水資源保護語境下我國農(nóng)業(yè)面源污染治理制度建設(shè)研究

王夢奇

（1.華東政法大學(xué)，上海 200050；2.山東警察學(xué)院，山東 濟南 50000）

1 現(xiàn)狀：我國農(nóng)業(yè)面源污染引起的水資源污染

農(nóng)業(yè)面源污染是造成水環(huán)境污染的重要原因，其以成為我國農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和建設(shè)美麗中國的重大阻礙，并嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，其主要表現(xiàn)形式為以氮磷等富營養(yǎng)形式污染水體。根據(jù)《第二次全國污染源普查公報》顯示，全國水污染物排放量：化學(xué)需氧量2143.98 萬噸，氨氮96.34 萬噸，總氮304.14 萬噸，總磷31.54 萬噸，而其中僅農(nóng)業(yè)源水污染物（此處指種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放，而不含農(nóng)村生活源水污染物排放） 排放量便有：化學(xué)需氧量1067.13 萬噸，氨氮21.62 萬噸，總氮141.49 萬噸，總磷21.20 萬噸。全國重點湖泊生態(tài)安全調(diào)查與評估項目中建立的“4+1”評估方法顯示，富營養(yǎng)化導(dǎo)致六大重點湖泊水質(zhì)惡化，生態(tài)安全整體狀況令人堪憂，如滇池自1991 年以后基本處于“很不安全”狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重；太湖總體處于“不安全”水平；巢湖自1988 年皆表現(xiàn)為下降趨勢，總體處于“不安全”水平[1]。

表1 反映出自2014年以來，我國重要湖泊（水庫） 的富營養(yǎng)化現(xiàn)象未發(fā)生根本性變化，然同一時期我國出臺了多部有關(guān)水污染治理的文件或法規(guī)規(guī)則，并在“十三五”期間啟動了國家重點研發(fā)計劃“農(nóng)業(yè)面源和重金屬污染農(nóng)田綜合防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)” 專項，但《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》仍顯示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治與美麗中國目標(biāo)要求還有不小差距，農(nóng)村黑臭水體問題突出，畜禽養(yǎng)殖場存在糞污處理不規(guī)范和資源利用低等問題，水產(chǎn)養(yǎng)殖方式則較為粗放，化肥農(nóng)藥使用量仍舊偏高，部分地區(qū)的地膜殘留量大等仍舊突出，農(nóng)業(yè)源的水污染物排放（流失）量尚處高位。[1]不僅湖泊富營養(yǎng)化程度不容忽視，其他水體同樣面臨富營養(yǎng)化的嚴(yán)峻問題。如三峽庫區(qū)，2021 年富營養(yǎng)狀態(tài)占比26.0%，比2020 年上升2.6 個百分點；內(nèi)陸漁業(yè)水域，2021 年主要超標(biāo)指標(biāo)為總氮和總磷； 海洋在2021 年主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量和總磷、氨氮。國際TP、TN 濃度指標(biāo)一般為0.02mg/L、0.2mg/L，我國大部分湖泊TP、TN 濃度處在0.1～0.2mg/L、1～2mg/L 之間，比國際標(biāo)準(zhǔn)高出了10 倍以上[2]。農(nóng)田氮、磷的流失,使得化肥利用率低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，引起水體富營養(yǎng)化，并造成水質(zhì)污染，加劇我國水資源需求矛盾。

表1 我國重要湖泊（水庫）富營養(yǎng)現(xiàn)象一覽表

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是一場深刻革命。農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅要杜絕生態(tài)環(huán)境欠新賬，而且要逐步還舊賬。必須要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，在打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，借助農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)。

2 原因：農(nóng)業(yè)面源污染如何破壞水質(zhì)

