農(nóng)村土地三權(quán)分置的意義和困境分析

趙玉倩

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；意義；困境

一、農(nóng)村土地三權(quán)分置的提出

2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

二、農(nóng)村土地三權(quán)分置的意義

（一）順應(yīng)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿

近年來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，主要農(nóng)產(chǎn)品的價格總體呈下降趨勢。在北方不少地區(qū)，小麥、玉米等這些糧食作物的價格走低，靠耕作土地的收入無法滿足多數(shù)農(nóng)戶日益增長的日常開支，農(nóng)村中不少中、青年紛紛放棄自家的土地，進而租給別人或者讓親戚朋友代為照看，種地的收成好壞和所獲得的收入都歸照看耕地的一方。這樣一方面調(diào)動了看管者熱情，另一方面也使更多農(nóng)民從農(nóng)活中解放出來，在實現(xiàn)自身利益的同時促進了生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）增加農(nóng)民的自主性和獲得感

三權(quán)分置的實行，使農(nóng)民對自家的承包地有了更多進行處置的權(quán)利。三權(quán)分置在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予了農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，農(nóng)民不僅可以從土地流轉(zhuǎn)中獲利，還可以利用土地承包權(quán)為自己從事其他勞動或者周轉(zhuǎn)資金提供便利，為改善農(nóng)民生活條件、振興農(nóng)村發(fā)展活力提供了方便。

（三）繼續(xù)發(fā)揮其社會保障功能

當前對于多數(shù)農(nóng)民而言，農(nóng)地所有權(quán)的集體所有和承包權(quán)的不可買賣仍是農(nóng)民維持生活的基本保障。農(nóng)民承包權(quán)的不可流轉(zhuǎn)可以避免農(nóng)村土地成為單個資本家的私人財產(chǎn)，為土地公有性質(zhì)的保障以及將來農(nóng)村的合作化奠定了制度基礎(chǔ)。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于激發(fā)農(nóng)民自主考慮土地規(guī)?；?jīng)營的方式方法，推動土地股份合作模式的發(fā)展，保證農(nóng)村土地改革方向不走偏。

三、農(nóng)村土地三權(quán)分置的困境

（一）集體土地所有權(quán)侵犯農(nóng)戶承包權(quán)

集體土地所有權(quán)對農(nóng)戶承包權(quán)的侵犯更多情況下是由于村民和村集體之間缺乏協(xié)商、村民監(jiān)督缺失所致。筆者所在的村子發(fā)生過村主任以村集體名義將大面積山地轉(zhuǎn)租給外資的情況，在村民參與和上級政府的干預(yù)下，最終以合同取消、村主任撤換而結(jié)束。這件事的處理比較圓滿，但仍然可以從中看出在村民監(jiān)督不到位、村干部權(quán)力過大的情況下土地集體所有權(quán)可能對村民利益造成的侵害。此外，還有村民盡管知情卻沒有發(fā)言權(quán)的情況。筆者在調(diào)查的多個村子里，多次遇到村民承包權(quán)被村干部，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強制轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象。部分流轉(zhuǎn)爛尾的耕地，土質(zhì)遭到破壞，復(fù)耕困難，給村民利益造成嚴重損害。

（二）農(nóng)戶地承包權(quán)覆蓋集體土地所有權(quán)

在農(nóng)村土地改革中要求保持農(nóng)戶承包關(guān)系的長久不變，因此由于承包期的無限延長而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)在一定程度上被虛置，而承包權(quán)很多時候成為實際的所有權(quán)。據(jù)筆者對所在村莊的觀察發(fā)現(xiàn)，村民耕種的土地盡管是村集體土地承包到戶的部分，但承包合同從訂立起就沒有發(fā)生過變化，即使新一輪的確權(quán)，也只是在原承包合同上繼續(xù)順延承包期。這種情況導(dǎo)致村集體對土地進行調(diào)整比較困難，人均承包地分配不均，成為農(nóng)村發(fā)展的不和諧因素。

（三）農(nóng)戶地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的沖突

農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的沖突主要體現(xiàn)在承包方和經(jīng)營方的信息不對等和缺乏信任，而作為承包方的農(nóng)戶往往在這個過程中，利益更容易受損。除了政府權(quán)力的干涉或者官員的隱瞞，農(nóng)民更多的時候?qū)κ袌鲂畔⒘私獠蛔?，也缺乏對自我長期利益的關(guān)注，往往會在進行土地流轉(zhuǎn)的過程中吃虧。筆者在調(diào)研農(nóng)戶對進行土地流轉(zhuǎn)態(tài)度的看法時發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)期限和土地的使用不關(guān)心：“只要每年給租金就行”。如果缺乏地方政府的相關(guān)幫助，農(nóng)戶在將土地轉(zhuǎn)給經(jīng)營方的過程中，很可能讓自己的利益受損。

二十大報告指出，全面推進鄉(xiāng)村振興，就要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。望隨著農(nóng)村土地制度改革的深化和相關(guān)實施細則的完善，隨著基層黨建引領(lǐng)的不斷加強，能對以上問題的解決提供更多可行方案。

參考文獻：

[1]習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[N].《人民日報》，2022-10-26（03）.

[2]杜明義.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革策略[J].經(jīng)濟論壇，2023（05）：5-16.

（作者單位：中共黎城縣委黨校）