甘肅省發展農業保險支農助農的成效與不足

安媛媛

（蘭州財經大學 長青學院，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

黨的二十大提出要將我國建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興，其中，“三農”問題是基石，是重中之重。黨的二十大報告明確提出，要完善農業支持保護制度，這是農村工作的重要方向。2023 年中央1 號文件也著重提出要全面推進鄉村振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。強國必先強農，農強方能國強。要全面推進鄉村振興，促進“三農”發展，需要構建完善農業支持保護制度，提升農業競爭力。

近年來，我國的農業支持保護制度從單一依靠財政逐步轉向立體的政策性供給，常見的有農業補貼、糧食等主要農產品價格保護措施，還包括政策性農業保險等等一系列支持政策。我國從2007 年開始的政策性農業保險的推廣和發展，是從市場運行的角度來進行農業風險防范和轉移。政策性農業保險是以保險公司市場化經營為基礎，政府通過提供保費補貼降低農民投保成本，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故或價格波動造成的經濟損失進行風險轉移。在2021 年，我國農業保險的保費規模高達965.17 億元，共為1.88 億戶的農村家庭提供了農業保險服務。目前，我國農業保險業務規模居亞洲第一，世界第二的水平，這主要得益于我國自2007 年以來中央財政給予農業保險保費補貼政策的支持。這些年，農業保險發展卓有成效，農業保險規模不斷增長、新的農業保險險種不斷被創新出來，農業保險作為支農助農制度的一環，有力的起到了分散農業風險，穩定農民收入，促進農業發展的作用。

二、文獻綜述

（一）國外研究現狀

Goodhwin 和Mahul（2004）的研究表示：在衡量農業保險的保障程度時一般都是用保險金額作為衡量指標，農戶獲得的賠償額度越高說明農業保險的保障程度越好。但這同時帶給政府農業保險保費補貼壓力。

Veeraman（2005）的研究表示：農業保險能夠有效降低農戶在農業生產中的收入起伏，從而使得政府節約災后進行償付的資金。Torkamani J（2009）的研究表示：通過實證分析，證明農業保險可以提高農民的收入水平，同時還具有降低農民風險厭惡程度的作用。

Maza.Betal（2015）的研究表示：穩定農民收入是農業保險的主要作用，研究通過控制農業生產風險，分析影響農產品安全的因素，分析農業保險作用，得出農業保險保障水平與農業生產產出正相關的結論。

（二）國內研究現狀

張峭等（2017）[1]的研究第一次對農業保險保障水平的內涵和外延進行了詮釋，提出了農業保險保障水平一方面是中國農產品保障發展水平；另一方面是扶持政策成效的體現，是保險公司能夠為廣大農業生產者以及對農業產業進行風險保證程度的反映與表現。

中國農業保險保障水平研究課題組（2017）[2]研究提出，通過宏觀和微觀兩個層面來評價農業保險的保障水平。宏觀上，農業保險保障基礎水平約等于農業保險保額和農村總產值的比率；微觀上，農業保險保障基礎水平約等于農業保險的保障廣度與保障深度的乘數。

左璇（2019）[3]研究表示：影響農業保險保障水平的因素是系統化，多樣化的，包括一個國家的國家經濟社會發展水平如何，農業產業化發展水平，財政補貼情況以及農業保費率等等一系列因素。所以要構建農業保險綜合保障評價體系，編制指數來進行測度。

馮文麗和蘇曉鵬（2019）[4]的研究指出：要有效提升農業保險的保障水平，應該從農業保險的保障廣度、深度和顯性保障水平三個方面來設計指標體系進行測度。

苗夢帆（2020）[5]研究提出：要提高農業保障水平，可以從加強財政支農力度、擴大農業保險覆蓋的范圍、狠抓農業保險理賠服務的質量，創新農業保險險種來解決農戶對農險多元化需求。

劉瑋等（2021）[6]研究指出：目前中國農業保險整體保障水平與發達國家相比較還有一定的差距，發展也處于比較低的水平，而且存在政府補貼不足導致農業保障水平發展前景有限。