農(nóng)業(yè)面源污染又稱農(nóng)業(yè)非點源污染，主要是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動過程中，污染物低濃度、大范圍的在土壤圈內(nèi)向水圈擴散，致使土壤、含水層、湖泊、河流、濱岸等生態(tài)系統(tǒng)遭到污染的現(xiàn)象，其來源主要包括畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、化肥、農(nóng)藥等。[3]農(nóng)業(yè)面源污染的形成機理與工業(yè)迥異：其污染排放首先發(fā)生在土壤上，通過徑流或雨水淋溶才能進入水體，主要污染物是氮磷即營養(yǎng)資源，該污染具有分散性、隨機性、隱蔽性、廣泛性、不確定性、滯后性和風(fēng)險性的特點，污染行為主要包括：種植活動的過量化學(xué)品投入、養(yǎng)殖活動中的污物廢棄物不當(dāng)處置。其中，過量化學(xué)品的投入包括：過量施肥及農(nóng)膜濫用等方面；畜禽廢棄物主要問題在于：固體糞便、惡臭氣體、氮磷及懸浮物，而養(yǎng)殖場布局不合理、廢棄物利用效益低等都是造成畜禽廢棄物不當(dāng)處理的原因。

2.1 過量化學(xué)品施用導(dǎo)致的水質(zhì)污染成因分析

我國的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)21.7%來源于化肥施用量的增加，但農(nóng)業(yè)活動中往往出于追求高產(chǎn)量目的，施用過量化肥。我國已是世界最大的化肥生產(chǎn)國和消費國，化肥產(chǎn)量和消費量均占全球總量的30%，單位面積用量約為世界平均水平的3.7 倍[4]，然而高投入并未帶來高收益，我國肥料利用率較低，如氮肥的利用率為30%～35%，磷肥10%～20%，部分地區(qū)氮磷肥利用率僅為10%。

過量使用化肥通過影響作物本身除影響農(nóng)田環(huán)境、影響大氣環(huán)境等，還能直接或間接破壞水質(zhì)。首先，過量施肥會造成植物莖稈纖細(xì)無力易倒伏等，從而使得化肥利用率不高，浪費嚴(yán)重；過量施肥還會使植株長勢變?nèi)酰绊懼参飳ξ⒘吭氐奈眨瑥亩斐苫手械倪^量元素進入土壤，通過徑流等途徑污染水質(zhì)[5]。其次，無法被根系吸收的過剩肥料，在進入土壤后，不僅會因為徑流破壞水質(zhì)，且會使得土壤中的可溶性鹽分隨土壤水分蒸發(fā)上升到土表，造成表土層鹽分積聚催生綠苔等堵塞土壤，進而導(dǎo)致植株不良發(fā)育，形成惡性循環(huán)。以氮肥過量施入為例，土壤表層的硝態(tài)氮大量累積，以使土壤酸化加劇，大量營養(yǎng)離子被溶解活化，加速了土壤耕層的淋溶[6]。最后，過量施肥使得大氣中氮、碳等元素增加，不僅會加劇溫室效應(yīng)，且會增加土壤N2O 的排放通量,并通過提高土壤硝態(tài)氮的方式來抑制土壤N2O還原酶活性,減少N2O 的還原作用,導(dǎo)致更多的氮肥轉(zhuǎn)化為N2O 氣體排出土體。

化肥作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，保證了糧食的增產(chǎn)增收。伴隨農(nóng)村勞動力流入城市，化肥的使用能實現(xiàn)只用較少的勞動力就能夠大幅度提高產(chǎn)量[7]；中國目前農(nóng)機使用效率較低規(guī)模較小，種植業(yè)產(chǎn)量提升對化肥的依賴度較高[8]；相較于有機肥等，化肥不僅價格低，而且作用更穩(wěn)定，因此盡管有機肥污染小，有機肥肥效持久，但肥效供給慢，目前依舊無法替代化肥。1985 年我國成為全世界使用氮肥最多的國家，2000 年我國的氮肥消費量已占到世界總消費量的30%[7]。過量使用化肥會造成土壤對化肥的耐受，為了保證作物產(chǎn)量，農(nóng)戶在下一年要繼續(xù)加大化肥投入，如此往復(fù)會造成惡性循環(huán)，嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡。

