構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施基層管理模式的思路分析

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)越來越重視。農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理是完善農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)體系和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要內(nèi)容。農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理模式應(yīng)該從主體的角色定位和制度的建設(shè)兩個(gè)層面進(jìn)行建構(gòu)。在農(nóng)村社會(huì)事業(yè)中，作為最基礎(chǔ)的行政機(jī)關(guān)，村委會(huì)是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要角色。本文通過對構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施基層管理主體和基層管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對基層管理模式進(jìn)行了深入探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共設(shè)施；基層管理

我國農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理模式存在著很多問題，這些問題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)成為社會(huì)廣泛關(guān)注的話題。美國的奧斯特羅姆夫婦等學(xué)者提出了 “制度分析與發(fā)展”這一理論框架，為農(nóng)村公共設(shè)施基層管理模式的建立提供了理論基礎(chǔ)。農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理是一個(gè)涉及許多領(lǐng)域的復(fù)雜體系，其管理方式也是眾多要素相互作用的結(jié)果。所以，建立農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理模型，就必須對公共設(shè)施管理的諸多因素進(jìn)行整合。[1]

一、農(nóng)村公共設(shè)施基層管理主體

（一）政府

農(nóng)村公共設(shè)施基層管理的主體主要是基層政府。基層政府是一個(gè)國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)公共事務(wù)，這就決定了農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理主體應(yīng)為基層政府。基層政府能夠在力所能及的范圍內(nèi)，為農(nóng)村公共設(shè)施的管理提供支持。一是經(jīng)濟(jì)資源，在農(nóng)村公共設(shè)施的管理過程中，基層政府除了需要支付一定的工資成本外，還需要設(shè)置一定數(shù)量的財(cái)政補(bǔ)貼。二是政策資源，在本行政區(qū)劃中，基層政府掌握著決策權(quán)限，掌握了一定的政策資源，能夠?yàn)檗r(nóng)村公共設(shè)施管理提供體制上的支撐與保證。三是組織力量，基層政府能夠?qū)⒏鞣N社會(huì)力量進(jìn)行有效整合，為農(nóng)村公共設(shè)施管理奠定良好的組織基礎(chǔ)。四是科技資源，基層政府掌握一定數(shù)量的科技人員，可以為農(nóng)村公共設(shè)施管理提供科技支撐與人力支撐。

（二）企業(yè)

企業(yè)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)外部的國有企業(yè)、股份企業(yè)和私營企業(yè)等。盡管出于利益的考慮，企業(yè)在農(nóng)村公用設(shè)施管理方面的積極性并不高，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營者開始逐漸轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念、改進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，以便更好地適應(yīng)市場需求，提高企業(yè)的市場競爭力。

（三）個(gè)人

個(gè)人作為農(nóng)村社區(qū)最基層的單元，在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。個(gè)人參與公用設(shè)施經(jīng)營，其目的在于獲取公用設(shè)施產(chǎn)出的公用資源，成為農(nóng)村公用設(shè)施產(chǎn)出的服務(wù)流的最后分享者。[2]同時(shí)，個(gè)人在農(nóng)村公用設(shè)施經(jīng)營中承擔(dān)著籌資、決策等職責(zé)。

（四）村委會(huì)

村民委員會(huì)是農(nóng)村基層組織，作為農(nóng)村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由村民通過民主選舉產(chǎn)生，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下開展工作。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村社會(huì)生活中，村委會(huì)是一種典型的行政性組織。一方面，作為一個(gè)村民自治的機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)享有依法對農(nóng)村公共事務(wù)進(jìn)行獨(dú)立管理的權(quán)力，不允許外來勢力對其進(jìn)行不正當(dāng)?shù)幕蜻`反村民意志的干涉，對村內(nèi)外輸入的資源進(jìn)行統(tǒng)一管理；另一方面，村委會(huì)對村內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)行自治，有一定的財(cái)政收益支配權(quán)，并能依據(jù)自己的財(cái)政狀況，對公共設(shè)施的經(jīng)營模式進(jìn)行彈性的選擇，對公共設(shè)施的經(jīng)營模式進(jìn)行獨(dú)立的規(guī)劃，并能按照自己的意愿與現(xiàn)實(shí)條件，自行制定公共設(shè)施的經(jīng)營模式。作為黨在農(nóng)村的最基本組織，村級黨支部是整個(gè)村莊的各個(gè)組織和所有工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨支部書記作為村中的主要領(lǐng)導(dǎo)，對其他黨組織負(fù)責(zé)人的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并對黨員進(jìn)行教育和管理，對村民委員會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

