基層治理創新試點的政績驅動機制及其規制

康鎮 任克強

內容提要 基于試點方法的基層治理創新，在不斷產出經驗模式的同時，也面臨項目的制度化難題以及試點的效能轉化梗阻問題。從政績驅動的視角來看，基層政府參與社會治理創新試點的動力主要來源于上級引力下的印象政績構建，同級推力下的錯位競爭，績效壓力下的靈活性回應，晉升動力下的創新爭先。在創新試點的容錯激勵、高位推動、制度擴散等機制的耦合作用下，政績驅動的激勵效應被進一步放大。政績激勵扭曲下的基層治理試點過程中存在形式創新的政績虛構行為、多點創新的項目擠占行為和重復創新的低效競爭行為，這造成了試點偽創新、創新內卷化、創新經驗難復制推廣等非理性后果。為實現政績驅動的激勵相容，需要從構建頂層設計治理體系、健全績效考核評價制度、創新民主協商議事機制等方面，對基層治理創新試點過程加以內外規制。

關鍵詞 基層治理 社會治理創新 試點 政績驅動

康鎮，南京航空航天大學人文與社會科學學院講師

任克強，南京市社會科學院社會發展所研究員

本文為國家社會科學基金項目“政績驅動下城市基層政府的社會治理創新行為研究”（17BSH087）、南京市青年文化英才培養項目“街鎮治理效能研究博士工作站”的階段性成果。

一、研究背景

基層治理創新是推進國家治理體系和治理能力現代化的具體實踐路徑，而試點作為基層政府推動治理改革的試驗性工具，為提升基層治理創新效能發揮著問題求解、典型示范、知識生產等多重功用。2022年10月16日，黨的二十大報告提出要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。基于試點方法的基層治理創新在不斷產出模式典范與先進經驗的同時，也面臨著社會治理創新項目的制度化、持續化等難題，這些難題嚴重制約了創新試點的功能轉化。特別是隨著基層政府參與社會治理創新競爭熱情的增加，基層治理創新的異化風險與不確定性變得更加難以預測和防范。當基層治理試點的技術優勢與創新效能相互抵牾時，地方政府與相關行動者如何有效地規制試點治理的行為偏差？在這種行為偏差的背后，基層政府熱衷于啟動實施各類創新試點的動力機制是什么？這種動力機制如何引導基層治理創新行為發生偏轉？

面對上級問責不斷強化、創新風險不斷增加的內外約束，基層治理創新的發生機制[1]與持續創新的過程機制[2]都演變出新的形態與邏輯。圍繞基層治理創新的動因、過程與成效，學界主要從府際競爭關系與政府組織行為的角度進行探討。一是從政績競爭的視角，認為社會治理創新已經成為地方政府新的競爭標的[3]，通過創新干出政績，創新也隨之成為地方政府官員獲得晉升、聲譽、名利的重要通道[4]。即便面對可能的政績風險，地方政府也會持續地將創新實踐轉化為政績生產[5]，基層政府通過將創制經驗轉化為政績成果的過程，形成了一種創新錦標賽體制[6]。二是從政府創新行為偏差的角度，認為在上級錯用指揮棒、下級政績觀扭曲的背景下，一些基層部門患上了創新強迫癥，熱衷于“玩概念”式的偽創新[7]，其表現形式主要有追求名詞標新忽視實質行動、追求經驗移植忽視回應需求、追求局部亮點忽略科學統籌、追求政績邀功忽視持續發展[8]等。社會治理的“為創新而競爭”本應是地方政府對中央政府期望的積極回應，卻在實踐過程中演變為“為競爭而創新”的投機策略和行為偏差，致使社會治理創新競爭的良性邏輯逆轉為零和博弈的負性過程[9]。

