整體性治理視角下女童人身權益維護工作模式研究

任潔璐 黃瑩

摘要：推動婦女兒童工作高質量發(fā)展，強調婦女兒童工作不能僅僅停留在簡單的滿足需求、解決問題上，更應重視權益維護。從整體性治理視角出發(fā)，以廣東省C市D區(qū)“關愛女童 護苗成長”保護女童人身權益三年行動實踐為分析藍本，回顧D區(qū)婦聯(lián)在女童人身權益維護工作中面臨的傳統(tǒng)治理困境，分析當前“婦聯(lián)主導、多主體協(xié)同，全環(huán)節(jié)覆蓋”工作模式的實際運作情況。研究發(fā)現(xiàn)：依據(jù)整體性治理理念，該工作模式實現(xiàn)了女童權益侵害案件“從應對走向預防”“從條塊分割治理走向多主體協(xié)同運作”“從個人檢舉為主走向重視社會識別”的機制優(yōu)化與行動轉向。

關鍵詞：高質量發(fā)展；整體性治理；女童人身權益保護

中圖分類號：C916;D669.5文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）16-0040-05

Abstract： To promote the high-quality development of work on women and children， it is highlighted that work should not be limited to just providing needs and solving problems， but should also focus on the protection of rights and interests. Starting from the perspective of holistic governance， this article uses the three-year action of “Caring for Girls and Protecting Their Growth” to protect the personal rights and interests of girls in D District of C City， Guangdong Province， as the chief source for analyzing and reviewing the traditional governance dilemmas faced by the Womens Federation of D District in the protection of girls rights and interests， as well as analyzing the actual operation of the current working model of “Womens Federation-led， multi-subject coordination and full-spectrum coverage”. According to the study， based on the concept of holistic governance， this working model has realized the mechanism optimization and action shift in girls sexual assault cases from “response to prevention”， “from segmented governance to coordinated operation of multiple subjects”， and “from individual whistleblowing to emphasis on social identification”.

Keywords： high-quality development; holistic governance; protection of girls personal rights and interests

近年來，中國女童群體發(fā)展狀況已有了較大改觀，但女童的基本權益仍因地區(qū)、城鄉(xiāng)、家庭社會經(jīng)濟地位等差異而受到不同程度的侵害，女童生存與健康依然是女童發(fā)展相關研究的主要議題之一［1］。預防女童人身性侵、保障女童人身安全是維護女童人身權益的工作重點，而“碎片化治理”則是婦聯(lián)實際開展女童人身權益維護工作過程中遭遇的難點。整體性治理強調合作，倡導多元主體協(xié)同形成組織合力，對解決基層工作機制僵化、低效的問題具有指導意義［2］，相關研究的分析對象多數(shù)是政府基層部門。然而，關于婦聯(lián)等群團組織在參與社會治理過程中如何實現(xiàn)整體性治理的相關研究則有待補充。

C市D區(qū)婦聯(lián)進行了從碎片化治理轉向整體性治理的實踐，形成了“婦聯(lián)主導、多主體協(xié)同，全環(huán)節(jié)覆蓋”工作模式，通過對該工作模式進行梳理，能夠為有效實現(xiàn)女童保護工作的跨部門行動提供經(jīng)驗。

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出，“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益”，這一表述繼黨的十八大、十九大后第三次寫入黨代會報告。黨的二十大還系統(tǒng)部署了群團改革、維護婦女兒童合法權益等工作，這意味著對婦女兒童工作提出了更高的要求，充分說明推動婦女兒童事業(yè)高質量發(fā)展、依法維護婦女兒童合法權益是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容［3］。2023年1月1日起，修訂后《中華人民共和國婦女權益保障法》正式施行，增補了許多關于婦女權益保護的內(nèi)容。我國婦女兒童權益保障的相關法律日趨完善，意味著要實現(xiàn)婦女兒童工作高質量發(fā)展，婦女兒童工作不應僅僅停留在簡單的滿足需求、解決問題上，更應從權益出發(fā)，重視婦女兒童權益維護［4］。

