監察調查程序與刑事訴訟程序銜接問題探究

摘要：監察體制改革創造了監察調查與刑事訴訟相銜接的職務犯罪案件辦理新模式，監察調查程序與刑事訴訟程序的有效銜接成為新模式良好運作的前提。實踐中，關于調查人員出庭說明情況、法律專家咨詢委員會人員推選和涉案財物上繳執行等問題，還需要進一步地加以規范和明確。解決刑事訴訟法與監察法銜接機制的策略：（一）證據在監察調查與刑事訴訟上的要求和標準相銜接；（二）刑事強制措施與留置措施相銜接；（三）著力解決案件移交的監督問題和留置適用的程序細化問題等。

關鍵詞：監察調查；刑事訴訟；程序銜接

中圖分類號：D925.2;D922.11文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）16-0080-04

Abstract： The supervision system reform has created a new model for handling cases involving crimes committed on duty that connects supervisory investigation with criminal procedure， and the effective connection of supervisory investigation with criminal procedure has become a prerequisite for the new models proper operation. In practice， there is a need to further standardize and clarify such issues such as investigators testification in the court， the selection of members of the Consultation Committee of Legal Experts and the surrender of property involved in the case. Strategies for the connection between the Criminal Procedure Law and the Supervision Law are as follows： （1） the connection of requirements and standards for evidence with supervisory investigation and criminal proceedings; （2） the connection of criminal coercive measures with measures of retention; and （3） the solution of supervision issues in case transfer and the refinement of judicial liens application procedure.

Keywords： supervisory investigation; criminal procedure; procedure connection

對監察調查與刑事訴訟的銜接模式進行改革與創新，是增強國家監察制度權威，有效、科學地解決問題的重要途徑。對于加速監察調查與相關刑事功能的轉換，以及進一步精簡案件的案卷整理過程，都具有十分重要的意義，也是提升職務犯罪調查與取證多層面一致性的重要手段。必須強化監察調查與刑事訴訟法律之間的銜接，并在理論和方法上進行創新，以發揮多層面的聯動作用。

一、關于《監察條例》與《刑事訴訟法典》銜接問題的思考

《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》）已經對二者的銜接問題做出了具體的規范。在此基礎上，本文提出了對二者進行有效銜接的若干問題，并提出了一些需要進一步澄清和完善的方面。

（一）調查人員出庭說明情況的問題

《監察機關監督執法工作規定》在第七十四條中明確提出，對被起訴的案件，監察部門要協助進行刑事訴訟，對法院在庭審中因對證據的合法收集而被請求的相關調查者，監察部門要按照工作的需要，進行必要的協助。這一條款對調查人員出庭說明情況的義務進行了詳細的闡述，但是，實踐中，對于這一事項，并沒有一個統一的規則來規范。雖然，在很多地方的辦案實踐中，已經有了監察調查人員出庭的先例，但是，在實際操作過程中，卻存在著很大的差異。與此相比較，刑事訴訟法對調查人員出庭說明情況則做出了更為具體的規定。例如，刑事訴訟法第五十九條第二款規定，現有的證據材料不能證明證據收集的合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知相關偵查人員或者其他人員出庭說明情況。人民法院可以通知相關的偵查員或其他工作人員到庭，對案件事實進行陳述；相關的偵查員和其他人也可以在法庭上陳述案情。該等人在得到人民法院的通知后，應當到庭［1］。“兩高三部（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部）”《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》也提出，要“嚴格落實證人、專家和偵查人員的出庭作證，提高證人出庭作證的比例”。另外，一些省（區、市）還特別制定了關于調查人員在法庭上陳述情況的規定，加強了調查工作的可操作性。鑒于此，本文提出，從案件的規范性、法律性等方面，應當盡早制定相應的規定，以促進我國檢察機關對監察機關的監督管理。