2.2 農(nóng)膜污染導(dǎo)致的水質(zhì)污染成因分析

1978 年，中國從日本引入地膜覆蓋技術(shù)后，目前已是農(nóng)用塑料薄膜使用量最大的國家。覆蓋作物逐漸由蔬菜擴展到棉花、瓜果等各種作物，覆蓋區(qū)域逐步擴展，農(nóng)膜確對促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要作用[9]，但由于重使用、輕回收，我國農(nóng)膜污染問題日漸嚴(yán)重。農(nóng)膜對水質(zhì)的破壞主要體現(xiàn)在：在土壤中形成隔離層，造成土壤板結(jié)、肥力降低；殘留地膜在土壤耕作層和表層會影響農(nóng)田土壤水分的滲透性，造成土壤含水量降低；地膜使用年限的增加，會阻礙土壤中毛管水和自然水的滲透，對根系造成嚴(yán)重污染，植株產(chǎn)量降低；農(nóng)膜殘量逐年增加，污染日趨嚴(yán)重，殘膜污染嚴(yán)重的土壤會使小麥、玉米、棉花產(chǎn)量分別下降17.8%、13.2%、16.0%[10]，而這會進一步促使化肥使用量增加。

首先，由于回收成本高，當(dāng)季農(nóng)膜回收率普遍低于2/3；其次，農(nóng)膜主要成分聚乙烯的化學(xué)性質(zhì)穩(wěn)定，可在土壤中存留200～400 年；最后，不宜用于制作農(nóng)膜的樹脂材料也被部分企業(yè)用作農(nóng)膜的制作原料，這些劣質(zhì)農(nóng)膜（約占農(nóng)膜用量的1/5）的回收處理難度更大、更繁瑣，極易殘留在土壤中[11]，并且相較于棚膜的厚度大、易回收，地膜因為厚度薄、易破碎的特點，已逐漸成為農(nóng)膜污染的主要原因。

2.3 畜禽廢棄物導(dǎo)致的水質(zhì)污染成因分析

以畜牧業(yè)為例，不論是規(guī)模較小的“家養(yǎng)型”養(yǎng)殖，還是大規(guī)模的“集團型”養(yǎng)殖，皆因養(yǎng)殖廢棄物處理不到位，或多或少對水質(zhì)產(chǎn)生了負(fù)面影響。伴隨污物處理設(shè)備的相對落后，大量污物難以及時處理或被利用，常為傳統(tǒng)農(nóng)家肥的畜禽廢棄物的終成污染物。80%的畜禽養(yǎng)殖廢水直接排放到深水井及河流、湖泊當(dāng)中，污染地表水和地下水，造成水體富營養(yǎng)化。一方面污染嚴(yán)重，一方面治理不足，全國開展污染治理的畜禽養(yǎng)殖數(shù)量占比較低，2008～2016 年，通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治而開展畜禽整治數(shù)量為：生豬1256 萬頭、奶牛47 萬頭、肉牛319 萬頭，占比不到全國分散養(yǎng)殖總量的10%。

《第二次全國污染源普查公報》 數(shù)據(jù)顯示，2017 年我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的化學(xué)需氧量1000.53 萬噸，占農(nóng)業(yè)源排放總量的93.76%，糞便在內(nèi)的養(yǎng)殖垃圾長期為農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源。畜禽廢棄物成分較復(fù)雜，有水體富營養(yǎng)化元素如氮、磷等；有200 多種有毒有害惡臭氣體如甲烷、硫化物等；重金屬及礦物元素如砷、鋅、錳等。一個飼養(yǎng)量為1 萬羽雞的養(yǎng)雞場，年產(chǎn)雞糞約360 噸[12]，其對水質(zhì)的污染主要源于畜禽排污用水和氣體污染。畜禽排污用水中，一方面是排污水中大量的有機物直接進入水體導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化，另一方面是污物中的有機元素逐步滲透到土壤，再借助徑流使河流水質(zhì)惡化；氣體污染包括排泄物及動物尸體產(chǎn)生的惡臭氣味和微生物，如飽含有機物的排泄物經(jīng)發(fā)酵后，產(chǎn)生的硫化物等惡臭氣體進入空氣，會加劇酸雨等現(xiàn)象的產(chǎn)生，進而污染水體。

養(yǎng)殖場的不合理布局，亦是造成畜禽污染物破壞水質(zhì)的重要原因。首先，養(yǎng)殖場在發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)時往往會選擇閑散的宅基地、廢棄舊工廠，或者農(nóng)村自家的農(nóng)田[13]，而這些地方往往距離水源地較近，在伴隨養(yǎng)殖規(guī)模擴大的同時，污物難以及時處理從而污染水源。其次，建設(shè)前期沒有合理規(guī)劃分區(qū)、控制畜舍間距離、以及排污溝設(shè)計[14]，以使整體免疫和無害化處理簡陋從而造成水源污染。最后，養(yǎng)殖場治污成本較高，技術(shù)參數(shù)參差不齊，加之部分養(yǎng)殖人員污物處理意識薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不規(guī)范[15]，使得治污效果差從而造成水源污染。

