“雙減”政策下打造協同治理新樣板的可行性分析

楊豐丞 鄭子吉 韋新怡 韋英姿 馮丹丹 楊宏

【摘 要】隨著“雙減”政策落地，國家對義務教育治理提出更高要求，義務教育治理中存在的各類問題也成為阻礙“雙減”政策有效實施的因素。以人性假設理論、交疊影響域理論、利益相關者理論、協同治理理論為基礎，通過引入協同治理SFIC模型與外部環境PEST綜合分析，從外部環境、協同動因、協同催化、協同過程、協同效果五個方面探究臺州市義務教育協同治理面臨的困境，并從激勵機制、催化機制、保障機制和溝通聯動機制方面提出優化路徑，為臺州市義務教育協同治理模式提供參考。

【關鍵詞】義務教育 “雙減”政策 協同治理 新樣板

【中圖分類號】G40? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1002-3275（2023）10-01-05

一、研究背景

為有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔，2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（本文簡稱“雙減”政策），各地都在積極推進“雙減”政策落地。浙江省臺州市位于東部沿海地區，全市人口超過600萬人，其中義務教育在校學生人數接近64萬人，要想高效落實“雙減”政策，需要尋求協同治理新樣板。

二、理論基礎

（一）人性假設理論

人性假設理論是美國行為學家道格拉斯·麥克雷戈于1957年提出的，該理論中的經濟人假設將人的特點概括為：多數人趨于天生懶惰，不愿意多做工作；多數人缺乏雄心壯志，希望依賴他人，不愿承擔責任；多數人安于現狀，習慣于抵抗改變……將該理論用于解釋教育現象，則可對應為忽略學生主體地位的傳統教學模式，為追求升學率過于關注學生成績，學生難以真正提升認知能力。所以需要蒙以養正，克服教育惰性思維，從小給學生樹立正確的學習觀，讓學生快樂地學習。

（二）交疊影響域理論

交疊影響域理論由喬伊斯提出，他認為家庭、學校和社區以及三者的狀況和彼此的關系對兒童成長產生了交互疊加的影響。該理論中家庭、學校、社區相互疊加，疊加重合部分就是兒童，被交疊影響（見圖1）。對兒童產生影響的大小，在于重疊的面積的大小。家長要注重親子教育，學校教師要扮演好教育的主要角色，社區要弱化校外培訓營利性和功利性教育，家庭、學校、社區三個要素聯合起來，可以為孩子的成長發展創造很好的教育生態環境。

（三）利益相關者理論

“利益相關者”一詞由弗里曼在1984年提出，指企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。該理論認為企業的發展不僅依靠股東的投入，而且離不開各利益相關者的參與，企業既要追求個別股東的利益，又要追求整體利益。要想營造教育良好生態、實現學生快樂成長，不能僅靠政府政策，還需要家庭、學校、社區多方聯動合作，為孩子創造良好的學習環境。“雙減”政策的新要求對利益相關的主體——學生、教師、家長、學校、教育培訓機構等都有正向或負向的影響，政府應該追求整個社會利益的最大化，平衡好各方的利益，而不是僅以某些主體的利益為主。

（四）協同治理理論

1976年，哈肯系統論述了協同治理理論，該理論是在研究事物從舊結構轉變為新結構的機理的共同規律上形成和發展的，“它的主要特點是通過類比對從無序到有序的現象建立了一整套數學模型和處理方案，并推廣到廣泛的領域”［1］。“雙減”政策涉及學校、學生、教師、家長、教育培訓機構、教育培訓人員等多元主體，需要充分發揮各方的聯合作用，協同合作實現共贏。為此，政府應充分發揮主導作用，促使多方聯動優化學校公共服務，推陳出新，為教育創造良好的社會環境，使教育回歸本真。