三、甘肅省農業保險支農助農成效分析

甘肅省地處中國西北地區，對農業依賴非常大，2021 年全省農村人口占比為46.67%，高于全國平均水平。其中，第一產業增加值1 364.7 億元，比上年增長10.1%，農業保險需求巨大；同時，甘肅省地處西北干旱區，東部季風區，以及青藏高原高寒氣候區交匯處，加之地貌復雜多變，土地貧瘠、沙質化嚴重，使得甘肅省農業災害嚴重，自然環境阻礙了甘肅省農業的可持續發展。

自從我國2007 年開始實施政策性農業保險以來，甘肅省與全國同步開展農業保險工作。甘肅省先后出臺了支持促進農業保險發展的一系列政策措施。近年來，在財政部門，保險公司，農牧林各部門共同努力下，甘肅省農業保險發展呈現一股欣欣向榮的態勢。近年來，農業保險覆蓋面穩步擴大，農險服務體系不斷完善，政策支持日漸成熟。農業保險已經覆蓋到甘肅省所有的市州、縣區，不管是品種數量、保障水平、賠償支出都實現了較大的提升。

（一）2008—2021 年甘肅省農業保費收入整體趨勢

從2007—2023 年，甘肅省農業保險有了顯著發展，2008—2021 年保費收入累計達114.848 6 億元，平均增長率為43.66%。表1、表2 為甘肅省2008—2021 年農業保險保費收入情況及農業保險保費增長率情況。

表1 2008—2014 年甘肅省農業保險保費收入情況

表2 2015—2021 年甘肅省農業保險保費收入情況

通過表1、表2 數據可以看到，2008—2021 年甘肅省農業保險保費收入除了2009 年增長率為負，其他年份都是增長的，2011 年和2012 年保費規模實現飛躍式的增長。之后增長率逐漸降了下來，截至2014 年以后，保費收入增長率逐漸平緩，到2019年略有上升，但之后又趨于平緩。可以看出，甘肅省農業保險保費收入2008—2021 年整體上一直都是增長的，但已經逐漸接近穩健增長階段（見圖1）。

圖1 2008—2021 年甘肅省農業保險保費收入及增長率

圖2 2019 年種植險、養殖險和森林險保費收入圖示

圖3 2019 年種植險、養殖險和森林險占比情況圖示

（二）2007—2019 年甘肅省農業保險保費收入結構

甘肅作為中國西北內陸省份農業保險的險種類型主要有三種，分別是種植險、養殖險以及森林保險。從表3 可以看出，從2007—2019 年，甘肅省農業保險中種植險、養殖險和森林保險的保費收入整體都是增加的。其中，2007—2010 年養殖險占比非常高，都在90%以上，從2011 年開始比重下落，逐漸穩定在40%左右。從2011 年開始，種植險保費收入開始突發式的增長，占比達到32%，之后逐年增長，占比穩定在50%左右。森林險是從2011 年才開始出現，占比在5%～8%之間，整體占比比較低。

表3 2007—2019 年甘肅省農業保險各險種保費收入及占比情況 單位：萬元%

（三）甘肅省保險收入全國排名

從表4、表5 及圖4 趨勢可以看到，在全國34各省級行政區中，甘肅省保險收入全國排名在2007年到2012 年一直維持在21～28 名的區間，排名中后。從2013 年開始到2020 年排名升到15～19 區間，排名逐漸進入中間區。但是2021 年和2022 年受疫情等因素影響甘肅省保險收入排名下降較快。

