上海積極探索都市農村集體經濟發展新路徑

申學鋒 李麗君

摘要：近年來，上海市委、市政府高度重視都市農業新型農村集體經濟發展，出臺了一系列支持農村集體經濟高質量發展的政策措施，在財政保障、強化監管、深化改革等方面取得積極成效，形成了一些經驗。

關鍵詞：上海 都市農業 農村集體經濟

目前，上海全市共有122個鎮級集體經濟組織、1677個村級集體經濟組織。截至2022年底，上海全市農村鎮、村、組三級集體經濟組織總資產為6802.0億元，凈資產2206.2億元。上海已逐步建立農村集體經濟收益分配的長效機制，農民財產性收入穩定增加。取得這樣的成績，源于上海市積極探索適應都市現代農業需求的農村集體經濟發展新路徑，形成了獨具特色的都市集體經濟新模式。

一、都市農村集體經濟發展的上海模式

（一）注重頂層設計

上海市已形成了“1+1+1+1+ 19”的一攬子農村集體經濟組織改革發展法規政策體系，對農村集體產權制度改革、促進農村集體經濟轉型發展等提出系統性要求。2022年2月，上海市政府辦公廳印發《關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的意見》，出臺了建立促進農村集體經濟高質量發展的體制機制、創新區級統籌農村資源要素路徑、釋放存量集體資金、盤活存量集體物業資產、開展存量集體物業資產確權頒證、簡化集體資產權利人轉移登記手續、加強財政扶持、落實稅收政策等11條政策措施。同年8月，《上海市鄉村振興促進條例》還專門設立農村集體經濟專章，進一步保障農村集體經濟組織運營和發展壯大。

（二）加大財政保障

根據相關文件要求，上海市改革后的集體經濟組織與村委會實行分賬管理。為減輕農村集體經濟組織承擔公共管理與服務經費的壓力，對分賬的村委會日常運轉經費給予合理保障，市農業農村委等四部門聯合發文，健全村級組織運轉經費保障制度，建立合理增長機制，促進村級組織有序高效運轉，讓農村集體經濟組織輕裝上陣，集中精力發展集體經濟。目前，上海市村級運轉經費平均約140萬元。

（三）深化農村綜合幫扶

上海市已開展兩輪農村綜合幫扶工作，以增強造血功能為重要抓手發展村級集體經濟，通過幫扶項目建設、強化結對幫扶、生活困難農戶幫扶等多種形式，推進農村綜合幫扶工作。第一輪幫扶（2013—2017年），村集體經濟組織獲得850萬元左右的經營性物業資產；第二輪幫扶（2018—2022年），村集體經濟組織獲得1200萬元左右的經營性物業資產。通過幫扶，村級集體經濟自我造血能力進一步增強。

（四）加強集體“三資”監管

按照農業農村部、財政部等九部委工作要求，上海市開展了農村集體資產清產核資工作，進一步摸清了集體資產家底。2019年，市農業農村委等部門聯合發文，指導各區健全完善農村集體資產監督機制體制，鞏固農村集體產權制度改革成果，確保集體“三資”保值增值，實現管理出效益。2017—2022年，上海全市農村集體經濟組織總資產、凈資產年均分別增長38%和61%。