三、分析框架

（一）SFIC模型引入

為更有效地解決義務教育領域多方利益沖突、教育資源分配不均等問題，基于多主體在義務教育領域協同治理的功能，本文選用SFIC模型作為研究框架。SFIC模型是由Ansell和Gash提出的，將協同治理最終效果的影響因素歸納為五個方面，包括起始條件（S）、催化領導（F）、制度設計（I）、協同過程（C）和協同效果。［2］SFIC模型五個變量的運用符合本案例所研究的臺州市“雙減”協同治理樣板的基礎需求（見圖2）。

（二）基于SFIC修正模型的義務教育協同治理分析框架

“作為構建新模型的參考，SFIC模型具有封閉性、協同過程過度簡化、分析因素不夠全面和分析內容不夠完整等四個方面的不足。”［3］因此，本文結合義務教育協同治理實際需求，進一步修正SFIC模型。

首先，因為家庭、學校、社區在教育過程中具有一定的邏輯聯系，以交疊影響域理論作為切入視角，將家庭、學校、社區三者作為協同主體，構成協同治理新樣板的協同“母板”。

其次，考慮協同治理主體與外部環境之間雙向影響的關系，在SFIC模型基礎上作進一步擴展，結合PEST外部環境分析模型，分別對臺州市“雙減”義務教育協同治理的政策環境、經濟環境、社會環境、技術環境作進一步分析，確保分析視角的全面性。

為對“雙減”義務教育協同治理新樣板進行適配性分析，以協同治理SFIC模型為分析框架基礎，使用人性假設理論作為理論貫穿主線，指導義務教育協同治理方向。同時，以利益相關者理論揭示義務教育參與主體之間博弈交錯、利益交融的復雜關系。對于最終協同治理新樣板的構建，一方面以交疊影響域理論家庭、學校、社區三者作為協同參與核心主體，構成家庭、學校、社區三位一體的協同A點；另一方面，分別以政府和教育培訓機構作為協同B、C兩點，三點構成最穩固的協同治理三角形樣板。

此外，通過PEST外部環境分析，剖析內在協同邏輯與外部影響交互的復雜過程，在模型框架中也以相互影響、相互作用來體現。最終得到基于臺州市“雙減”義務教育協同治理新樣板模型，包含協同觀念、協同核心、協同過程、協同效果、外部環境五個部分，基本環節與流程、治理樣板三角形如圖3所示。

四、SFIC修正模型視角下臺州市義務教育協同治理困境分析

義務教育協同治理十分復雜，暴露出來的問題包括政策落地執行機制不足、家庭教育觀念未能及時轉變、學校和社區未能充分發揮教育治理功效等。由于目前義務教育協同治理模式正處于初步探索階段，下面進一步運用SFIC修正模型對協同治理的困境進行深層次分析，從而發現在協同治理整個環節中的矛盾、問題所在。

（一）外部環境：政策、經濟、社會、技術環境存在協同阻礙

在政策層面，臺州市多部門聯動推進“雙減”政策實施。2021年9月后，臺州市教育局積極推進義務教育階段學科類培訓機構登記為非營利機構。“雙減”政策應是對義務教育相關協同主體各方進行的有針對性的政策指引，目前臺州市政策主要圍繞校外培訓機構展開，政策內容有待豐富，主要體現在兩個方面：一方面是“雙減”下教師行業壓力增加，缺乏相應的激勵政策支持；另一方面是家庭作為孩子教育的重要陣地，尚未形成針對家庭教育的政策方案。

在經濟層面，資本退出轉向公益屬性教育。2022年1月，臺州市所在的浙江省教育廳等四部門聯合印發《浙江省校外培訓機構預收費管理暫行辦法》，要求培訓機構按照要求管理預收費。學科類校外培訓機構必須持有辦學許可證和民辦非企業單位登記證書等證照才能經營。臺州市與教育行業相關的產業密集、產業結構豐富，“雙減”政策下的教育行業的整體變革對臺州市的相關經濟發展帶來影響，而影響也以連鎖反應的形式傳遞到與教育相關的各個協同主體身上，這對相關產業重新塑造新的經濟風向提出了挑戰。