圖4 2007—2022 年甘肅省農業保險保費收入全國排名趨勢圖

表4 2007—2014 年甘肅省保險收入全國排名

表5 2014—2022 年甘肅省保險收入全國排名

（四）甘肅省農業保險深度及全國排名

保險深度是用來反映某地保險業在整個國民經濟中的地位，一般用公式該地保險深度=該地保費收入/該地國內生產總值來計算。這里我們要考察農業保險深度，我們將農業保險深度定義為：該地農業保險深度=該地農業保險保費收入/該地農林牧漁生產總值。我們計算了2007—2021 年全國各省份農業保險深度，并進行了排名。表6、表7 和圖5 列出了2007—2021 年甘肅省農業保險深度和全國排名情況。可以看出，從2007—2021 年甘肅省農業保險深度在逐漸增加，其中，2011 年以后提升速度明顯，從2007年的0.06 一直升到2021 年的0.93，可見這些年甘肅省農業保險發展顯著。另外，在全國34 個行政區中，甘肅省農業保險深度排名也呈現逐年提升的狀態，在2008—2011 年排名居中后位，但是2012 年以后排名就居于前部了，基本穩定在9～12 之間。這說明甘肅省農業保險處于較高發展水平。

圖5 2007—2020 年甘肅省農業保險深度及全國排名趨勢變化

圖6 2007—2020 年甘肅省農業保險賠付支出圖示

圖7 2007—2020 年甘肅省農業保險賠付支出全國排名趨勢

圖8 2007—2020 年甘肅省農業保險賠付率變化趨勢

圖9 2007—2019 年甘肅省農業保險總保額與農林漁牧總產值

圖10 2007—2019 年甘肅農業保障水平情況變化趨勢

表6 2007—2014 年甘肅省農業保險深度及全國排名

表7 2015—2021 年甘肅省農業保險深度及全國排名

表8 2007—2013 年甘肅省農業保險賠付支出、賠付率及賠付支出全國排名

表9 2014—2020 年甘肅省農業保險賠付支出及賠付支出全國排名 單位：百萬元%

（五）2007—2019 年甘肅省農業保險賠付支出情況

2007—2020 年甘肅省農業保險理賠案件共計850 213 件，有7 087 730 戶農戶受益。從2007—2020年間賠付支出逐漸增加，尤其是2012 年以后，增加規模顯著。在全國34 個行政區中，甘肅省農業保險賠付支出全國排名也逐漸從2007—2014 年的排名中后發展到2015 年以后逐漸接近排名中部。我們用同期農業保險賠付支出比農業保險保費收入來計算賠付率，可以看到2007—2020 年賠付率基本都在50%以上，個別年份甚至超過了100%，近幾年都在60%以上，2020 年達到了82.19%，整體賠付水平很高，真正起到了轉移農業生產風險、保障農戶利益的作用。

（六）甘肅省農業保險保障水平情況

農業保險保障水平是衡量農業保險發展水平以及相關農業支持政策效果的指標。農業保險保障水平體現農業保險能為農業生產經營者或農業產業提供多大程度風險保障，計算公式為：農業保險保障水平=農業保險保額/農業生產總值。

在農業生產總值和農業保險同時增加的前提下，要提高農業保險保障水平，農業保險保額增長速度要超過農業產值的增長速度，才能提高保障水平。根據表10 的數據顯示，2007—2019 年甘肅省農業保險保障水平逐年提升。從2007 年的1.1%一直增長到2019 年的41.38%。農業保險保障水平顯著提升。分析數據可以看出，在農業產值逐年穩步提高的基礎上，主要是農業保險保額提升水平較快，尤其是2012 年開始，有了飛躍式的發展，到2019 年保障水平達到41.38%。2019 年中國農業保險保障水平為23.61%，甘肅省農業保險保障水平高出全國平均水平很多，顯示2007 年以來，甘肅省農業保險保障水平有非常好的發展成果。

表10 2007—2019 年甘肅農業保障水平情況 單位：萬元%

表11 2020 年甘肅省農業保險主要農產品補貼品種及類型

（七）甘肅省農業保險產品分析

甘肅省地形呈狹長狀，東西跨度大，地貌復雜多樣，氣候類型多變，這些特征導致甘肅省內農業生產具有相當的差異性，農產品的品種也很豐富，有一些特色農產品。目前甘肅省農業保險按照補貼類型可以分為中央補貼品種、省級補貼品種和縣、市財政補貼的一縣一（多）品，根據甘肅農業信息網發布，2020 年甘肅省有11 個中央補貼農險產品，9個省級補貼品種和市財政補貼的一縣一（多）品補貼明細品種265 個。甘肅省農業保險類型以成本保險、收入保險為主，也出現了價格指數保險、自然災害保險、氣象指數保險等類型。甘肅省農業保險保障現狀基本實現了大宗種植、養殖全覆蓋，區域性優勢品種全覆蓋，以及地方特色農產品保障快速發展的局面。