由于村民委員會(huì)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由村民選舉產(chǎn)生的，因此其成員為村中居民，是村民自治的參與者和實(shí)踐者。盡管國家從法律的角度將村民委員會(huì)確定為農(nóng)村社會(huì)的基本治理單元，但在實(shí)際生活中，農(nóng)村仍然是村民進(jìn)行消費(fèi)、娛樂的最基本單元。[3]

鄉(xiāng)村與村委會(huì)不同，它是處于村民自治組織和村委會(huì)中間的一種鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)構(gòu)與治理層級。村委是村莊的管理者，其成員為村中居民，負(fù)責(zé)對村中的各項(xiàng)公共事項(xiàng)進(jìn)行管理。

二、農(nóng)村公共設(shè)施基層管理現(xiàn)狀分析

（一）資源分配問題

由于農(nóng)村公共設(shè)施具有非獨(dú)占、非競爭等特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)中存在著一些不合理現(xiàn)象。農(nóng)村社會(huì)資源配置的目的是滿足農(nóng)村社會(huì)對公共資源的需要。由于農(nóng)村居民的多種利益關(guān)系，導(dǎo)致不同居民對同一類型的公共資源的需要水平也各不相同。由于農(nóng)村居民的職業(yè)構(gòu)成十分復(fù)雜，有農(nóng)民、城市居民、城鎮(zhèn)居民等，這就造成在農(nóng)村的不同地區(qū)、不同職業(yè)的農(nóng)民對公共資源的需要程度也有很大差別。比如，對于同一個(gè)村莊來說，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人是最多的，因此對于水利資源的需求最多，而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城鎮(zhèn)居民就不太需要水利資源。為此，需要建立一套能夠及時(shí)準(zhǔn)確獲取農(nóng)戶對公共設(shè)施的需求信息的制度。一些學(xué)者建議，可以采用投票和召開村民會(huì)議的方式來收集公共資源需求信息。但是，這兩種需求信息的收集方法都有不足之處。如何處理好使用者對于公用資源的需求差異問題，就成了一個(gè)亟待解決的問題。

（二）成本投入問題

目前，我國農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展面臨著資金短缺等問題。公共設(shè)施資源的非獨(dú)占性會(huì)難以避免地產(chǎn)生 “搭便車”的問題。如果 “搭便車”的人無須付出成本就能共享公用資源，則會(huì)激發(fā)其他村民 “搭便車”的想法，并促使原本就已有付費(fèi)意愿的村民也加入到 “搭便車”行列中來，從而造成公用建設(shè)經(jīng)費(fèi)短缺。公共設(shè)施所提供的公眾資源的可替代性，會(huì)影響到使用者對特定公共資源的需求，從而會(huì)對融資的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。以供水服務(wù)為例子，如果一個(gè)村子里有一口水井提供了比較好的供水資源，則村民對供水服務(wù)的需要就會(huì)相應(yīng)地減少，進(jìn)而會(huì)喪失對供水設(shè)施進(jìn)行維護(hù)的熱情。類似地，如果使用者可以利用自己的水井來滿足自己田地的灌溉需求，他們也就不會(huì)有興趣參加水利設(shè)施的資金籌措。還有籌資費(fèi)用的問題。公共設(shè)施的小型性意味著能夠利用公共設(shè)施的人數(shù)是非常少的。但是，由于公共設(shè)施的獨(dú)立性，以及各個(gè)村寨的不同，就導(dǎo)致在不同的村落間，很難為了節(jié)省融資成本而通過大規(guī)模的籌資方式開展公共設(shè)施的建設(shè)。在這種情況下，如果要按照城市和農(nóng)村之間的人口比例來測算資金投入規(guī)模，則需要考慮到地區(qū)的差異性，以及公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)模，這樣就會(huì)出現(xiàn)很大的偏差，最終使得在農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)營過程中，很難形成大規(guī)模的籌資，因而也就不能有效地減少公共服務(wù)資金的投入。