當前地方政府多是以試點的方式來發起與實施基層治理創新，而學界重點關注的是基層治理創新的動因、過程、邏輯與效果，相對忽視了試點工具本身對于基層治理創新生發的政績驅動意義。圍繞基層治理創新的因果關系，多數研究遵循的是以政績生產為中心的敘事邏輯[10]，但對于這類動力源如何具體地作用于基層政府，還需要學界深入地剖析其內在的復雜作用機制。本文立足政績驅動視角，側重于解釋政績驅動基層治理創新試點的發生機理，換言之，即厘清政績如何驅動基層政府開展社會治理創新試點。與此同時，現有研究忽視了政績驅動機制的一體兩面性。本文認為政績驅動機制在促使基層治理試點模式、經驗迭代出新的同時，也導致了基層治理各類偽創新、創新內卷化、創新經驗難復制推廣等問題，因而需要通過調整現有的政績驅動機制，有效地規制基層政府的社會治理創新場域。

二、政績驅動的基層治理創新試點

在創新錦標賽模式下，基層政府面對上級引力、同級推力、績效壓力、晉升動力，選擇以試點方式積極探索社會治理創新，以期能夠向上構建印象政績，凸顯錯位競爭優勢，靈活回應社會壓力，搶先爭奪創新錦標，進而實現積累排他性政績優勢的行動目的。

1.上級引力下的印象政績構建

在上級政府對基層政府進行績效考核的組織機制作用下，基層政府能夠敏銳捕捉到上級政府釋放的政策信號與價值偏好，爭先啟動實施先行類創新試點，以期通過率先成功的地方模式將自身打造成為“試點明星”。在錦標賽競爭體制內[1]，那些得到上級政府認可支持的試點單位，更容易贏得上級領導的政治信任，無形中為試點單位領導后續的職位晉升、考核評比積累了排他性的政績優勢。在同一試點領域，基層政府為最大限度地吸引上級政府的注意和輿論關注，會以爭做第一為出發點搶先出臺屬地方案，依靠突破性創新成果來贏得試點單位之間的位次錦標競爭。

即便是在已經被搶占先機的政策領域，試點單位為博取上級政府的認可，也會想方設法地創新方案設計，力求通過凸顯試點執行效果與業績來贏得試點單位之間的績效錦標競爭。特別是在當前政府間的“為增長而競爭”逐漸讓位于“為創新而競爭”的轉型背景下，地方政府越來越重視創新方案設計的科學性與執行績效的領先性，試點單位貿然追求爭先位次則可能在一定程度上損害試點方案設計的精細程度，進而造成后來者居上的不利競爭局面。

因此，在基層治理創新試點過程中，基層政府積極尋求成功的創新舉措，打造各類模式、典型以便能夠給上級政府營造良好的“印象政績”。由于先行地區已率先給上級政府構建起顯性的印象政績，后發地區為了彌補與先行地區之間的政績差距，則需要通過創新設計更具特色的實施計劃來彌補其競爭劣勢。

2.同級推力下的錯位競爭追逐

隨著基層治理創新試點的持續推進，后發的地方政府對基層治理創新不再只停留于觀望階段，對創新改革的模糊認知判斷也逐步發生轉變，在與同級政府政績競爭的推力機制作用下，更傾向于響應上級政府的行政命令來啟動創新試點。基層政府的試點跟進，主要源自上級政府鼓勵創新的合法性動力，并受到同級地方政府間的橫向競爭壓力的影響[2]。特別是處于相同晉升競爭環境下，率先啟動創新試點的同級單位會對非試點單位形成一種先行示范的制度同構壓力。置身于行政科層體系內部的非選點單位面對組織同級間的橫向同構壓力，需要按照上級指示做出回應性動作，以防在同行競爭中繼續拉開績效差距，全面落后于同級別試點地區。

在自上而下推動創新改革的過程中，上級政府通過預先指定一定比例的小范圍地方試點，利用條塊府際關系網絡向所有被選點地區綜合施加上級合法性壓力與同行間競爭壓力，牽引基層政府執行上級試點規劃。上級政府選擇多個試點單位同步進行典型示范，不僅是為了鼓勵基層政府因地制宜地探索多樣化的執行經驗，也是為了在試點單位間、試點與非試點地區間營造出一種制度同構壓力，使得基層政府迫于壓力積極采取應對策略，承擔試點的典型示范使命與任務。因此，與地方自發先行試點不同，指定選點單位不僅要面對同儕施加的橫向競爭壓力，還要直面上級營造的制度同構壓力，在上級給定的制度框架內創新試點模式，以贏得上級政府的肯定與認可，以在試點單位同行競爭中脫穎而出。這種同行競爭壓力，迫使同級政府在創新錦標賽競爭中積極尋求錯位競爭優勢，即通過一些特色項目的建設避開自己在其他領域的劣勢[3]，向上級政府顯示具有明顯創新成效的排他性政績，以最大限度地形成比較性政績優勢。