在社會層面，社會輿論高度關注、觀點不一。“雙減”政策是在科學研判我國人才培養戰略的前提下，對教育功能達成全社會共識的國家導向。目前而言，社會層面反響不一。部分教師表示現階段的教育給教師、學生、家長三方都帶來了較大的壓力及焦慮情緒，希望該項政策可以嚴格執行。而有的家長則認為校外培訓市場的縮減會增加家庭教育的壓力。再者，教育培訓行業的從業者也圍繞今后行業轉型等產生激烈的爭論。對于社會而言，教育是要給各行業培養和輸送擁有良好專業能力和職業道德的從業人員，社會不同協同主體的高度關注也反映“雙減”政策下義務教育協同治理的共同利益訴求與博弈是并存的。

在技術層面，實現教育資源公平分配。當前，不同地區的教育水平參差不齊，優質教育資源分配不均衡的現象還普遍存在，部分地區教育信息化程度低，在“雙減”政策下，城鄉教育壁壘更加凸顯，公平性仍是迫切需要解決的教育問題。要通過信息技術創新課堂教學模式，構建新型課堂教學結構，促進學生在課堂中的深度學習，使課堂成為“雙減”政策取得實效的主陣地。

（二）協同動因：部分治理主體之間協同動力不足

臺州市義務教育協同治理涉及地方政府、學校、學生、家庭、社區、教育培訓機構等多個主體，各個主體之間的地位、資源、信息不對稱，可能會對協同治理的協同動機產生負面影響。

一方面，家長對于“雙減”的態度不一。部分家長的教育觀念長期受“分數至上”評價體系的影響，因而缺乏打造協同治理新樣板的協同動力，甚至陷入“囚徒困境”。

另一方面，“雙減”政策對校外教育培訓行業產生了沖擊，很多學科類培訓機構面臨關停、倒閉的現狀，行業工作者也面臨失業困境，僅是這些情況已讓教育培訓機構和相關從業者產生對自己個人利益的考慮，難以用實際行動支持“雙減”政策。

與此同時，社會仍以成績來評價一所學校辦學水平的高低，“世界改變了，我們的學校卻卡在了過去的某個時間點上，停滯不前”［4］這正是對目前學校減負動力缺失的寫照。而社區的教育功能并不完善，無法有效支持家庭和學校。各參與主體缺乏協同的資源、知識、能力等基礎條件，缺乏參與協同治理的動力，因而無法推進協同治理進入一個良性循環狀態。

（三）協同催化：政府主導推動“雙減”，落地力量薄弱

臺州市義務教育走向協同治理應是政府、家庭、學校、社區和社會組織等主體之間的協同催化。其中，政府和主管部門作為推動臺州市義務教育“雙減”落地的重要主體，在催化引導上具有不可替代的作用，但是僅依靠政府和主管部門的政策設計、制度推行，力量太過薄弱。

首先，學校和教育主管部門作為教育的主陣地未能發揮其作用，未能搭建良好的教育生態，沒有實現學生德智體美勞全面發展。其次，校外培訓機構近些年的資本化運轉也讓教育屬性從公益逐漸市場化，甚至市場失靈，政府要花費大量精力先整頓龐大的學科類教育培訓市場，同時也要提防非學科培訓的“野蠻生長”。在此情況下，政府單方面的催化引導能力更是略顯單薄，而其他相關主體在產生協同動因的基礎上，若缺乏可持續性的有效力量與方式進行催化推動，很難將協同治理的行為落到實處。

（四）協同過程：多方利益博弈交錯，缺乏理性溝通交流

協同治理主體之間建立相互信任關系是協同治理順利進行的重要基礎，但是各個主體出于對各自利益的權衡，在協同過程中無法做到有效協同，主要體現在以下兩個方面：

第一，政府在義務教育減負工作過程中，政策執行未能保持連續性。在“雙減”政策的引導下，大多數學校和教育培訓機構能按照要求規范自身的教育行為，但是也有部分家長和教育培訓機構持觀望態度，對政府落實“雙減”政策的持續性存疑，信任缺失，參與協同過程更趨于形式化，未能切入減負的實質過程。