規(guī)模較小、功能不健全的養(yǎng)殖場，其場地通常離居住區(qū)較近，如南方很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民多有在自家院落里圈養(yǎng)小型畜禽的習(xí)慣。此類養(yǎng)殖場投入的資金多用于養(yǎng)殖數(shù)量和規(guī)模的擴充，缺少畜禽糞便的處理設(shè)施，處理方式過于粗放。污水處理基本是兩種模式：農(nóng)戶直接將其排入水域以及被雨水沖刷進入水體。家庭型養(yǎng)殖隨意將養(yǎng)殖廢棄物堆放進入河流后，易形成氮磷徑流，即便只有10%的養(yǎng)殖廢棄物進入河流，富營養(yǎng)化貢獻(xiàn)率即可達(dá)10%～20%。規(guī)模化養(yǎng)殖對水質(zhì)的污染路徑基本也是如此，大規(guī)模養(yǎng)殖的問題在于，一是養(yǎng)殖廢棄物存量過大，農(nóng)田吸收不了，二是實踐中常有農(nóng)戶將液態(tài)養(yǎng)殖廢棄物直接排入河湖，僅此一項的富營養(yǎng)貢獻(xiàn)率，氮可達(dá)10%～30%，磷可達(dá)3%[16]。隨著畜牧業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模化程度越高，越缺乏足夠的配套耕地來吸收畜禽糞便及相關(guān)污染物，由此帶來的水污染問題必將愈烈[17]。環(huán)境政策聚焦規(guī)制的對象主要是工業(yè)污染源，而對禽養(yǎng)殖污染的監(jiān)管機構(gòu)尚存不足；養(yǎng)殖專業(yè)化帶來的種養(yǎng)分離造成還田利用率降低等，都是畜禽養(yǎng)殖污染防治不力的主要原因。

盡管我國已經(jīng)頒布施行多項畜牧法律法規(guī)，但畜牧業(yè)政策法規(guī)落地見效尚有不足，養(yǎng)殖戶環(huán)保意識不強，加之缺乏環(huán)保生產(chǎn)技能培訓(xùn)，出于利益考量后，多不會購置處理養(yǎng)殖廢棄物的設(shè)備，或有些即便購置了裝備，卻因裝備運行成本過高，而并不使用[16]。《第二次全國污染源普查公報》顯示，2017 年畜禽養(yǎng)殖業(yè)水污染物排放量遠(yuǎn)超農(nóng)村生活源水污染物。在某些畜禽養(yǎng)殖發(fā)達(dá)的地區(qū)，即便農(nóng)田完全不施用氮磷等化肥，本地農(nóng)田也完全無法消納其產(chǎn)生的畜禽養(yǎng)殖廢棄物。

3 對策：農(nóng)業(yè)面源污染造成水質(zhì)破壞的對策建議

農(nóng)業(yè)面源污染主要源于化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資的不規(guī)范使用及禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用率低，解決農(nóng)業(yè)面源污染應(yīng)瞄準(zhǔn)這些問題，科學(xué)分析這些問題的空間分布特點及相應(yīng)的技術(shù)需求，借鑒域外治理農(nóng)業(yè)面源污染的經(jīng)驗，建立完善污染防治政策，積極推進綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，采取源頭預(yù)防、過程控制、末端治理的防治途徑，精準(zhǔn)施策。