女童人身權益維護工作性質復雜，涉及眾多環(huán)節(jié)，需要不同部門共同介入該項治理工作。然而，多部門協(xié)同也意味著治理工作有可能面臨缺乏協(xié)調與整合，陷入碎片化困境。因此，建立新的工作模式，更好地回應女童人身權益治理需求，提升女童的獲得感、幸福感是目前女童人身權益維護工作中的一項難點。在全國婦聯(lián)《關于建立預防性侵未成年人、維護女童人身權益工作機制的通知》的指引下，各地均開展了女童人身權益維護工作模式的探索。本文的研究對象C市D區(qū)婦聯(lián)在開展工作的過程中，逐步形成“婦聯(lián)主導、多主體協(xié)同，全環(huán)節(jié)覆蓋”的工作模式。本研究以該地區(qū)婦聯(lián)近三年的女童人身權益維護工作為例，從整體性治理視角出發(fā)回答如下問題：D區(qū)婦聯(lián)過往在女童權益問題治理過程中遇到哪些困境？基于問題的解決，新的工作模式包括了怎樣的制度設計和組織方式？新的工作模式具體發(fā)生了怎樣的轉變？

二、女童人身權益保護工作在過往面臨的難題

通過與鎮(zhèn)街級婦聯(lián)主席、婦聯(lián)干部及維權工作人員訪談，結合D區(qū)本地重點關注兒童的情況，D區(qū)婦聯(lián)在過往以傳統(tǒng)模式開展工作時，主要面臨以下難題：

（一）女童人身權益維護工作具有復雜性

從成因角度，女童人身權益侵害成因復雜，往往受多重原因共同影響。個人層面，侵害人、被害人及其監(jiān)護人的法律意識薄弱，對風險的識別意識不強，加上部分受侵害女童智能不足，甚至沒有意識到自己正在遭受侵害；家庭層面，家長的保護不足導致女童遭受侵害，部分家長在發(fā)生侵害事件后維權意識薄弱，也導致受害女童的人身權益無法得到正確主張；社會層面，各個主體兒童保護意識淡薄，對女童人身權益受侵害事件的認知較少，影響女童人身權益社會保護網(wǎng)絡的建構；工作介入環(huán)節(jié)角度，女童人身權益保護工作環(huán)環(huán)相扣，各環(huán)節(jié)均需要專業(yè)知識介入，婦聯(lián)工作人員在訪談中常表達面對復雜個案的“無力感”。

（二）婦聯(lián)工作者在機制建立及運轉上存在困難

女童人身權益保護工作要從系統(tǒng)干預出發(fā)，既需要個人層面和關系層面的微觀干預，也需要社會意識層面的宏觀干預。女童人身權益保護工作是一個整體，無法通過單一部門、單一專業(yè)和單一手段介入實現(xiàn)，需要在不同層面通過多部門、多主體、多專業(yè)的相互配合實現(xiàn)。但基層婦聯(lián)工作者表達了在實際工作中建立聯(lián)動機制以及落實機制運轉上的無力。聯(lián)動機制在具體案件的處置環(huán)節(jié)最有效，但在預防及救助環(huán)節(jié)，作為群團組織的婦聯(lián)不具有行政權力，受制于條塊分割的治理運作，基層婦聯(lián)的聯(lián)動常會感到無形阻力。

（三）社區(qū)變遷背景下女童人身權益維護工作面臨新挑戰(zhàn)

D區(qū)既存在典型的城市老城區(qū)，也有正處于農(nóng)轉居階段的城鄉(xiāng)接合社區(qū)。村居婦聯(lián)主席對現(xiàn)有的村居家庭、重點關注女童了解較多，女童人身權益保護的預防、處置、救助環(huán)節(jié)都能較順利進行。但在城市、城中村社區(qū)等“陌生人社區(qū)”，鄰里之間互不熟悉、人員流動性大等特性都為婦聯(lián)系統(tǒng)對女童人身權益維護工作帶來障礙。

三、整體性治理視角下女童人身權益保護工作模式的建構要求

（一）整體性治理實踐的內(nèi)涵

“整體性治理”的實踐內(nèi)涵，是指通過推行制度化、推行有效的部門合作，幫助政府走出行政碎片化的困境［5］。質言之，在整體性治理中，回應公民需求是導向，多主體協(xié)同共治是治理結構。整體性治理通過實現(xiàn)多部門、多主體、多專業(yè)的有機協(xié)作，解決棘手的公共難題。

整體性治理包含三個關鍵性功能要素［6］：協(xié)調、整合與信任。協(xié)調，即消除各治理主體之間基于任務和資源交叉重疊引起的不協(xié)調、達到和諧穩(wěn)定的關系狀態(tài)；整合，強調組織運作的整體性，需要整合不同層級、相同層級不同職能部門，共同發(fā)揮作用；信任，是將人們聯(lián)系起來的有效機制，有助于提高集體凝聚力，從而使人們聯(lián)合起來解決問題。