3.績效壓力下的靈活性回應

社會建構理論認為，政策擴散并非只是政策制定者為解決公共問題、實現公共政策目標形成的，而是政治、經濟、文化、社會領域內多種因素和多種政策行動者共同塑造了擴散活動[1]。因此，從社會建構主義視角來看，創新經驗的推廣復制過程不僅是地方政府為回應公共問題實現治理目標而形成的，還受到社會結構因素和多元利益主體驅動的影響。面對亟待破解的社會不確定性問題，上級政府經過前期自發試點與小范圍指定試點，能夠較為明確地提供問題解決方案。同時在民眾訴求的壓力機制作用下，基層政府也會選擇響應上級政令號召加入改革行列，以實現轄區內部治理目標，并且會主動迎合上級的政策偏好。特別是在全域范圍內試點創新的大趨勢下，上級政府、鄰近地區與利益相關者共同塑造了經驗擴散的壓力氛圍，無形中驅動著潛在采納主體選擇跟進啟動試點改革進程。

在創新試點推廣過程中，地方政府一方面很難抽身于上級政府與同級政府共同營造的創新擴散場域，另一方面也無法忽視大眾傳媒、政策網絡等外部行動主體所施加的社會壓力。大眾傳媒對典型經驗的宣傳報道，專家網絡對改革樣板的呼吁倡導，社會大眾對政策出臺的急切訴求，都在潛移默化地影響著地方政府的政治態度和價值判斷。非試點地區一旦強烈感知到這類外部輿論壓力，就不得不采取行動追隨績效領先地區開啟基層治理創新。與此同時，面對社會經濟結構變化衍生出的新情境、新問題，完成體制創新建制的部分試點地區基于社會壓力會選擇再次調整屬地實施方案與具體做法，以尋求基層治理的二次創新。這類面對治理壓力主動尋求基層治理創新的試點行為，通過有效靈活地回應現實壓力，進而化解屬地內部的治理危機和提升社會治理效能，可以最大程度上避免來自上級政府的問責風險，對內對外都能營造良好的政績印象。

4.晉升動力下的創新錦標爭奪

在試點籌劃設計階段，上級政府基于前期試點積累的地方性知識與議程設置協商的共識性決策，規劃出臺基礎性的政策內容框架，但尚無法全面預知地方政策實施效果，因而會通過在整體擴面之前有策略地選擇一定比例的試點單位承擔測試任務，以此來評估方案設計是否科學和方案執行是否有效。被選點單位之所以愿意承擔示范驗證的功能角色，不僅源自試點資格內聚疊加的各類專項財政資源與組織權力資源，而且還源自上級試點策略附帶的政治任務屬性，這些都能夠為試點單位領導積累職位晉升的政治資本。被選點單位是上級政府遴選指定的重點觀測對象，被上級政府賦予了特定的政治使命，同時也被上級領導寄予了厚望。上級領導期待其能夠打開局面取得突破，通過凸顯被試點單位的治理績效來吸引非試點地區的注意力[2]。因此，基層政府通過獲取上級試點資格與明確授權，也愿意將試點改革列為本級政府的優先工作事項，有動力去積極驗證上級政策框架設計的科學性與合理性，為示范帶動試點創新推廣做出表率。特別是隨著政府績效考核指標體系的全面調整，在官員晉升意愿的動力機制作用下，基層政府圍繞經濟指標爭奪競賽錦標的晉升錦標賽體制，逐漸讓渡于以社會治理創新和民生保障為競賽內容的政績競爭格局。