（二）法律專家咨詢委員會人員推選問題

《銜接辦法》明確了在全國人大常委會的監督管理工作中，應當按照工作的要求，建立專門的法律顧問機構。對于一些特殊的技術問題，以及一些特殊的業務政策和規定，在經過批準后，可以征求法律顧問的意見。在審判過程中，對于涉及重大、困難和復雜問題的案件，應當按照規定的程序，經審判部門批準，并組織專門的法律顧問小組進行論證。在國家安全監察工作中，檢察機關往往面臨著“有罪”與“無罪”等疑難問題。因此，筆者認為，在選擇專家顧問委員會的時候，除了要包括有關的部門法學領域之外，還應該包括有大量的實踐經驗，并且對過去類似的案例和司法解釋比較了解的最高法院的專家。在審計、會計、財務和其他有關方面的專門人才也應該有一個固定的位置。另外，在遴選過程中，還需要遵循回避制度，以及保密措施等方面進一步完善，以保證遴選過程的公正與權威。

（三）涉案財物上繳執行問題

《國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》中，對被調查者的被查封、扣押的財產、其所生的利息、被凍結的財產等，都要一并提交，并且要有相應的單證。而對于普通的涉案款物，并沒有做出嚴格的規定。在實際工作中，監察部門通常會將同一起案件中的違紀、違法所得與犯罪所得一起預先扣留到財政專戶；對涉及犯罪的財物，要由紀檢機構的案件管理部門予以妥善保存，并在移交給檢察機構的同時，一并移交。筆者認為，在監察機關發出的財產移送表中，應該列出所扣押、封款物中的哪一種屬于監察機關調查認定的犯罪所得（含孳息），在法院作出判決后，可以有目標地將其劃轉［2］。被查實為違規挪用資金的，將移交給紀委和監察部門，依照規定和程序進行處置。這樣不僅可以保證各部門法律上的有效銜接，而且可以明確各部門法律的界限。

二、解決刑事訴訟法與監察法銜接機制的策略

（一）證據在監察調查與刑事訴訟上的要求和標準相銜接

自從建立了刑事與監察法的銜接機制后，有關監察和司法機關對犯罪事實進行調查時，在獲取方式的要求和標準方面進行了一定的規范，提出了監察機關收集的證據，首先應該符合證明性判決的原則，也就是以刑事審判為依據，將刑事訴訟視為收集證據的依據，以確保每一個案件都能經得起人民和歷史的檢驗。當被監察調查人的案件要走司法途徑時，要保證其在取得證據時的條件標準與刑事訴訟相一致，具體要做到“四個約束”：對取得證據的程序要有嚴格的審核，對取得證據的權力范圍、權力的強弱要有限制；應嚴格遵循責任等級劃分的原則與步驟；對被告人和證人的權利要給予法律上的保護；對程序文檔的格式要有嚴格的規范，以保證程序文檔的合法使用。

另外，監察、審判兩個機構的工作人員要在刑法與監察法之間做出合理的平衡，使兩者形成一個相互監察調查、相互制約的關系，并加強其法律意識。根據刑事和監察法的一般考量，對彼此的監察調查和制約，司法機關的法定證據收集程序應當得到嚴格的執行，確保所收集的證據是真實、合法和完整的。在對證據進行審查時，監察調查機關有責任、有權力對不合法的證據予以排除。因此，如何在監察調查中開展這一工作，成為監察調查面臨的一大難題。首先，對于在機關內發現的非法證據，應當認真對待，并安排工作人員再次收集。其次，對于偵查機關的不正當取證的問題，也要及時加以處理。最后，對初審機關提出質疑的證據，應當適時地進行更換。對每一個環節進行嚴格的控制，其目標就是可以提前發現非法證據，進行提早處理，消除隱患，從而進一步保證證據的合法性和完整性。監察委員會的成立標志著監察權這一“第四權”的出現，監察權與其他權力一樣，都有自己的分權，《監察法》第十八條、第四十五條分別對監察權、調查權、處置權等三項職能進行了明確的界定［3］。其中，在理論上，調查權的性質成了一個備受關注的話題，如果要對監察權和其他有關的權力進行合理地配置，并將監察調查與刑事訴訟之間的關系弄清楚，那么就必須對調查權進行一個科學的界定。監察調查，是一種強制措施，它又是一種在偵查活動中運用的多種方法的一種。與刑事調查比較，既有相同之處，又有不同之處。監察委員會不僅會對職務犯罪進行調查，還會對違法亂紀的人進行調查，而刑偵則是對刑事犯罪進行調查。監察法一共有十五種調查措施，其中訊問、詢問、查詢、凍結等九種措施，基本上是從刑事訴訟偵查措施中直接搬來的，從表面上看，新的國家監察機關所采用的監察手段是多元化的，但實際上并沒有創造新的權力。目標一致。這和公安和監察調查的“求刑權”有異曲同工之妙。雖然調查權和偵查權并不是一視同仁，但是它們之間的相似性卻是很高的，甚至可以說它們是一種“準偵查”的行為。在《刑事訴訟法》中已經明確了這一點，而在《監察法》中也已經明確了這一點，二者之間將會有某種程度上的重疊。《刑事訴訟法》在這一點上有了很大的改進，《監察法》相對比較簡單，如果在現實中出現了一些比較復雜的情況，為使監察制度與刑事訴訟相一致，可以根據不同的性質，對調查權中的各項措施進行分類，并對其分別適用刑事訴訟法的具體程序和要求，而不能將刑事訴訟法的所有內容都進行徹底規避。其中，以留置措施為最大的特例。辯護權是在刑事訴訟中，為維護自己的合法權益，有權請求辯護人提供辯護。這一點已得到了國際社會的一致認可，并在《關于律師作用的基本原則》中對此做出了清楚的闡述。在對于監察調查停止行使偵查權力的決定中，并沒有將《刑事訴訟法》中“辯護人”這一條款納入其中，一些學者提出，對于“辯護人”這一條款，仍可以按照《刑事訴訟法》來處理，而另一些學者則持不同意見，認為“辯護人”這一條款完全可以由“辯護人”來處理［4］。