（二）工作模式的建構要求

基于整體性治理視角，D區(qū)婦聯(lián)對女童人身權益保護工作模式需要進行以下的轉變：

1.強化女童人身權益保護工作的婦聯(lián)主導站位

婦聯(lián)組織在女童人身權益保護工作中需要回應黨和國家賦予婦聯(lián)組織本身的使命，在工作的實際開展過程中，緊緊把握一個目標：在圍繞黨的中心工作開展婦女工作的過程中，主導維護婦女兒童權益工作，以此確立自己作為群團組織的優(yōu)勢。在實際的女童人身權益維護工作過程中，這個目標應當如何創(chuàng)新地轉化為具體的治理行動和治理模式，是D區(qū)婦聯(lián)在開展女童人身權益保護工作的重點。

2.整合多主體協(xié)同機制落地運作

女童人身權益保護是一項復雜的工作，涉及多個環(huán)節(jié)及多個主體的共同協(xié)作。過往，女童人身權益維護工作以不同職能部門負責不同領域的方式來落實，部門之間的行動欠缺系統(tǒng)協(xié)作，這種方式在行政層面上即通常所說的條塊分割，相關部門在解決女童人身權益侵害案件時各自為政。因此，在預防性侵未成年人、女童人身權益維護的領域，發(fā)展出能夠協(xié)同多部門和社會力量一起介入、處理相關問題的整套機制及使之落地運作，是一項非常緊迫的工作，尤其是從區(qū)—鎮(zhèn)街—村居三級各自建構不同專業(yè)、不同主體的協(xié)同網(wǎng)絡，且將司法、行政、社會組織、個人有機地聯(lián)動起來，覆蓋預防、處置、救助的全過程，是D區(qū)婦聯(lián)在女童人身權益保護工作中需要突破的難題。

3.婦聯(lián)組織主動嵌入新的國家治理體系中開展工作

婦聯(lián)的組織架構具有優(yōu)勢，其縱橫交錯的工作網(wǎng)絡是其開展工作的優(yōu)勢。婦聯(lián)建構了縱向的層級結構，從全國婦聯(lián)到各省、市、縣、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居都實現(xiàn)了婦聯(lián)組織覆蓋，使其能夠通過層層動員的方式配合政府的管理目標。這種縱深的結構設置，使婦聯(lián)既能緊緊把握黨和政府對于婦女、家庭工作的要求，又能夠將組織的觸角深入到社區(qū)及家庭中，將國家的治理要求傳達至社會治理的最小單位。

在D區(qū)城市更新的大背景下，過往熟人社區(qū)結構不斷被打破，取而代之的是互不認識的陌生人社區(qū)，加上部分社區(qū)因城市建設引入大量的外來務工者、聚集出租屋，人員的流動性增大，婦聯(lián)原有縱向網(wǎng)絡影響力減弱，為女童人身權益保護的預防、處置、救助環(huán)節(jié)實施帶來挑戰(zhàn)。因此，D區(qū)婦聯(lián)需要考量如何創(chuàng)新工作抓手、創(chuàng)新工作手段，將多層面、立體化的組織體系嵌入到新的基層治理結構，讓婦女、兒童、家庭能夠及時找到婦聯(lián)組織，得到所需要的幫助；同時，又通過嵌入國家治理體系重新動員、激活婦女群眾廣泛參與與女童人身權益維護有關的基層治理工作，使婦聯(lián)組織能夠順利開展相關的治理行動。

四、D區(qū)女童人身權益維護工作模式

依據(jù)整體性治理視角來看，當前D區(qū)婦聯(lián)女童權益保護工作的方式和形態(tài)凸顯出整體性治理的關鍵性功能要素：協(xié)調、整合、信任。D區(qū)婦聯(lián)結合婦女兒童工作高質量發(fā)展的要求，依據(jù)本地情況形成了“婦聯(lián)主導、多主體協(xié)同，全環(huán)節(jié)覆蓋”的工作模式。“婦聯(lián)主導”是以婦聯(lián)為主導，婦聯(lián)系統(tǒng)結構為軸心，通過一把手親自過問、親自部署、親自推動、親自落實，著力推動各有關部門協(xié)調完成女童人身權益保護工作主要任務；“多主體協(xié)同”是通過具體行動落地多部門聯(lián)防聯(lián)動機制，加強部門間的信息溝通、情況通報、研判會商，形成風險聯(lián)查、問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作合力，統(tǒng)籌協(xié)調解決開展女童人身權益保護工作中遇到的重大問題，指導督促各區(qū)、各有關部門落實女童人身權益保護工作任務；“全環(huán)節(jié)覆蓋”是抓好“社區(qū)”“學校”兩個抓手，以社區(qū)和學校為主要工作場所，在社區(qū)與學校內(nèi)展開女童人身權益保護工作，及時介入性侵女童案件的“發(fā)現(xiàn)、預防、處置”三大環(huán)節(jié)，排查救助困境女童。