（三）監(jiān)督管理問題

因?yàn)楣胸?cái)產(chǎn)的公有性質(zhì)，使用者的違規(guī)有兩種表現(xiàn)形式：一是違背規(guī)定，使用超過其他使用者的更多的公有財(cái)產(chǎn)卻沒有被其他使用者發(fā)現(xiàn)；二是對共有財(cái)產(chǎn)共享權(quán)利的不當(dāng)使用，或者對共有財(cái)產(chǎn)的過分使用，使他人不能進(jìn)行合理的共享。當(dāng)違規(guī)情況多次發(fā)生卻未能被察覺或雖被察覺卻未受到阻止時(shí)，不但會(huì)促使違規(guī)者更加經(jīng)常地進(jìn)行違規(guī)，也會(huì)促使更多人參與違規(guī)。監(jiān)督問題與農(nóng)村的社會(huì)和文化環(huán)境有著密切的關(guān)系。農(nóng)村公共服務(wù)的分散和小型化等社會(huì)性特點(diǎn)表明，農(nóng)民在利用這些基礎(chǔ)設(shè)施的過程中彼此都十分熟悉。[4]村民在自己的村莊內(nèi)所形成的鄉(xiāng)親關(guān)系，實(shí)際上是一個(gè)可以讓他們進(jìn)行資源交換的通道，如果他們之間發(fā)生了嫌隙，就會(huì)危害到他們進(jìn)行資源交換。因此，在對待共同的利益問題時(shí)，村民都會(huì)非常慎重。這雖在一定程度上限制了 “損人利己”等機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，但也削弱了其相互間的監(jiān)管與懲罰的作用，導(dǎo)致監(jiān)管與懲罰的效果不佳，無法建立起一種相對穩(wěn)固的監(jiān)管與懲罰機(jī)制。

三、構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施基層管理模式研究

（一）完善管理制度

第一，農(nóng)村關(guān)系制度。“農(nóng)村關(guān)系”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與農(nóng)村組織的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法對由村民委員會(huì)行使的公共設(shè)施的自治管理權(quán)進(jìn)行干預(yù)，而只能向村民委員會(huì)提出指導(dǎo)意見，村民委員會(huì)既可以接受，也可以拒絕。村民委員會(huì)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，村級黨支部對村民委員會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)與協(xié)助。農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中處于中心領(lǐng)導(dǎo)位置，在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。村民委員會(huì)應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，行使對其所擁有的公共設(shè)施管理權(quán)。第二，村民自治制度。村民自治制度以村民為主體，以村民委員會(huì)為載體，以基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容，通過一定的法律和規(guī)章制度約束村民的權(quán)利和義務(wù)，使村民能夠通過一定方式參與到農(nóng)村管理當(dāng)中的一種治理制度。在實(shí)際操作過程中，村民委員會(huì)和村莊委員會(huì)之間存在著一種 “主導(dǎo)”和 “被主導(dǎo)”的關(guān)系，它既要履行村莊委員會(huì)賦予的職責(zé)，又要完成村民委員會(huì)布置的任務(wù)。第三，村莊管理制度。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的逐步健全，農(nóng)村并沒有徹底地從人們的生活中消失。相反，由于對農(nóng)村進(jìn)行管理的必要性，政府認(rèn)可了農(nóng)村的存在，還給農(nóng)村居民自治的權(quán)利來處理農(nóng)村的公共事務(wù)。[5]村莊管理是一個(gè)多層級的組織結(jié)構(gòu)，各個(gè)層級的管理結(jié)構(gòu)之間存在著一種規(guī)范的聯(lián)系，從而形成了村莊管理制度。