3.1 農(nóng)業(yè)面源污染防治的域外經(jīng)驗

2010 年我國化肥使用量達(dá)到5561.7 萬噸，單位面積化肥施用量457kg/hm2，雖然化肥施用不可避免，但并不意味著化肥必然帶來富營養(yǎng)問題，如果科學(xué)施用，既能夠達(dá)到增產(chǎn)目的，亦不會給環(huán)境造成如此大壓力。一方面如果氮肥減少30%～60%的使用量，農(nóng)作物產(chǎn)量有可能不會顯著減少[17]；另一方面，粗放的化肥施用方式加劇了農(nóng)業(yè)面源污染程度，中國的化肥利用率很低，氮、磷、鉀分別僅為30%～35%，10%～20%和35%～50%，大部分未被利用的成分就成為了重要的農(nóng)業(yè)面源污染源[18]。不僅是化肥，我國農(nóng)藥施用量也為世界第一，2010 年所施用的175.8萬噸中，有效吸收率只有15%～30%。2019 年的《中國生態(tài)環(huán)境公報》顯示，2019 年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為39.2%；農(nóng)藥利用率僅為39.8%。

農(nóng)業(yè)面源污染是造成水污染的主要原因之一，不僅我國有此情況，歐洲環(huán)境署報告顯示，農(nóng)業(yè)面源污染亦是歐洲水體污染的重要方面[19]。自20 世紀(jì)60 年代開始，域外國家已經(jīng)對農(nóng)業(yè)面源污染展開研究。如美國借助最優(yōu)管理（BMPs）在全國范圍內(nèi)控制農(nóng)業(yè)面源污染，其中非工程性BMPs 主要是借助政策以期從源頭控制污染，如肥料養(yǎng)分平衡、病蟲害綜合防治等；工程性BMPs是通過借助工程設(shè)施管控污物擴散，其手段主要包括建設(shè)植被過濾緩沖區(qū)、建設(shè)農(nóng)業(yè)灌溉與排水溝渠等。

自20 世紀(jì)80 年代末以來，歐盟逐步推進氮、磷總量控制的相關(guān)法律，如1991 年的《硝酸鹽指令》、2000 年的 《歐盟水框架指令》（WFD）。WFD 借助水資源綜合管理（IWRM），摒棄傳統(tǒng)的單純?yōu)榄h(huán)境而治理的方式，采用一種兼顧生物學(xué)目標(biāo)和環(huán)境治理的綜合模式，從此判斷水體狀況時更多考慮的是水體生物學(xué)和水體結(jié)構(gòu)學(xué)[20]。要求各國應(yīng)量化并控制農(nóng)業(yè)面源污染，規(guī)定各流域管理中的面源、點源污染比例，確定面源污染中各污染物比例，綜合考量確定治理方案，防控污染擴散。公眾參與要求成員國在政策制定、實施、評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)聽取多方意見，以求提高環(huán)境決策的科學(xué)性[21]，歐盟通過界定公眾的范圍、參與的內(nèi)容、參與的環(huán)節(jié)，提高農(nóng)民保護環(huán)境的自覺性。

在WFD 統(tǒng)一指導(dǎo)下，歐盟各國逐步完善了農(nóng)用化學(xué)品科學(xué)使用、養(yǎng)殖規(guī)模限定等法律規(guī)定，加大對化肥、農(nóng)藥的使用管理；在土地消化能力范圍之內(nèi)，確定養(yǎng)殖規(guī)模、界定每公頃土地可容納的畜禽污物標(biāo)準(zhǔn)。整體來看，依據(jù)政府高額補貼推行的農(nóng)地退耕政策和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，對歐盟推動污染治理產(chǎn)生了長期的良性作用。

與通過立法管制治污工程建設(shè)、從而達(dá)到控制工業(yè)點源污染的治理路徑不同，日本側(cè)重源頭防控，通過制定細(xì)致、可操作性的水污染控制法律法規(guī)以期達(dá)到目標(biāo)。1992 年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省首次提出了“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”概念，致力于推進防治農(nóng)業(yè)面源污染。1999 年的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》明確，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村在涵養(yǎng)水源、保護自然環(huán)境等方面的功能，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。《關(guān)于促進高持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的法律》和《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》通過規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的3 大類12 項技術(shù)，以鼓勵使用有機肥和制定減少化肥、農(nóng)藥施用標(biāo)準(zhǔn)的辦法，以期控制農(nóng)業(yè)污染。進入21 世紀(jì)，《肥料管理法》《農(nóng)藥取締法》等一系列規(guī)則的出臺，都對面源污染起到了較好的控制效果。