與基層自發試點不同，被選點單位能夠參照上級政策框架制定屬地試行方案，這在一定程度上可降低制定屬地政策的機會成本與自由裁量風險。同時上級政府以正式文本的形式闡明政策立場，可以部分消除基層政府部門的潛在顧慮與內部組織障礙，使得試點單位內部不再因為觀念沖突而止步不前，最終縮短試點創新的準備流程，提高試點政策的執行效率。因此，在試點成本與風險可控的政策情境下，基層政府基于追求試點政績與創新紅利的內在動力，選擇按照上級政府的政策藍圖率先打造試點典型，完成上級指派的政治目標，最終實現上級政府牽引示范的試點改革初衷。與地方自發試點單方面追逐位次錦標不同，指定試點單位不單是為了確保試點成功以贏得績效錦標，還是為了能夠順利履行下派責任而不至于失去上級政府的政治信任，為后續獲得其他試點“褒獎”積累資格優勢。

三、基層治理政績驅動的耦合機制

政績驅動下的基層政府熱衷于實施各種類型的社會治理創新試點，以尋求上級政府的認可。在試點創新與擴散過程中，上級政府對基層試錯行為的寬容與對基層試點進程的適時介入，進一步激發了基層政府的試點積極性與主動性。

1.創新試錯與容錯機制

無現成經驗可循的先行先試，意味著試驗成功與失敗的幾率均等。各級政府布點小范圍的可控試驗，意即將潛在的試錯風險控制在一定范圍之內，以局部試錯成本替代整體改革失敗成本。地方政府啟動創新改革試點，需要仔細揣摩上級政府的政策意圖，以期試點目標與舉措符合國家的大政方針，增加地方性方案上升為國家級政策藍本的幾率。即便是試點單位未能滿足上級領導的政策偏好，目標與行為發生偏離，上級政府依然會允許試點單位留有試錯空間，而不會刻意追究試點單位的行政責任，至多對試點項目采取整頓叫停的處理措施，或者對試點結果予以忽視。因此，只要地方創新行為沒有違背大的政治方向和觸及法律底線，上級政府一般都會為基層政府的先行先試開設綠燈，對沒有觸及紅線的試錯往往以“冷處理”的方式來處理。

創新試點這種容錯機制的設置，在政績驅動機制的耦合加持下，能夠支持試點單位大膽嘗試創新未知領域，突破原有制度框架達到創制政策的創新改革目標。面對創新突破與契合法治的兩難困境，免責性壓力下的試點行動主體，也敢于追求創新有效與創新合法之間的有機平衡[1]。自上而下的授權創新與容錯激勵的建構耦合，不僅為試點單位創造了相機改革、自由裁量的制度空間，也為試點單位設置了創新失敗回旋緩沖的余地，使基層先行試點單位可以自主靈活地跨越不必要的制度阻礙與政策抵觸，為局部性突破拉動整體性改革奠定基礎。

2.試點的高位推動機制

在上級指導創新試點的過程中，上級政府為最大限度地降低改革風險會有意將地方試點進度處于一種平穩推進狀態，并不急于追求創新經驗整體快速變現與擴散。被選點單位承接典型示范的政治任務，一方面需要直面上級政府向其施加的政治權威與強制指令壓力，嚴格完成上級指派的任務目標，另一方面需要直面來自上級政府的層層加碼、任務分解壓力。上級政府為超額完成試點任務以獲得更高層級嘉獎，會向下逐級疊加分解任務指標，確保下級單位能夠按時保質保量地完成上級統籌部署的目標任務。

與地方自發創新不同，處于行政科層體系內部的被選點單位面對自上而下的任務指令壓力，必須及時響應上級政府釋放的政治信號，按照上級指令選擇執行科層任務，無法選擇逃避、觀望或者不執行試點政策。在自上而下推動改革創新的過程中，上級政府往往利用黨政聯合發文、組建工作領導小組的方式進行高位推動，通過“構建權勢”賦予政策更高的政治意義與政治位階，這能夠很快被置身其中的地方官員所察覺與識別，進而誘發或催化政策變現過程，觸動基層政府的政治意識與行政積極性，最終上級政府憑借“借勢成事”實現附有高政治勢能的政策落地[2]。因此，位居低行政層級的被選點單位因強烈感知到這類“動而不可止”的政治勢能，只能選擇順勢跟進上級政府的政策變現步伐，積極參與到試點政策典型示范行列。