（二）明確角色定位

第一，村民委員會(huì)是農(nóng)村社會(huì)中最基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)。村莊是農(nóng)村管理的最基層層級，也是農(nóng)村公共設(shè)施管理中最基層的管理單元。第二，村級組織在農(nóng)村公共設(shè)施基層管理中是主導(dǎo)者，處于主導(dǎo)地位。其在聽取相關(guān)人員意見之后，負(fù)責(zé)資源分配、融資、仲裁等工作。第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)的基本經(jīng)營主體是基層政府。在村民自治制度中，農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理中，是以政府為主體，同時(shí)也包含村民委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)一些項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營等工作。與村級組織相對應(yīng)的是政府行政人員，他們主要負(fù)責(zé)制定政策和執(zhí)行政策。第四，一些外部組織，如企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等也發(fā)揮著不小的作用，并在一定程度上給予支持。所以，他們在農(nóng)村公用事業(yè)的基礎(chǔ)上，起到了輔助作用，扮演著補(bǔ)充者的角色。

（三）拓展融資渠道

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源有兩大途徑：一是農(nóng)村內(nèi)部融資，二是外部資金的輸入。內(nèi)部融資即村民享受公共資源而付出的費(fèi)用。各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，確定籌集公共資金的基本原則與規(guī)范；按照國家有關(guān)部門的規(guī)定，建立融資程序；根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)，確定農(nóng)村地區(qū)的人均融資標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)的資金籌措流程，由村委會(huì)來執(zhí)行。[6]通過對外籌資的方式獲得資金，被稱為外部融資機(jī)制，即在市場中籌集資源的方式，包括財(cái)政資金、金融機(jī)構(gòu)的資金和其他社會(huì)力量的資金。需要注意的是，這種融資機(jī)制必須是有市場機(jī)制參與的，必須通過市場主體的自主決策，而不是政府強(qiáng)加于他們身上。不同的外來主體，其將資源投入到村莊內(nèi)部的途徑也不盡相同。比如，有些企業(yè)將資金投入到村莊內(nèi)部，為村民提供免費(fèi)的公共設(shè)施服務(wù)，但是政府并不能將后續(xù)對農(nóng)村公共設(shè)施的管理和維護(hù)工作完全交給企業(yè)來完成，而是應(yīng)該由村級組織與企業(yè)進(jìn)行合作，共同完成。這樣才能鼓勵(lì)企業(yè)的奉獻(xiàn)行為，不至于寒了企業(yè)的心。

四、結(jié)束語

我國農(nóng)村公共設(shè)施的基層管理模式構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，建立以村級組織為中心的農(nóng)村公共設(shè)施管理模式，并在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的支持，如資金、人力和物力等；其次，建立以村民為中心的農(nóng)村公共設(shè)施管理模式，并在此基礎(chǔ)上，由村民自我管理、自我維護(hù)公共設(shè)施；最后，建立以企業(yè)為中心的農(nóng)村公共設(shè)施管理模式，并由企業(yè)自主維護(hù)。這樣才能更好地形成我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理模式，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展和進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 孟祥軍，賈美鳳，曲葆青.貧困地區(qū)農(nóng)村公共體育設(shè)施管理研究：以忻州市代縣、繁峙縣為例[J].忻州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016， 32（02）：69-71.

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[6] 楊斌.農(nóng)村公共體育設(shè)施管理的現(xiàn)狀分析和對策研究[J].當(dāng)代體育科技，2012，2（21）：69+71.

作者簡介： 李璨，女，漢族，遼寧阜新人，本科，講師，研究方向：公共管理、計(jì)算機(jī)。