（五）探索集體經濟發展新途徑

一是激活物業資產。如松江區中山街道要求對使用集體資產的政府部門必須與集體簽訂租賃協議，并支付租金，集體經濟年均增加租金收入900多萬元。二是提高統籌能級。如閔行區顓橋鎮、青浦區練塘鎮及奉賢區等，統籌集聚鎮村兩級集體閑置資金，聚小為大，通過購置優質物業項目，采取5%—6%的固定回報，村集體獲得相對穩定的分紅收益。三是合作開發產業園區。如松江區新橋鎮與漕河涇開發區共同建設漕河涇開發區松江高新產業園，有效促進了鎮級集體經濟的發展壯大。四是盤活閑置宅基地。如浦東新區張江鎮、奉賢區南橋鎮，通過盤活存量閑置宅基房屋和流轉租賃，開展個性化規劃設計，打造優質企業人才社區，提高了農戶租金收入，為村集體帶來較為可觀的收入。五是探索居間服務。如青浦區朱家角鎮張馬村，主動探索經濟合作社參與社會事業，委托村經濟合作社開展村容村貌等長效管理一體化工作，形成村莊治理的良性循環管理模式。2020年，在對合作社績效考核優異的情況下，經濟合作社獲得170多萬元的服務收入。六是參股社會資本。如奉賢區青村鎮吳房村、金山區朱涇鎮待涇村，積極引進第三方現代企業，借助民間資本，大力優化和整合資源，建立“農村集體+企業+農戶”利益聯結機制，推進農村集體經濟發展，增加集體經濟收益。金山區朱涇鎮待涇村引進社會資本杭州藍天園林生態科技股份有限公司將600畝耕地用于打造“花開海上生態園”項目，村集體每年獲得生態園門票收入的10%作為分紅收益，停車場收入全部歸村集體所有。

二、推進都市農村集體經濟發展的思路

（一）建立區域統籌協調機制

大都市不同于一般省份，農業農村工作在統籌協調方面有著自身的規律性。在都市農村集體經濟發展中，都市所屬各區應成立由區領導牽頭，區發展改革、住房城鄉建設、農業農村、財政、稅務、金融、市場監管等部門組成的區級聯席會議，搭建區級農村集體經濟發展平臺，整合各類資源，統籌配置全區農村集體資金、土地、項目等資源要素，提高統籌能級，推進農村集體經濟組織高效運行。釋放存量集體資金效用，在確保資金安全、收益穩定前提下，可將歷年結存在鎮級財政、村級集體經濟合作社等各類專戶上的集體土地補償費，低效集體建設用地減量化結余資金，集體經營性建設用地入市可得資金等注入到區級農村集體經濟發展平臺。

（二）制定出臺宏觀政策措施

農村集體經濟高質量發展，關鍵在于從更高層級解決資源從哪里來、資金如何統籌、要素資源如何高效配置等問題，研究出臺一系列具體的政策舉措。在發展模式路徑上，鼓勵區鎮統籌配置各類資源要素，實施“抱團發展”模式，探索多元發展路徑；在集體用地上，優化調整相關規劃，用好全域土地綜合整治政策，優先保障集體發展用地，開展建設用地入市，完善土地增值收益分配機制；在資金人才上，設立集體經濟發展專項資金，加大財政支持力度，建立績效報酬掛鉤機制，加強人才培養力度；在規范運行上，加強集體經濟資產監管，理順產權關系，加強農村產權交易市場規范化建設，推進產權交易納入都市級公共資源交易中心“一網交易”；在稅收金融上，落實各項稅收優惠政策，加強稅收優惠力度，拓寬有效擔保物范圍，探索建立農村集體經濟組織信用評價機制和信用擔保機制。

（三）加快構建和完善城鄉要素雙向流動機制

按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代產權制度要求，在農村產權交易平臺，盤活利用農村集體所有的資產資源，完善城鄉各種要素雙向流動的體制機制，引入城市優質社會資本進入農村協同發展，實現資源要素高效配置、收益分配科學合理。立足地理區位、資源要素、市場容量等確定主導產業，積極引導農村集體經濟參與市場競爭，深挖資產資源潛力，利用鄉村空間資源、特色產業資源和地域文化資源，發展總部經濟、創意辦公、特色產業、休閑觀光、農創文旅、農耕體驗、康養基地等新產業、新業態，探索多種形式的農村集體經濟發展新路子。

（四）不斷健全遠郊地區幫扶機制

都市遠郊是農村集體經濟相對薄弱環節，應繼續加大遠郊地區財政扶持力度，以增強造血功能為重要抓手發展集體經濟。繼續加大財政轉移支付力度，重點向遠郊欠發達地區、生態保護區域、經管性資產較少的地區傾斜。區級層面統籌使用幫扶資金、捐贈資金等，統籌建設項目，統籌使用收益，堅持“輸血”與“造血”并舉，資金支持與綜合幫扶并重，不斷增強遠郊地區農村集體經濟自主發展能力。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