3.2 治理政策建議：政府的引導(dǎo)作用

針對目前我國存在的化肥施用不科學(xué)、畜牧養(yǎng)殖廢棄物處理不專業(yè)等問題，借鑒域外的綜合管理模式，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面源污染治理需要依靠政策引導(dǎo)。以養(yǎng)殖業(yè)為例，完全競爭市場條件下，社會資源配置偏離了“帕累托最優(yōu)”，養(yǎng)殖者所支付的生產(chǎn)成本低于實際成本，擴大生產(chǎn)規(guī)模和排放污染物的行為嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，市場調(diào)節(jié)失靈，政府必須介入[19]。從健全政策法規(guī)到完善監(jiān)控機制，政府應(yīng)立足本地實際,借助農(nóng)業(yè)環(huán)境評價體系，建立農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)控體系，保障政策的實施具有一定的延續(xù)性。

在政府監(jiān)管引導(dǎo)之下，通過逐步推進流域綜合治理、引導(dǎo)農(nóng)民自覺參與、保護相關(guān)者利益的方式治理污染。首先，明確各行政機構(gòu)之間的權(quán)與責(zé)、逐步摒棄末端控制的治理方式，細(xì)化每個周期應(yīng)達(dá)到的治理目標(biāo)。不管是農(nóng)業(yè)面源污染還是水保護，都需農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門通力完成，WFD 通過建立流域監(jiān)管部門，統(tǒng)籌各機關(guān)協(xié)調(diào)互助才逐漸實現(xiàn)了流域治理目標(biāo)，我國雖然規(guī)定了國務(wù)院、地方人民政府的責(zé)任，但沒有具體說明各部門的實際工作量，也沒有明確監(jiān)管機關(guān)的統(tǒng)籌權(quán)限，流域綜合治理規(guī)定相較之前的治理規(guī)定，并沒有實質(zhì)上的進步。在治理方面有必要建立牽頭機關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門，學(xué)習(xí)WFD 設(shè)置實施周期的做法，以年份為時間單位，細(xì)化每個周期的治理目標(biāo)，通過定期考核實際數(shù)據(jù)（比如定期考核水質(zhì)生態(tài)安全指標(biāo)、水質(zhì)主要污染物濃度等）的方式監(jiān)管落實。

其次，引導(dǎo)農(nóng)民自愿自覺參與面源污染防控活動。根據(jù)各地面源污染的不同情況制定有針對性的策略，我國農(nóng)業(yè)面源污染呈現(xiàn)出明顯的“區(qū)域性”特征，西北部廢棄農(nóng)膜是面源污染的主要原因，中部、東部地區(qū)化肥、農(nóng)藥污染嚴(yán)重，南部地區(qū)畜禽糞便污染問題較為突出[8]，現(xiàn)階段的面源污染治理不應(yīng)在全國范圍內(nèi)采取統(tǒng)一方式，而要因地制宜地合理確定不同地區(qū)、不同階段的治理重點，各地方人民政府制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)，以及跨行政區(qū)域環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)立足本地區(qū)面源污染的主要矛盾，統(tǒng)籌兼顧，有序推進，優(yōu)先治理。加大宣傳力度，突出農(nóng)民是農(nóng)業(yè)面源污染第一受害人的觀念，引導(dǎo)農(nóng)民主動參與防控工作。

再次，保護相關(guān)者利益。治理農(nóng)業(yè)面源污染與農(nóng)民增收之間存在沖突是現(xiàn)實情況，必須要有所妥協(xié)和取舍。農(nóng)民沒有排污動機，因此“污染者付費”并不完全適用農(nóng)業(yè)面源污染治理，治污或可采取正面激勵。推行農(nóng)田養(yǎng)分最佳管理、嘗試土地休耕、水源保護地建設(shè)、退養(yǎng)殖還耕田、建立養(yǎng)殖廢棄物科學(xué)處置系統(tǒng)，這些手段長遠(yuǎn)來看，優(yōu)勢明顯，但當(dāng)下卻確實會損害農(nóng)戶既有經(jīng)濟利益。比較折中的辦法可以以農(nóng)業(yè)補貼為抓手，逐步推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，比如對生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、清潔生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進行價格補貼，將農(nóng)戶被動的防控農(nóng)業(yè)面源污染，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c。