（二）解決刑事強制措施與留置措施銜接的問題

按照《銜接辦法》的要求，兩者是分開適用的，其適用條件、時限和程序也有較大的差別。另外，這兩種方法如果被同時使用，則會違背監察法律的條款。在實施強制措施和拘留措施時，要考慮到違法事件的復雜性和敏感性，并考慮到案件訴訟審查階段的需要，采取相應的措施，并且不能違背訴訟法和監察調查法的有關規定。這就需要監察調查和相關部門之間，建立起一種有效的“法律聯系”，從而保證每一個案子都能夠在法律規定范圍內順利進行下去。調查結束，在監察調查移送審查起訴的環節上，是監察調查與刑事訴訟的直接銜接，這一階段包含了物證的轉交和監察調查的特定審查兩個方面。監察委員會根據刑事訴訟法，將所有的證據和資料移交檢察院。監察機關和紀檢機關最大的區別之一，就是對案件的移送。在監察體制改革之前，在紀委調查完畢之后，就需要將其移交給監察調查的反貪局進行偵查，并且要將其移交給其他部門，比如物證等一類的實物證據在移交之后，不需要進行轉換就可以被利用。證人證言、詢問筆錄等言詞證據則必須通過轉換，方可作為證據運用。改革之后，監察委員會的調查結果已經被移交刑事訴訟，所以不需要收集證據，工作效率更高。《刑事訴訟法》對刑事訴訟中的證據轉換制度做出了明確的規定。由此可以認為，在沒有轉化的情況下，任何一種物質證據，都可以被用作犯罪的證據。而監察局是國家的監察機構，并不是國家的行政機構，所以在法律上的規定是不合適的。除了實物證據之外，還包含了言詞證據，因為這一類型的證據本身容易受到影響，因此它是對證據轉化進行研究的一個重要方面，應該進行審查，然后再使用。但《監察法》并沒有將二者區分開來，而是將二者同時規定為犯罪證據，這就表明，由監察機構所收集的證據并不需要轉換。證據的轉換是刑事訴訟法的一部分，《監察法》并沒有明確規定，因此為確保兩法和兩個程序的有效銜接，必須在刑事訴訟法的修改中明確對被調查的證據的應用［5］。《監察條例》中關于向監察調查移送的案件僅有“起訴”一項，未設“審查”一項，這與刑事訴訟中的“審查決定”一項不相符，因此關于經監察機關調查后向刑事訴訟機關移送的案件應否“審查”一事，在理論界引起了爭論。《刑事訴訟法》規定，對提起公訴的所有案件都要經過監察調查的審查，從二者之間的程序銜接上看，有了審查，才能確保《刑事訴訟法》的穩定性；從證據的角度來看，這是將監察的證據變成刑事訴訟證據的必要步驟，這樣才能對違法證據進行更深層次的審查。