3.創新的制度擴散慣性

從自發試點創新、指定試點創新再到全面推廣創新，這標志著試點改革目標開始從拉動上級政府注意力資源聚合、進入國家政策備選方案，轉向全面帶動非試點地區加入創新建制行列。在這類自下而上的政策創新吸納輻射擴散模式下，基于議題顯著性、績效合法性、可操作性等政策屬性優勢的創新政績建構過程，實現了地方源創新對中央注意力的策略性吸引，同時中央層面對政策源創新的吸納推廣加速了地方潛在采納者注意力的再分配與聚合[1]。因此，上級與下級政府的注意力資源分配轉移，在特定領域共同型構了創新推廣擴散的制度慣性動能，催動地方政府開啟議事日程，制定試點方案以回應上級政府的政策推廣命令與同級間的普遍擴散壓力。在創新試點推廣過程中，許多基層政府受制于有限的可支配資源，其政策采納動機相對不足，進而導致政策擴散的制度慣性動能受到削弱，創新推廣進度受阻。因此，創新經驗的順利推廣，不僅需要潛在采納主體重新分配有限的注意力資源，還需要上級政府充分利用激勵手段激發潛在采納主體的內在動力，增強業已形成的制度慣性動能，推動基層政府加快改革響應速率。在基層治理創新試點過程中，尚未改革的基層政府已然明顯感知到創新推廣的制度慣性，特別是在上級正負激勵與強制壓力的雙重加持下，制度慣性動能促使基層政府選擇啟動改革進程。

四、基層治理政績激勵扭曲下的試點創新異化

面對試點政策裹挾的政績誘惑，具備理性人特質的基層政府往往會試圖通過投機的方式在短期內實現政績最大化的目標。這類扭曲的政績觀容易導致試點創新異化現象的發生，使得試點偽創新、創新內卷化、創新持續性差、創新經驗難推廣復制等非理性后果不斷出現。

1.形式創新與政績虛構

基層政府追求社會治理創新的利己主義傾向，容易導致其在向上構建印象政績的過程中產生重形式輕內容的投機行為。首先，由于來自上級授權的試點更容易獲得上級政府的資源傾斜與重點關注，所以向上爭取試點優先成為基層政府實施社會治理創新的重點角逐領域，甚至成了其最主要的工作任務。為了說服上級政府給予試點資格，基層政府傾向于過度包裝自己設計的試點方案，或是夸大已有的績效成果，將主要精力都集中于如何更好地向上展示自身的工作抱負或者屬地優勢。而在順利拿到試點資格以后其創新進程卻止步不前，基層政府只是象征性地執行工作方案，難以兌現先前脫離實際的試點承諾。基層政府僅僅滿足于占據試點這一能夠凸顯政績的創新改革形式。

其次，為了應付上級政府的試點檢查與實地調研，基層政府更愿意嘗試探索口號式創新，以標新立異的文字游戲、數字游戲等方式，向上呈現自身優于同儕、優于過往的創新做法，盡力降低創新試錯成本與責任風險。由于缺乏明確衡量基層治理創新績效的量化標準，且許多基層治理創新績效顯現具有延后性，一些基層政府在玩概念式創新的同時，熱衷于創平臺、辦會議、建系統這類“實物式”創新，利用上下級信息不對稱的博弈空間和治理績效顯示的時間差，向上盡力修飾或掩蓋這些偽創新試點的實際效果。

最后，為了能夠從眾多基層試點中脫穎而出，獲得上級政府的最終認可與獎勵，許多基層政府過度迷戀創品牌、造模式、抓典型，盡可能地向上虛構亮眼政績。在基層治理創新試點過程中，上級政府對試點成果的考核與評估，主要依賴于基層政府的書面報告和口頭匯報，同時上級政府對基層政府官員的創新政績考核，也主要依賴于印象管理[1]，這驅使基層政府在進行經驗總結時刻意虛報甚至夸大試點效果，以所謂的品牌或者典型爭取給上級政府留下好的創新印象。

2.多點創新與項目擠占

在社會治理創新試點過程中，許多擁有錯位競爭動力的基層政府，并不滿足于經營單個試點項目，而是會努力爭取多個試點項目，力求創造多個政績突破點。上級政府為了在基層打造盡可能多的亮點工程和成功典型，也會優先向先前治理基礎較好的基層政府下派多個試點任務，從而導致有的基層政府在一年內要承擔十幾個甚至數十個試點項目。