3.3 治污的技術(shù)措施

農(nóng)業(yè)面源污染治理，應(yīng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，只有依靠技術(shù)和制度的發(fā)展才能從根本上解決問題,在政策要求農(nóng)業(yè)朝環(huán)境友好型發(fā)展的同時，配套技術(shù)也需跟進。

農(nóng)業(yè)投入品科學(xué)施用。一是科學(xué)施肥，合理利用有機養(yǎng)分資源。掌握好“精、調(diào)、改、替”4字要領(lǐng)，通過增施有機肥逐漸降低化肥使用，更迭施肥設(shè)備以使表施、散施轉(zhuǎn)變?yōu)闄C械深施、水肥一體化等，有機與無機的融合方式或可達(dá)致化肥的減量增效目標(biāo)。氮肥抑制劑、及復(fù)合生物制劑等阻控技術(shù)可實現(xiàn)土壤硝酸鹽和磷的淋洗損失。二是科學(xué)施藥，應(yīng)用綠色防控技術(shù)。重點在“控、替、精、統(tǒng)”4 個字上下功夫，努力實現(xiàn)“三減一提”：減少施藥次數(shù)、施藥劑量、農(nóng)藥流失，提高防治效果。[24]推廣生物防治等綠色防控技術(shù)，避免盲目加大施用劑量，適時進行配方選藥，精確對癥施藥。

農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。一是根據(jù)不同條件、不同規(guī)模、畜禽種類，配建糞污處理設(shè)施，以無害化處理、資源化利用為重點，大力推廣自然發(fā)酵、厭氧發(fā)酵等資源化利用技術(shù)，提升畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用水平。二是拓寬秸稈綜合利用渠道和模式，重點推廣推進秸稈精細(xì)化還田、秸稈飼料化、原料化、基料化應(yīng)用，形成秸稈資源多元化利用的良好局面。三是做好種養(yǎng)結(jié)合的文章。實施就近農(nóng)田消納利用、種養(yǎng)結(jié)合，提高糞污利用能力，以資源環(huán)境承載力為基準(zhǔn)，調(diào)整種植、養(yǎng)殖規(guī)模，合理搭建種養(yǎng)循環(huán)鏈條，實現(xiàn)種植養(yǎng)殖資源互補。鼓勵發(fā)展糞污收集處理與田間施用專業(yè)化社會服務(wù)組織，解決中小養(yǎng)殖場糞污處理現(xiàn)存的不愿處理、不能處理、處理不善、處理性價比不高等問題，扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營者以禽畜污物為原料的有機肥施用； 提升農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

提升農(nóng)田系統(tǒng)的自我攔截及過程消納功能。開展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)田本身、溝渠、緩沖帶、濕地對農(nóng)業(yè)源污染物的消納和再利用能力，實施過程攔截，有效地控制和減少農(nóng)業(yè)面源污染排放。一是建設(shè)立體生態(tài)林網(wǎng)，豐富農(nóng)田林網(wǎng)樹種種類，構(gòu)建不同種立體植物生態(tài)網(wǎng),豐富生物多樣性。二是建設(shè)生態(tài)溝渠，在保持原溝渠排灌水基礎(chǔ)上，配置植物群落，形成具有護坡、涵養(yǎng)、攔截以及觀景等多功能為一體的新型溝渠。

加大農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測能力建設(shè)。進一步加大、完善農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升區(qū)域或流域農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測水平，健全面源污染監(jiān)測的預(yù)警機制，以及時把握污染動態(tài)，從而為治污決策提供科學(xué)依據(jù)目標(biāo)。加大農(nóng)業(yè)面源污染防治示范區(qū)建設(shè)力度，采取政策激勵、農(nóng)藝防治、工程治理等手段相結(jié)合的方法，探索農(nóng)業(yè)面源污染防治的有效機制，提供示范樣板。加大研發(fā)力度，形成適用于不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)面源污染防治新技術(shù)、新模式和新產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)面源污染防治的科技支撐水平。制定完善農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測、畜禽養(yǎng)殖污染防治、生態(tài)養(yǎng)殖、地膜使用與殘膜回收利用等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，促進農(nóng)業(yè)面源污染防治的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

注釋：

①《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》[EBOL]http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/04/content_5666421.htm，2023 年3 月12 日訪問。