第二，主管部門推進“雙減”政策落地，推動學科類培訓機構轉為非營利性質，但是教育“優勝劣汰”的社會競爭本質沒有發生改變，學生學習成績的高低背后是每個家庭之間的博弈。面對這一現象，一些家長在孩子的快樂童年與“成功未來”之間選擇了后者，在未與孩子充分溝通的情況下，通過找私人家教上門補課等形式繼續給孩子進行課外學習輔導，既加重了家庭開支，也有可能助長孩子的厭學情緒。從學科類培訓班退出的孩子又被家長送入才藝培訓班，孩子的負擔實質上并未減輕。

（五）協同效果：協同主體間內在驅動力不足，未獲得良好治理效能

人作為理性與感性的混合體，不少家長理性中透露著感性，感性中不乏理性，在“雙減”政策下選擇使教育回歸學校和家庭，承擔起輔導孩子的責任，但卻因為教育過程中理念、方式、手段的不當，使得家庭教育效果不佳，同時也影響了親子關系。由此可見，要想讓孩子從過去的被動、消極轉向主動、積極的學習態度，需要家庭教育觀念、教育方式的實質協同、轉變。

在學校建設方面，“雙減”政策落地，學校作為教育主陣地發揮的作用日益明顯，但協同效果的可持續性堪憂。教師除了日常教學，還要完成課后服務工作，在缺乏合理激勵制度的背景下，不利于提升教師的教學內驅力。

教育回歸學校和家庭之后，臺州市各地區的教育水平將更依賴于本土化的教育資源，要想長期維系“雙減”政策下協同主體間的努力，仍需平衡好教育資源的相對公平性。

五、臺州市義務教育打造“雙減”協同治理新樣板的路徑

（一）構建義務教育協同治理的激勵機制，促進治理觀念上的協同

積極的協同動機有利于創建有序的協同關系，在治理中部分主體參與不足，要想創建有序的協同關系，需要有配套的激勵機制。

首先，政府“要將家庭教育指導納入社會公共服務體系，培育和強化各主體之間的價值和規范”［5］，逐漸改變家長的教育觀念，形成有利于孩子全面發展的教育觀念。其次，政府需要對學科類培訓機構的轉型、退出提供正確的政策指引，對于可以轉型為公益性課外活動場所的機構給予正確的方向指引。再次，政府要為學校和教師制定相應的激勵政策和更適配的薪酬制度，明晰激勵指標體系，促使學校和教師發揮好教育主陣地作用。最后，政府也需激發社區的活力，將社區參與孩子的課外成長情況作為考核社區建設發展的考評內容之一，以此發揮社區的補充教育作用，分擔學校在課外教育方面的壓力。以合理的激勵制度和相關政策引導各協同主體參與，激發各協同主體的協同動力。

（二）建立義務教育協同治理的催化機制，推動治理方式上的協同

激勵只是協同治理的初期思想動員，將激勵以行為的方式持久產出需要有效的催化機制。一套行之有效的催化機制能夠有效提高各行為主體的參與動力，從而為協同治理過程打下堅實基礎。

第一，政府尤其是教育主管部門應發揮好引路人的作用。對教育治理中各類碎片化的想法進行正確引導，例如針對家長普遍存在的焦慮情緒，應建立專業的教育成長心理咨詢機制，使家長化被動為主動，樂于參與“雙減”協同治理過程。

第二，應盡快建立校外教育培訓檢測平臺與數據庫，側面調動社會力量參與對校外培訓機構的監管，促使校外培訓機構參與到義務教育協同治理中，與其他主體保持同步。

第三，需要發揮社區在教育服務領域的獨特作用。“在本社區范圍內，社區組織具有較強的號召力。正因如此，社區組織對校外教育的指導作用最為直接、 最為得力。”［6］家庭、學校、公益組織等各方要充分挖掘和整合社區潛在的教育資源，協同共建社區教育陣地。