一方面，一些基層政府為了迎合上級偏好，甚至有的基層干部抱有一種總有一個項目能夠贏得上級領導青睞的僥幸心理，采取“題海戰術”，將所有承接的試點項目全面鋪開，動員所能動員的一切資源和人力集中完成試點工作，最后卻囿于有限的注意力和智力資源，左支右絀，致使大多數創新項目都浮于表面、外強中干。另一方面，有的基層政府囿于有限的人力、精力和資源，相機挑選其中幾個試點項目加以重點實施，導致那些未被選中的試點項目被擱置，專項試點資源被挪用，錯過了社會治理創新的最佳時間窗口，擠占了其他基層政府原本愿意試點的機會空間。這類重數量輕質量的求多行為，表明基層政府尚未充分認識到創新是有門檻的，過度的試點疊加反而會產生互斥效應，消解創新試點應有的突破變革功能，損耗利益相關者參與治理改革的內生動力，最終造成基層治理創新試點難以持續的結果。基層社會治理的多點創新及其衍生的內卷化，既是上級政府以試點疊加的激勵方式對基層政府過度肯定的反向結果，亦是基層政府盲目追求錯位競爭的非理性結果。

3.重復創新與低效競爭

基層治理創新試點作為時任主官的個人政績，往往難以被繼任主官所享有，導致創新試點在領導換屆或者調任后容易出現中斷甚至是被推倒重來。特別是那些尚未制度化或者尚未被上級政府重點關注的創新試點項目，極易被繼任主官叫停，然后以一種新的形式或者在一個新的領域重新開啟試點。這些所謂的新形式只是象征性地將原先的創新名稱加以替換或者是臨時增添新的內容要素，卻被要求重新設計與實施，或是換到一個新的行政區域另起爐灶，造成創新試點的重復。部分基層政府因受到鄰近地區的創新政績競爭壓力，選擇盲目照搬先行地區的模式經驗并加以新的命名，而忽略本地治理情境與實際需求，使得試點項目在本地區發生空轉，難以轉化為實際治理效能，更無法提煉總結新的可推廣經驗，造成創新試點的同域重復。

為刻意避免社會治理創新試點的鄰近重復，部分基層政府對標鄰近地區，以追求模式差異化、個性化為出發點，大搞所謂的“全國第一”“全省首創”“全市唯一”，以忽視創新試點的回應性為代價換取本地試點模式獨特性的彰顯，造成基層治理創新試點的惡性競爭，同時也阻礙了實質創新在本地區的經驗擴散。這類重個性輕實效的面子行為，不僅導致基層政府過多地占據、損耗屬地資源，滋生基層干部人浮于事的工作作風，將本地基層治理創新試點推入低效率甚至是無效率的運行狀態，而且導致基層政府借助試點契機打造空殼式的創新典型，最終背離了上級政府提供創新樣板、推動創新擴散的試點初衷。

五、基層治理政績激勵扭曲的規制與防范

為追求真創新、規避偽創新，需要從加強頂層設計與協同治理、轉變政績考核方式、發展基層民主協商等方面，對基層治理試點加以外部規范和內生動力約束，實現政績驅動的激勵相容，達致政績驅動機制的科學化、規范化運作。

1.構建頂層設計治理體系

自下而上的基層試點推廣，有助于中央統籌設計與地方自主探索的動態結合，但過度的放權試點加之缺乏強制監督會銷蝕試點的積極意義，因此需要通過加強頂層設計與協同治理來強化上級政府的試點指導與監督權能，規范基層治理試點空間。一是健全基層治理政策法規體系，以系統規劃為基層政府提供整體性治理目標指引與內容框架參考。2021年，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，要求“堅持全周期管理理念，強化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。按照系統治理、屬地管理的工作原則，上級政府需要制定完善屬地基層治理現代化的地方性政策法規，在合理劃分各級政府職責權限的基礎上，明確自身在基層治理創新試點過程中的全周期統籌管理責任，一方面能夠向基層試點提出明確目標要求和可操作性清單，另一方面能夠加強過程管理，強化監管責任，避免監督檢查的形式主義，及時預防和糾正基層試錯行為。二是加強科學論證，強化上下級政府間的協同治理。上級政府需要主動承擔基層治理方向性問題和原則性問題的科學研究論證，綜合吸納智庫力量和專家團隊的專業知識，利用本級數據體量優勢，借助大數據技術挖掘分析本地社會治理問題，科學預測研判基層治理情境，優化實地考察調研方式和請示匯報制度，全面掌握基層試點動態，加強交互學習和專業指導，切實為基層減負提能增效提供助力。

