共同富裕的進路選擇
——基于民生視角的突破與抓手

叢樹海

我國已經實現全面小康的社會發展目標。2021 年11 月，黨的十九屆六中全會提出，要“立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展”，通過全面深化改革開放，促進“共同富裕”，開始構建新的百年奮斗目標，實現民族復興和現代化國家。2022 年10 月，黨的二十大則明確要求，“堅持把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕。”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網：http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，2022 年10 月25 日。

共同富裕是實現中華民族偉大復興和現代化國家的必然選擇，也是人民的熱切期待。需要指出，作為第二大經濟體，我國人均收入水平并不高。2022 年人均國內生產總值（GDP）為85698 元，折合美元12242 元，人均可支配收入為36883 元，折合美元5269 元。我國還客觀存在城鄉、地區差異大，人口基數大，資源約束，以及特有的歷史、傳統、文化等情況。概言之，我國是在人均收入不高，城鄉地區差異大等因素制約下，努力探索共同富裕的實踐進路。

一、進一步鞏固脫貧成果

2021 年2 月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899 萬農村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，12.8 萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務”。

脫貧攻堅取得全面勝利之后，如何保持和鞏固脫貧成果就成為今后一個階段，我國能否順利實現共同富裕和社會主義現代化國家的一個關鍵問題，也是一個難點問題，這是由于我國長期以來城鄉差別大、農村經濟發展落后、農民收入低的歷史和現狀所決定的。

2015 年全國居民人均可支配收入為21966 元，其中城鎮居民人均31195 元，農村居民人均11422 元，①數據來源于國家統計局發布的《2015 年國民經濟和社會發展統計公報》。城鄉比為2.74 ∶1。該比值近年在脫貧攻堅的影響下持續下降。2018 年全國居民人均可支配收入為28228 元，其中，城鎮居民人均可支配收入39251 元，農村居民人均可支配收入14617 元，②數據來源于國家統計局發布的《2018 年國民經濟和社會發展統計公報》。城鄉比下降為2.69 ∶1。2021 年全國居民人均可支配收入進一步增加為35128 元，其中，城鎮居民人均收入為47412 元，農村居民為18931 元，③數據來源于國家統計局發布的《2021 年國民經濟和社會發展統計公報》。城鄉比繼續下降為2.50 ∶1。2022 年全國居民人均可支配收入上升為36883 元，其中，城鎮居民為49283 元，農村居民為20133 元，④數據來源于國家統計局發布的《2022 年國民經濟和社會發展統計公報》。城鄉比又下降為2.45 ∶1。但總體看，我國農村居民收入仍然明顯低于城鎮居民收入水平，城鄉居民人均收入比仍然為2.5 ∶1 左右。鞏固脫貧成果任務的重點仍然在農村和農民。

從收入分層情況考察，根據國家統計局將居民五等份即按20%的比例將不同收入水平的居民分為低收入、中間偏低收入、中間收入、中間偏高收入和高收入進行考察，可以看到我國農村居民的低收入和中間偏低收入人群，其收入水平極低。

首先看全國居民人均可支配收入的整體情況。上述可見，2015 年全國居民人均可支配收入為21966 元，表1 顯示的低收入者和中間偏低收入者的人均收入分別僅占全國人均水平的23.8%和54.1%。2018 年全國人均收入水平上升到28228 元，低收入和中間偏低收入者的人均收入僅分別占全國人均水平的22.8%和50.9%，進一步下降。到2021 年全國人均可支配收入繼續增長到35128 元，低收入和中間偏低收入者的人均收入分別占全國人均水平的23.7%和52.5%，雖然比2018 年有所回升，但仍在2015 年的水平徘徊。也就是說，從低收入和中間偏低收入群體看，他們的收入水平比全國人均水平在2015 年至2021 年間并未見好轉，即收入水平的相對地位未變。需要指出的是，此6 年間是我國對農村脫貧攻堅大量投入的關鍵時期。

表1 2015—2021 年全國五等份居民人均可支配收入情況(元/年)

表2 2015—2021 年城鎮與農村五等份居民人均可支配收入對比（元/年）

表3 2015—2019 年貧困地區五等份農村居民人均可支配收入（元/年）

表4 2015—2022 年全國居民人均可支配收入情況① 本文以世界銀行標準，即不足人均可支配收入的1/3 作為相對貧困。（元）

再從五等份的城鎮居民人均收入水平與農村居民人均收入水平的比較看，2015 年低收入組城鎮居民人均收入與農村居民人均收入之比為3.96 ∶1，2018 年為3.92 ∶1，2021 年為3.45 ∶1。同樣，在中間偏低收入組，2015 年城鎮居民人均收入與農村居民人均收入之比為2.97 ∶1，2018年為2.92 ∶1，2021 年為2.60 ∶1。情況雖有好轉但同樣不明顯，即在最低收入組（窮比窮）收入水平相差2.5 至3 倍，在次低收入組（次窮比次窮）收入水平相差1.5 至2 倍。由此可見，鞏固脫貧成果不僅要將重點放在農村農民，更要將關鍵點放在農村最低收入和次低收入者及其家庭。