（三）完善義務教育協同治理的保障機制，保持治理過程中的協同

通過建立健全義務教育“雙減”相關的法律法規和制度，形成社會全體和組織內部共同遵守的規章或準則，是協同治理過程得以持續進行的關鍵所在。

一是政府和教育主管部門要加強建立健全義務教育相關法律法規和政策支持。規范校外培訓機構的培訓行為，在資本管理、運營宣傳、課時費用等方面提高門檻。同時，確保非學科類培訓合規合理發展，防微杜漸。此外，要給學校政策和經費支持，增加專項經費，支持學校開展形式多樣的課后托管服務。

二是學校要制定有關的“雙減管理制度”以規范教師的行為。例如對學科教學情況和作業規范進行考評、建立家校聯系的長效反饋機制等，通過制度讓“雙減”政策有效落地。只有各行為主體有法可依、有章可循，才能在治理措施上得以協同。

（四）強化義務教育協同治理的溝通聯動機制，營造協同教育新生態

義務教育協同治理需要多主體之間相互信任、互助互利，不僅要在教育理念上耦合，而且要在行動上加以落實。因此，針對義務教育的不同需求，各方面需聯動起來。

一方面，要探索學科類在線教育與學校教育雙向融合。不同學校的教育資源不盡相同，家長的教育焦慮源于對優質教育資源獲得的不確定感。“實施全域優質教育發展戰略，辦好家門口的每所學校，縮小城鄉、區域、學校間教育差距，讓優質教育資源平權化，這是‘雙減改革的必由之路。”［7］

另一方面，應促進治理主體在非學科類教育培養方面的多方聯動。例如應充分利用少年宮、科技館等校外學習場館，應與學校緊密聯系，加強學生的課外有益實踐，由課外活動場館來承擔一部分培養學生興趣愛好方面的教學工作。學校可以向社會公開招募退休教職工參與學校提供的晚托服務，在減輕學校負擔、提供優質教育服務的同時，也助力社區打造課后服務教育特色品牌。有基礎能力的學校可成立家庭教育培訓和研究基地，提高家長、學校協同治理的教育質量和教育效益。

與此同時，家長作為貫穿教育全程的協同主體，應當在其中發揮“穿針引線”的作用，主動參與學校教育管理工作，通過家庭、學校、社區等協同主體的有機耦合，共同構筑以家庭、學校、社區為主體的教育模式。此外，政府與其他社會組織也要更加聚焦教育職責，共同推動家庭、學校、社區協同育人、互相促進，從而營造義務教育的新生態。

六、結語

教育是百年大計，承載著中華民族偉大復興的重任，“雙減”背后是教育本質的回歸，享受教育的幸福。基于SFIC修正模型的義務教育協同治理框架，深入分析臺州市“雙減”義務教育各主體間交互并行的協同關系，剖析臺州市義務教育協同治理的外在影響因素與內在困境，從義務教育價值取向、協同治理催化機制、法規制度、溝通聯動機制四個方面進行治理新樣板的構建，由此給義務教育協同治理提供具有實踐前沿性的樣板示例。

【參考文獻】

［1］張彩珍．體育百科大全：科學研究［M］．合肥：安徽人民出版社，2010：75．

［2］ANSELL C，GASH A. Collaborative Governance in Theory and Practice［J］．Journal of Public Administration Research and Theory 2007（13）：550．

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［4］托尼·瓦格納，泰德·丁特史密斯．為孩子重塑教育：更有可能成功的路［M］．魏薇，譯．杭州：浙江人民出版社，2017：17．

［5］朱晨晨，廖思斯．基于協同治理的視角：家庭教育指導模式構建之現實困境與路徑選擇［J］．教育觀察（下半月），2017，6（1）：9．

［6］關穎．社區教育資源的開發和利用［J］．教育研究，2001（6）：57．

［7］張志勇．“雙減”格局下公共教育體系的重構與治理［J］．中國教育學刊，2021（9）：22．