2.健全績效考核評價制度

政績考核在驅動基層政府積極創新社會治理模式的同時，也催生了創新異化的非理性后果，需要從引導和修正基層政府試點動機的角度改革完善現行考評機制。一是全面樹立以人民為中心的政績觀。習近平總書記強調，“要把為民造福作為最重要的政績”[1]。基層治理創新試點的改革成效直接面向基層社會，也最終為基層群眾所感知，為基層群眾服務。只有樹立人民至上的理想信念和政績觀念，才能從軟性約束層面不斷指引基層官員轉變行政理念，切實從廣大人民群眾的立場出發，設計與實施基層治理試點。二是探索建立政績回溯機制，以“回頭看”支持長周期創新。在基層治理中許多基層官員熱衷于那些短期見效快、快速出政績的創新試點項目，而不愿開展那些需要長期經營且在任期間又難以產出亮眼政績的試點項目。建立可追溯的政績認可機制，在基層干部離任后，也能將其在任期間的創新業績予以追加承認，并給予晉升、表彰等獎勵。同時配套建立政績共享機制，科學辨識和合理區分前任官員與現任官員在同一試點項目上的各自政績與實際貢獻，鼓勵創新試點的前后承繼與接續。三是完善試點責任追究機制，以“零容忍”懲罰刻意中斷行為。針對那些因人事變動等人為因素發生的試點中斷現象，給予批評教育、記過等處分，糾正基層政府對試點的隨意處置行為。通過將那些治理效能好的試點項目制度化、法治化，加強對基層政府的責任監管，預防試點不可持續現象的發生。四是優化政績考核導向，以“向下看”增強創新的回應性。利用政績考核評估的風向標功能，增加群眾主觀滿意度的考核權重，鞭策基層干部主動回應基層群眾的利益訴求與實際需求，驅使基層干部的政績觀念從“抬頭看”轉向“向下看”和“向上看”相結合；適度擴大創新績效獎懲的對象范圍，增強廣大基層干部的干事創業動力。

3.創新民主協商議事機制

基層社會治理的共建共治共享，要求黨建引領下的多元主體共同參與公共事務治理。基層民主議事協商作為多元共治的制度化渠道，理應整合應用到基層治理試點全過程。黨的二十大報告提出要“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商”“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。按照廣泛多層建設思路，一是要創新政府內部協商機制，加強政府與人大、政協的聯系。首先，加強政府部門間、上下級政府間的協商溝通，在充分討論的基礎上科學布點，控制試點數量與規模，確定試點方向與重點內容，完善試點的定點聯系制度。其次，加強政府部門與人大代表、政協委員的溝通聯系，發揮其建言資政功能，強化人大、政協對基層治理試點過程的民主監督職能。最后，健全專題協商制度，圍繞基層治理議題，明確協商重點，圈定參與范圍；健全政府內部協商的管理制度和程序規范，提高協商決策效率和質量。二是要完善街鎮黨委主導的議事協商機制，加強政府與社會的協同互動。一方面，改革創新議事協商方式，規范民主協商議程和流程，充分尊重各方主體的意見表達，實現試點議題的深度協商；另一方面，利用協商機制，充分吸納專家學者、社會組織、居民代表、企事業單位等多元主體深度參與基層治理試點過程，加強理性引導，提高共識凝聚水平，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。

六、結論與討論

本文遵循政績驅動機制的解釋框架，從府際關系結構下的印象管理、競爭策略、壓力反饋、利己傾向細化政績驅動的具體面向。從政績驅動的耦合機制來看，上級政府為試點過程設置的容錯激勵、高位推動、制度擴散等多種組織機制，進一步放大了政績驅動基層治理試點的激勵效應。