從五等份農村貧困地區居民人均可支配收入情況看，農村貧困地區低收入組的人均收入水平，2015 年只相當于同年全部農村低收入組（更窮比窮）的74%，2018 年更是只相當于69%。顯然，從2015 年至2018 年的情況看，貧困地區低收入組的人均收入與全國農村低收入組的人均收入相比，其水平也在下降。這表明，貧困地區的低收入組人群和次低收入組人群是鞏固農村脫貧攻堅成果的重中之重。

進一步鞏固脫貧攻堅成果，首先要激發貧困地區和貧困人群自我發展意識和自我發展能力，調動他們因地制宜發展經濟，在外部政策、科技、資金支持下開拓生產，發展產業鏈，開展多種經營，政府為農村生產提供必要的設備條件和產品銷售條件。其次要在各級政府推動下，努力提升義務制教育和醫療衛生水平，加快基礎設施建設。再次要在對口支援方面繼續發揮中國式扶貧的作用，并在長期堅持的基礎上，改資金物資援助為主為經營管理、科技普及、人才支持為主。最后還要在法治建設、政府治理和基層組織方面持續改進，以提升農村治理能力和改善農村治理環境。

總之，進一步鞏固脫貧攻堅成果是我國實現現代化建設和共同富裕最基本、最有效，也是最不可或缺的一個環節和關鍵一步，只有扎扎實實做好鞏固脫貧攻堅成果的各項工作，才能更為堅實地走向共同富裕。習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上的講話指出“勝非其難也，持之者其難也。我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。”習近平總書記要求對易返貧致貧人口加強監測，做到早發現、早干預、早幫扶；對脫貧地區產業要長期培育和支持，促進內生可持續發展；對易地扶貧搬遷群眾要搞好后續扶持，多渠道促進就業，強化社會管理，促進社會融入；對脫貧縣要扶上馬送一程，設立過渡期，保持主要幫扶政策總體穩定；要堅持和完善駐村第一書記和工作隊、東西部協作、對口支援、社會幫扶等制度，并根據形勢和任務變化進行完善。習近平總書記說，“黨中央決定，適時組織開展鞏固脫貧成果后評估工作，壓緊壓實各級黨委和政府鞏固脫貧攻堅成果責任，堅決守住不發生規模性返貧的底線”。

二、進一步關注相對貧困

如果說扶貧救助和脫貧攻堅主要針對國家制定的“貧困線”以下人群，那么在脫貧攻堅取得全面成效、國家全面實現小康的情況下，進一步關注“相對貧困”人群，就成為建設社會主義現代化強國、實現共同富裕進路中一個不可回避和不可忽略的重要問題。黨的十九大對我國現代化國家建設的2035 年目標是，“人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”。①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網：http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017 年10月27 日。

在歷史性轉換中，“相對貧困治理的提出必然是對中國發展的新挑戰，也是新機遇”。②林閩鋼：《鞏固拓展脫貧攻堅成果，前瞻研究相對貧困治理問題》，《人民日報》，2020 年12 月28 日第12 版。一般情況下，相對貧困是指家庭雖然基本獲得了食品物資需求的滿足，但無法進一步得到其他較高一級“發展”需求的滿足，當然這種“較高一級的發展需求”因時因地而異，是社會公認的一種必要開支，包括飲食和其他較舒適生活條件的必需。

經濟合作與發展組織（OECD）曾在20 世紀70 年代提出用收入比例法確定貧困標準，將一國或地區人民經濟收入的中位數的50%作為“貧困線”，這顯然是一種“相對貧困”，即低于中位收入1/2 為“相對貧困”。其衡量的是一個人的收入或一個家庭的收入水平在全部人員的收入中或全部家庭的收入中所處的“地位”，低于該“地位”的為貧困。顯然，這樣的貧困是相對于平均收入水平或中位收入水平距離的一種相對差距，因而稱之為“相對貧困”。由于經濟合作與發展組織成員國主要是發達國家，其標準也相對較高，將相對貧困定位于中位收入的50%。相應地，以中位收入的1/2 作為標準的“相對貧困”，其群體比較龐大。