（一）“婦聯(lián)主導”——整合

“婦聯(lián)主導”的工作模式下，婦聯(lián)作為一把手有效整合工作任務與資源。D區(qū)婦聯(lián)系統(tǒng)發(fā)揮制度優(yōu)勢，通過區(qū)—鎮(zhèn)街—村居三級婦聯(lián)層層動員（見表1），以婦聯(lián)系統(tǒng)為軸心主導把握女童人身權益權益的保護工作。婦聯(lián)主導也是其區(qū)別于其他實施女童人身權益保護工作的部門及社會組織的顯著區(qū)別。

（二）“多主體協(xié)同”——協(xié)調

“多主體協(xié)同”的工作模式旨在提升治理效能，解決女童人身權益保護工作條塊分割困境。社會治理條塊分割、不同部門之間協(xié)作效率低是在傳統(tǒng)社會治理格局中存在的困境。“多主體協(xié)同”是在D區(qū)婦聯(lián)建立的女童人生權益保護機制基礎上，通過具體行動加強部門間的信息溝通、情況通報、研判會商，形成風險聯(lián)查、問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作合力，回應傳統(tǒng)治理困境下“不同部門之間提高協(xié)作效率”的需求。

（三）“全環(huán)節(jié)覆蓋”——信任

“全環(huán)節(jié)覆蓋”的工作模式聯(lián)動社會力量編織起女童人身權益維護防護網(wǎng)，營造保護女童的社會氛圍。“婦聯(lián)主導、多主體協(xié)同，全環(huán)節(jié)覆蓋”中的“全環(huán)節(jié)覆蓋”，是D區(qū)婦聯(lián)根據(jù)城區(qū)結構的現(xiàn)狀，以社區(qū)和學校為主要工作場所展開女童人身權益保護工作，有利于應對該類事件隱蔽性帶來的治理難題，及時發(fā)現(xiàn)、預防、處置性侵女童案件，排查救助困境女童。D區(qū)婦聯(lián)在女童人身權益保護工作三年實施過程中，通過婦聯(lián)主導、相關部門協(xié)作配合，走基層、進社區(qū)、入校園，開展摸底、宣傳、教育、倡導等工作，發(fā)揮知識教育、法律引導和震懾作用。通過廣泛、強力的宣傳，引導社會公眾積極參與到女童保護行動中，營造保護女童的社會氛圍。

（四）小結

D區(qū)婦聯(lián)主導建立的女童人身權益維護工作模式一定程度上實現(xiàn)了整體性治理。首先，工作模式協(xié)調了各部門組織之間的任務和資源，使各部門在女童人身權益維護行動中的關系達到和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)通力合作解決難題；其次，工作模式的建立實現(xiàn)了制度化推行，改變了傳統(tǒng)治理格局中碎片化的部門介入方式，將相關部門整合起來，實現(xiàn)組織運作的整體性，在女童人身權益維護工作中實現(xiàn)有效跨界合作，協(xié)作處置女童性侵案件；最后，部門之間有效協(xié)同合作，開展女童人身權益維護工作并進行廣泛宣傳，以公信力及工作實效贏取公民信任，營造關注女童性侵問題、保護女童人身權益的社會氛圍，推動女童人身權益保護納入社會治理中。

五、工作模式的機制優(yōu)化與行動轉向

“婦聯(lián)主導、多主體協(xié)同，全環(huán)節(jié)覆蓋”工作模式（以下簡稱“工作模式”）有效調動相關部門，整合組織力量參與社會治理，實現(xiàn)了“整合”“協(xié)調”“信任”。D區(qū)婦聯(lián)女童權益保護工作在從碎片化治理轉向整體化治理的過程中，其工作模式實現(xiàn)了機制優(yōu)化和行動轉向。工作模式初步推動了“將女童人身權益保護納入社會治理總體格局”這一目標的實現(xiàn)，推動D區(qū)婦女兒童工作走向高質量發(fā)展。