政績驅動下的基層政府，以參與社會治理創新試點的方式回應上級期待與屬地需求，進而實現上級規定動作的績效達標與地方自選動作的績效趕超。然而這類政績競賽的動力機制并非由基層政府單方面感應并強加于自身，而是來自上級政府適時的默許鼓勵與正式確認，其最大限度地強化了政績競爭對創新試點的驅動作用，從而構成了政績驅動基層政府的起動器。在過去主要圍繞GDP增長的地方經濟競賽格局下，地方政府為基層治理創新而競爭，在很大程度上是為了彌補經濟增長不足產生的政績劣勢，通過創制樣板能夠給上級政府構建良好的政績印象。隨著《黨政領導干部考核工作條例》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等專門性政策法規的制定頒布，社會治理創新作為考核評價政府官員工作業績的重要內容，已經成為地方政府競爭的主要政績增長點。過去被動而為的補差行為開始向主動為之的錯位行為轉變，以往自發自愿的自選動作也逐漸轉變為下派遴選的科層任務，從而調動了基層政府不斷創制先進經驗的積極性和能動性，同時也產生了試錯成本變相疊加、模式真偽混雜難辨的組織化困境。

在政績驅動的理論視角下，基層政府開展社會治理創新，不管是以響應上級偏好為動機還是以回應社會需求為導向，都直接指向政府官員以追求政績為觸點。這種敘事邏輯的功利性傾向，在一定程度上貶抑了基層政府創新的工具改革屬性和政策企業家的干事創業情懷。在基層實踐中，以解決問題驅動的社會治理創新也一直是基層社會發展變革的一股“暖流”。中國基層治理的現代化，理應朝向“為問題尋找一種創新”的發展進路，而非落入“為創新尋找一個問題”的窠臼。

〔責任編輯：吳玲〕

[1]郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創新的新進展——兼論縱向政府間關系的重構》，《政治學研究》2017年第5期。

[2]吳曉林、謝伊云：《政治賦能與雙向激勵：地方政府持續創新的驅動機制——對成都市基層治理創新的案例考察》，《中國行政管理》2022年第7期。

[3]何艷玲、李妮：《為創新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期。

[4]吳建南、馬亮、楊宇謙：《中國地方政府創新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創新獎”的多案例文本分析》，《管理世界》2007年第8期。

[5]張翔、ZHAO Wenyao G.：《地方政府創新何以持續：基于“政績安全區”的組織學解釋——對一個縣級市“智慧市”項目過程的案例觀察》，《公共管理學報》2020年第4期。

[6]任克強：《創制經驗：城市基層政府社會治理創新的動因與優化》，《學習與實踐》2021年第2期。

[7]范逢春：《警惕“玩概念”式的基層偽創新》，《人民論壇》2020年第14期。

[8]姜曉萍、吳寶家：《警惕偽創新：基層治理能力現代化進程中的偏差行為研究》，《中國行政管理》2021年第10期。

[9]白天成：《為競爭而創新：“理念—行動者”框架下地方政府社會治理創新邏輯解釋》，《天津行政學院學報》2022年第3期。

[10]陳家喜、汪永成：《政績驅動：地方政府創新的動力分析》，《政治學研究》2013年第4期。

[1]周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。

[2]朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例（1993—1999）》，《中國社會科學》2016年第8期。

[3]狄金華：《改革在途：地方政府的社會治理創新及其擴散》，社會科學文獻出版社2019年版，第103頁。

[1]王浦劬、賴先進：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2013年第6期。

[2]包國憲、劉強強：《中國國家治理中的循證邏輯：理論框架與研究議程》，《南京社會科學》2021年第1期。

[1]徐曉波：《政策試驗：頂層設計階段的考量》，《湖北社會科學》2015年第2期。

[2]賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。

[1]楊志、魏姝：《政策爆發生成機理：影響因素、組合路徑及耦合機制——基于25個案例的定性比較分析》，《公共管理學報》2020年第2期。

[1]黃曉春、周黎安：《“結對競賽”：城市基層治理創新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。

[1]《習近平談治國理政》第四卷，外文出版社2022年版，第55頁。