世界銀行將收入少于平均收入1/3 的社會成員定義為相對貧困群體。這是由于世界銀行面對更多的發展中國家，其制定的“相對貧困”標準比之OECD 成員國較低且更現實，更能適應大多數發展中國家的情況。

“相對貧困”涉及人民的“發展”需要，具有一定的“舒適生活”需求的因素。因而，“相對貧困”事實上也與一些非收入因素相關聯，這些因素包括教育、衛生、營養、生活環境、公共設施等。所以，現實中，世界銀行采用多維貧困指數，來監測全球層面消除多維貧困的進展情況，包括收入/消費、受教育機會和水電基本服務等3 個維度。聯合國開發計劃署（UNDP）和牛津貧困與人類發展中心（OPHI）則用烹飪營養、教育、電力、衛生體系等多個變量來測量貧困水平。這些多維度的思考和測量，為我們關注“相對貧困”問題帶來啟發，具有指導意義。

事實上，我國對貧困測量的實踐中，也采用了貨幣收入標準與非貨幣的實物標準相結合的多維標準。

在貨幣收入方面，2011 年，國家將貧困線按2010 年不變價，設定為年人均純收入2300 元。之后，每年根據物價變動予以相應調整，2018 年為3535 元，2019 年為3747 元，2020 年為4000 元。

在非貨幣收入方面，2011 年，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（簡稱《扶貧綱要》），提出了相應標準。《扶貧綱要》制定的總體目標規定：“到2020 年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”。其提出了不愁吃不愁穿的“兩不愁”、保障義務教育、保障基本醫療、保障住房安全的“三保障”，以及基本公共服務等非現金收入指標；提出了12 個方面的扶貧具體任務，包括：保障人均基本口糧田，實現1戶1項增收項目，飲水安全保障程度和自來水普及率進一步提高，全面解決無電人口用電問題，實現村村通班車，群眾的居住條件得到顯著改善，基本普及學前教育、義務教育水平進一步提高、普及高中階段教育，群眾獲得公共衛生和基本醫療服務更加均等，基本實現縣有圖書館文化館、鄉鎮有綜合文化站、行政村有文化活動室，農村社會保障和服務水平進一步提升，人口均衡發展；森林覆蓋率比2010 年底增加3.5 個百分點。①中共中央、國務院：《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》，《國務院公報》2011 年第35 號。

由此可見，我國在設立貨幣收入扶貧標準的同時，還設定了“兩不愁”“三保障”等作為非貨幣目標，以及12 個方面的主要為非貨幣的扶貧任務。兩種方法有機結合有助于更全面地識別和幫助貧困人口。

需要特別指出，以收入比例法確定的“相對貧困”，不管經濟發達到何種程度，其“相對貧困”將永遠存在，換言之，“相對貧困”不是問題，也無法“消除”。但“相對貧困”群體的存在是現實，是需要給予關注的群體，本質上是相對較低收入群體。因此，我國現代化建設進程中不管如何確定“相對貧困”標準，“相對貧困”都是客觀存在。考慮到我國仍然是一個人均收入水平不高的發展中國家，我國在未來的現代化建設進程中不宜將“相對貧困”的收入比設定過高。重要的不是比例，因為無論如何劃分收入比例，其相對較低收入人群都是客觀存在的，重要的是經濟發展和收入水平的整體提高。只有在更高水平上的整體收入水平和非貨幣供給水平提高，才能使相對貧困群體不真正“貧困”。正如習近平總書記指出，“中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現”。②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網：http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，2022 年10 月25 日。我國所需要的是，在經濟持續增長和人民收入水平不斷提高的前提下，中等收入群體體量逐步增大，城鄉區域差距逐步縮小，基本公共服務漸進均等。

從2015 年到2022 年，我國全體居民人均可支配收入由21966 元，增長為36883 元，2022年人均可支配收入是2015 年的167.9%，年平均增長9.7%。若以人均可支配收入的1/3 作為“相對貧困線”，則2015 年人均可支配收入低于7321 元的人群為“相對貧困”人口，2022 年人均可支配收入低于12293 元的人群為“相對貧困”人口。若以2021 年國家第七次人口普查發布的全國平均每個家庭人口2.62 人計算，②國家統計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報（第二號）——全國人口情況》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605773.htm，2021 年5 月11 日。2015 年家庭年收入低于19181 元、月收入低于1598元為“相對貧困戶”，2022 年家庭年收入低于32208 元、月收入低于2684 元為“相對貧困戶”。另根據《中國統計年鑒（2022）》，2021 年我國20%低收入組家庭人均可支配收入為8332.8 元，20%中間偏下收入組家庭人均可支配收入為18445 元，③參見國家統計局：《中國統計年鑒（2022）》，中國統計出版社，2022 年。以同年低于1/3 平均收入的標準11708元估算，大約有25%—30%的家庭處于“相對貧困”狀態。

