社會主義現代化的關鍵時期，中國在發展好自己的同時，也將為人類提供更多全球治理的公共產品，引領國際規則的制定。此時，作為“政策高地”的自貿試驗區，其貢獻不限于中國，將會為國際法治作出新的、更大的貢獻。