四、甘肅省農業保險支農助農中存在的不足

基于以上數據梳理分析，我們看到，2007 年以來在國家和甘肅省支持農業保險發展政策的推進下，甘肅省農業保險獲得了顯著的發展提升。2007—2021 年，甘肅省農業保險保費收入穩步增長，年平均增長率達43.66%，保費收入優化，保費收入全國排名從相對落后到躍居中等水平；2007—2021 年保險深度逐年增加，從2007 年的0.06 升至2021 年的0.93，全國保險深度排名也居于前位，2012 年以后排名基本位于9～12 之間；甘肅省農業保險賠付支出不斷上升，全國排名中位；2007—2019 年農業保險保障水平不斷提高，從1.1%升至2019 年的41.38%；另外，甘肅省農業保險補貼農產品品類不斷擴大，保險產品類型多樣化發展，補貼比重逐年增加。

“天下大事，必作于細”，在肯定甘肅省農業保險支農助農保障發展成就的同時仍然看到一些問題藏于細節之中。有四個方面的突出問題需要我們在今后的工作中不斷優化。

（一）農業保險保障度不足，只能基本保障農戶物化成本

目前農業保險金額仍然是偏低的，各種農產品保額只能達到物化成本保障水平，而農戶期待的保障是要包含人工成本和預期收益的補償。當農業風險發生時，農戶平均獲賠金額低于農戶期望的補償預期，使得參保農戶獲得感不強，也影響農戶投保的積極性。在鄉村振興戰略發展下，農業產業化發展是必由之路，提升農業保險保障水平，實現全成本覆蓋，是有效轉移農業生產風險，保障農戶利益促進農業產業化發展的有力保證。不管是當前還是未來需求，農業保險保障度都需要得到提升。

（二）農業保險政府補貼能力有限，后續補貼提升能力不足

甘肅省是西部落后省份，中央財政轉移支付占比約80%，2019 年甘肅省農業保險保障水平為41.38%，在此基礎上翻一倍的話，需要各級政府補貼資金增長一倍，這對于甘肅省提供農險補貼的各級政府來說，財政資金壓力顯而易見。但同時，目前農業保險不管是從總量還是結構來說，市場需求都沒有被滿足。受到現實約束，怎么現農業保險“提標、擴面、增品、降費”目標是擺在我們面前的問題，需要更合理的補貼計劃安排以及險種結構調整。

（三）農業保險運行機制不完善，運行效率亟待提高

一方面，我國農業保險工作涉及多個、多級部門協調管理，包括財政，金融監督管理、農業農村等多個部門協同管理；另外，中央、各省市、地級市、縣、鄉各級政府均參與農業保險工作，橫向、縱向溝通跨度大，協調難度大，造成管理成本高，效率低的問題。另外，農產品生產具有地域性強的特點，地方政府對財政補貼資金調配受到限制，補貼資金不能用于地方特色農產品，上級財政補貼與下級需實際求不匹配，產生經濟效益的損失。

（四）巨災風險分散機制不健全，農業保險可持續發展受阻

巨災風險分散體系不健全，已經成為制約農業保險發展的桎梏。甘肅省農業自然災害頻發，而經營農業保險的保險公司受自身規模限制沒有能力應對發生嚴重農業自然災害的經濟損失。甘肅省沒有建立省級農業保險巨災風險分散機制，農業災害風險損失保障不足，這已經成為制約農業保險后續發展的嚴重阻礙。