（三）《刑事訴訟法》再修訂應當解決的問題

對于監察機構向司法機構移交案件，首先要強化監督。監察委員會的調查權是一種具有很強的自主性和封閉性的權力，《監察法》沒有對其進行監督，而在將職權轉移到監察委員會之后，如何對其起到監督的效果，也是一個亟待解決的問題。一方面，在立案、調查、取證、移送、處置等環節，特別是移送司法過程中，上級監察機關對下級監察機關進行監督；另一方面，要充分發揮檢察機關的作用，加強檢察監督。最后，要強化社會監督，建立人民監督員制度。

監察委員會將符合條件的案件移送檢察院審查起訴后，如果檢察院認為存在調查取證違法、未達到證明標準、發現證據存在其他瑕疵，應退回補充核實，監察機關如何履行補充核實的責任，也必須未雨綢繆。比如，可以參照《刑事訴訟法》中的追加偵查制度，通過增加追加偵查的內容，將追加偵查的通知書向上級人民檢察院轉交，使上級人民檢察院可以對下級人民檢察院追加調查的實施進行監督。而檢察機關的補充偵查權既是由公訴權所衍生出來的應有權力，又是符合“審判中心”的“證據”標準的需要，檢察機關可以進行自己的補充偵查，實現證人、專家、調查者的到庭；讓這些人能夠在法庭上出庭作證，具有特別重要的意義，它是庭審質證的程序保障，也是實現庭審實質化，進而推動審判中心改革的關鍵舉措。監察委員會擁有調查、鑒定等權力，在未來，如果在調查案件過程中，監察機關是否能夠做到遵守法院的出庭傳喚，那么就需要對程序進行完善，這樣才能真正貫徹執行與審判中心改革相適應的證據制度。我國《刑事訴訟法修正案》對檢察機關在收到法院傳喚的情況下，有權要求檢察機關出庭作證，并對拒不出庭作證的法律后果做了規定。

《監察法》規定了監察委員會可以行使留置權，就其本質意義而言，留置是指被調查人在某地逗留，人身自由被某種程度上的限制。例如，德國的“鑒定留置”制度，就是在這個國家的刑事訴訟中產生的一種程序上的制度，它的法理基礎就是《刑事訴訟法》。目前，我國《監察法》對留置制度的定位為“偵查權力”，而非“強制措施”；由于留置是對個人自由的一種限制，因此應當對留置的適用程序進行細化，使之能夠遵循相稱的原則。在案件移送到檢察階段的過程中，留置將會與刑事強制措施進行更替。因此，需要對程序的銜接進行完善，對更替的時間節點、羈押場所的變更進行明確，并確保在檢察機關對被告人采取強制措施的那一天開始，他們的辯護權可以得到最大程度的發揮，從而保障相對人的合法權益。

三、結論

監察制度從北京、浙江、山西三個省市的試點，到建立國家機構，再到憲法的修訂和《監察法》的出臺，顯示出國家對監察制度的重視。盡管《監察法》經過第一、第二個草案的修改，已經取得了很大的進展，但是，它與《刑事訴訟法》的結合，依然有很多問題，例如，辯護人的權利，刑事訴訟中的很多問題，即使有了理論上的依據，但法律上尚待進一步細化完善。為規范監察委員會與刑事訴訟機構之間的權力關系和工作流程，《刑事訴訟法》經過修改，在法律層面上實現了法律的統一。

參考文獻：

［1］呂曉剛，符慧敏.職務犯罪案件監察調查與審查起訴管轄銜接的壁壘及其破解［J］.四川警察學院學報，2022（4）：10-20.

［2］拜榮靜，孫晶晶.監察委移送起訴案件補充調查程序的缺陷及其完善［J］.法治現代化研究，2022（3）：146-158.

［3］吳岸英，林藝芳.監察證據適用非法證據排除：前提條件、現實困境及對策建議［J］.貴州省黨校學報，2021（3）：66-75.

［4］鄧聯榮，高通.賦予監察證據以刑事證據資格研究：以《監察法》第33條第1款為中心［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2021（1）：110-115.

［5］呂曉剛，楊彩虹.程序整合視角下職務犯罪刑事特別程序研究［J］.貴州省黨校學報，2020（1）：101-107.

作者簡介：管堯（1985—），男，漢族，河南商丘人，單位為河南省商丘市人民檢察院，研究方向為刑事訴訟法、證據法。

（責任編輯：張震）