（一）女童權益侵害案件處置從應對走向預防

工作模式推動重點人群及家庭摸排工作穩(wěn)步進行，為預防、識別女童權益侵害案件奠定基礎。在婦聯(lián)系統(tǒng)的主導下，鎮(zhèn)街婦聯(lián)協(xié)同有關部門穩(wěn)步開展重點人群和家庭摸底排查工作，在工作過程中建立了婦聯(lián)執(zhí)委日常探訪機制和統(tǒng)一的臺賬版式，統(tǒng)一建檔立冊，做到一人一冊，通過印制《D區(qū)基層婦聯(lián)執(zhí)委聯(lián)系困難婦女兒童登記冊》加強規(guī)范管理，對重點人群、重點家庭實施動態(tài)、分類管理，并定期召開婦聯(lián)系統(tǒng)婦女兒童權益工作會議，每月對婦聯(lián)執(zhí)委入戶探訪情況進行分析研判，識別女童遭遇性侵、家暴等問題的風險，并就未解決的問題逐一提出辦理建議。

工作模式促使女童性侵風險排查工作常態(tài)化、處置工作流程化，提高了案件識別發(fā)現(xiàn)效率，及時有效維護女童人身權益。婦聯(lián)執(zhí)委及各協(xié)同部門積極履職，將排查社區(qū)兒童人身安全隱患納入日常工作中，及時發(fā)現(xiàn)并報告，有效處置應對。

由此可見，工作模式以婦聯(lián)為主導，通過發(fā)揮婦聯(lián)作為群團組織的優(yōu)勢，將組織的觸角深入到社區(qū)及家庭中，通過縱深的網(wǎng)絡將國家的治理要求傳達至社會治理的最小單位，落實重點家庭及人群排查工作，將女童人身安全隱患納入日常排查中，能夠及時有效地識別風險，開展女童預防性侵工作。

（二）女童權益侵害問題治理從條塊分割治理走向多主體協(xié)同運作

工作模式有效實現(xiàn)多部門聯(lián)防聯(lián)動，治理效能得到提升，女童性侵案件處置效率提高。工作模式將司法、行政、社會組織、個人有機地聯(lián)動起來，各部門切實履行職責分工，在報告處置婦女兒童侵權案件、研判會商受侵害兒童情況、開展法治宣傳教育、打擊違法犯罪行為、受害兒童“一站式”取證和保護等工作環(huán)節(jié)中協(xié)作效率顯著提高，工作期間樹立多起典型案例。

相較于傳統(tǒng)的社會治理格局中，以不同職能部門負責不同領域的方式來落實女童人身權益維護工作，而出現(xiàn)協(xié)作應對女童人身權益侵害的行動遲緩、甚至出現(xiàn)集體無行動的情況，當前以工作模式實施女童人身權益維護工作，能夠更好地將各部門工作職責整合對應到女童人身權益保護工作中，在各個環(huán)節(jié)上將女童人身權益保護工作中的相關部門聯(lián)動起來，從而提高處置女童性侵案件的效率。

（三）女童權益侵害案件揭發(fā)從個人檢舉為主走向重視社會識別

工作模式推動女童人身權益保護工作在學校、社區(qū)全面鋪開，社會保護女童意識得到顯著提升。女童人身權益保護的工作抓手聚焦在侵害案件發(fā)生概率較大的“社區(qū)”與“學校”，通過婦聯(lián)主導、相關部門協(xié)作配合，走基層、進社區(qū)、入校園，開展摸底、宣傳、教育、倡導等工作，發(fā)揮知識教育、法律引導和震懾作用，精準預防、打擊侵害婦女兒童權益的違法犯罪行為，提升了預防案件發(fā)生、發(fā)現(xiàn)報告處置婦女兒童侵權案件、開展法治宣傳教育、打擊違法犯罪行為等工作環(huán)節(jié)的實施精準性，社會面保護女童免受性侵意識深入人心，有效倡導社會群眾參與到女童人身權益保護工作中。

六、結論

D區(qū)女童人身權益維護工作模式是一次有效的整體性治理實踐嘗試，可以為相關社會問題治理提供參考經(jīng)驗。工作模式推動著組織的整體性不斷提升，協(xié)作過程更加和諧有力，有助于形成高效、有機運作的社會治理體系，回應女童人身權益維護的社會需求，推動婦女兒童工作高質量發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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作者簡介：任潔璐（1985—），女，漢族，廣東廣州人，單位為廣東輕工職業(yè)技術學院，研究方向為婦女社會工作、兒童社會工作、家庭社會工作。

黃瑩（2000—），女，壯族，廣西貴港人，單位為華南師范大學哲學與社會發(fā)展學院，研究方向為家庭社會工作。

（責任編輯：趙良）