五、提升甘肅省農業保險支農助農效力的對策建議

（一）引導農業保險從保物化成本向保完全成本轉化

一直以來，農業保險產品的主要保障方向都是保物化成本和自然災害，農戶的人工成本和預期受益的損失不能得到賠償。甘肅省種植、養殖產業化發展對新型農業保險需求增加。甘肅省農險產品出現了更多的價格指數保險、保險+期貨、保險+融資等創新產品，農業保險產品逐步由保物化成本向保完全成本轉化。各級農險管理部門應該鼓勵保險公司創新農險產品，填補保障空白，促進農業產業化發展，助力我省鄉村振興。

（二）擴大農業保險補貼規模，調整農業補貼結構

要實現農業保險“提標、擴面、增品、降費”目標，一方面依賴財政資金不斷加大投入；另一方面也可從調整農業補貼結構入手。甘肅省農業保險這些年取得了令人矚目的進展，農業保險有放大財政補貼資金使用效率的杠桿作用，而且能夠有效約束補貼資金使用途徑，是重要的農業宏觀調控工具。擴大農業補貼規模，是促進“三農”發展，實現“鄉村振興戰略”的重要途徑。受制于各級政府財政緊張現實，我國農業保險財政補貼的增量空間不足，可以考慮將一部分直接補貼轉化為農業保險補貼。我國農業直接補貼規模接近WTO 規定上限，而且種類繁多，但補貼效果卻是難以激發農業生產活力。將一部分直接補貼轉化為農業保險補貼，既有放大財政資金使用效率的杠桿效應，又能激發農戶生產積極性，調整農業補貼結構，起到挖潛增效的作用。

（三）建立統籌協調機構，理順補貼資金用途

我國農業保險工作目前由包括財政，金融監督管理、農業農村等的多個部門協同管理，又有從中央到地方的各級政府參與。溝通層級多、跨度大，造成效率損失。考慮各省建立一家省、市、縣三級的農業保險協調機構，整合職能以縮短縱向、橫向溝通層級。農業保險協調機構負責制定農業保險指導政策和實施方案，審議農業保險補貼的可行性及具體事宜，避免政令各出，操作相異，保險不足及過度等問題，提高支農保險運行效率。

（四）建立巨災風險分散體系

構建一套由中央政府和地方政府主導，風險多方共擔的巨災風險分散體系是必要的。巨災風險分散體系由中央農業保險巨災基金、省級巨災保險基金、再保險公司和原保險公司幾方主體組成，當發生農業巨災風險時，由原保險公司和再保險公司先行賠付，超出賠付率比例的部分由巨災保險基金賠付。發揮市場機制作用，將農業巨災風險分散到更大的一個系統中去，完善和健全農業巨災風險管理機制。

（五）鼓勵農業保險創新探索

“三農”問題是復雜的，不同地區農業生產差異性大，地區特征顯著，農戶對農業保險的需求也呈現多元化的特征。當前，經過十幾年的發展，農業保險規模快速擴張的時代已經接近尾聲，進入了產品細分的時代。甘肅省政府要政策支持農業保險創新，除了鼓勵保險公司積極發展“一縣一（多）品”特色農產品保險外，還應該鼓勵金融機構積極探索開發“農業保險+期貨”“農業保險+信貸”“訂單農業+保險+期貨”等融合性金融保險產品。立足“三農”實際需求，多維度、多元化創新農業保險產品，滿足實際生產中農業保險的差異化需求。

（六）做好農業保險宣傳，提升農戶保險意識

雖然這些年農業保險發展迅速，起到了良好的支農助農作用，但是仍然存在對農業保險褒貶不一的評價。這種情況一是因為許多人對保險存在刻板印象所以心存疑慮，二是因為許多農戶對農業保險賠償金額較低而不滿意，三是許多農戶在遇到風險時還寄希望于政府救助，所以對于自發轉移風險積極性不高，各級財政補貼高的農業保險還能接受，補貼低的就不愿意接受。政府部門和農險管理部門需要對農業保險多做宣傳，積極推廣農業保險支農助農案例，扭轉農戶傳統思想，為農業保險后續發展做好鋪墊。