在分析全體居民人均可支配收入1/3 標準下的相對貧困人群和相對貧困戶情況下，下面進一步考察這一標準的城鄉差別。

從表5 可見，2015 年城鎮居民人均可支配收入為31195 元，2022 年城鎮居民人均可支配收入上升為49283 元，增長58%，年均增長8.3%，城鎮居民人均可支配收入2015 年低于10397 元為“相對貧困”，2022 年低于16426 元為“相對貧困”，同樣，2015 年城鎮每個居民家庭年收入低于27240 元，月收入低于2270 元為“相對貧困戶”，2022 年城鎮居民每個家庭年收入低于43036 元，月收入低于3586 元為“相對貧困戶”。

表5 2015—2022 年城鎮和農村居民人均可支配收入情況（元）

2015 年農村居民人均可支配收入為11422 元，2022 年農村居民人均可支配收入上升為20133 元，增長76.3%，快于城鎮居民約18 個百分點，年均增長10.9%，快于城鎮居民2.6 個百分點。農村居民人均可支配收入2015 年低于3807 元為“相對貧困”，2022 年低于6710 元為“相對貧困”，2015 年農村每個居民家庭年收入低于9974 元，月收入低于831 元為“相對貧困戶”，2022 年農村居民每個家庭年收入低于17581 元，月收入低于1465 元為“相對貧困戶”。

8 年間，在農村人均可支配收入增長快于城鎮居民人均可支配收入18 個百分點，年均增長快于城鎮2.6 個百分點的情況下，城鄉差別依然明顯。以2022 年為例，城鎮居民人均可支配收入低于16426 元為“相對貧困”，家庭年收入低于43036 元、家庭月收入低于3586 元為“相對貧困戶”；農村居民人均可支配收入低于6710 元為“相對貧困”，農村家庭年收入低于17581 元、家庭月收入低于1465 元為“相對貧困戶”。兩相比較，農村“相對貧困”居民的人均可支配收入僅為城鎮“相對貧困”居民的40.8%。因此，“相對貧困”在農村所占比例更高，實際規模更大，表明農村“相對貧困”問題更嚴重，需要各級政府給予更多的關注和幫助。同樣根據《中國統計年鑒（2022）》，2021 年我國城鎮20%低收入組家庭人均可支配收入為16745 元，農村20%低收入組家庭人均可支配收入為4856 元，20%中間偏下收入組家庭人均可支配收入為11585 元，①參見國家統計局：《中國統計年鑒（2022）》，中國統計出版社，2022 年。都低于同年1/3 平均收入的標準11708 元。換言之，大約15%的城鎮低收入家庭、超過40%的農村低收入家庭和中間偏下收入家庭處于“相對貧困”狀態。

關注和幫助“相對貧困人群”，其實質是要不斷擴大中產階層規模。根據我國城鄉實際情況，應采取具有針對性的政策措施。

在城市，應重點從增加就業、提高最低工資水平和增加所得稅扣除項目入手。就業是民生之本，在發展經濟、搞活企業的基礎上，不斷發展和壯大經濟，特別是給予民營企業以更大的發展空間、給予國有企業以更大的自主權。企業有活力才能使經濟有活力，經濟的持續增長可以帶來穩定的就業。逐步提高最低工資水平具有“新時代”經濟高質量發展的代表性意義，是勤勞收入水平得以提高的最基本途徑，雖然會增加企業成本，卻是共同富裕道路上不可或缺的要素。再分配環節基于勞動者生活水平的逐步提高，國家財政需要持續給予相應的政策支持，漸進式增加勞動者收入納稅的生活抵扣項目，這是一種針對性強、效率高、具有現實意義的政策措施。

在農村，應重點從發展集約化農業產業、提高義務制教育質量和公共衛生水平以及農村基礎設施建設入手。提高農業勞動生產率是我國農業進一步發展面臨的緊迫任務，需要通過集約化經營和農業生產經營體制改革實現，需要布局和逐步形成農產品和農副產品深度加工的產業鏈實現。進一步提高農村教師和衛生人員待遇，逐步提高和完善農村中小學校及公共衛生設施建設，是提升農村義務制教育水平和公共衛生水平的關鍵因素，地方政府和財政部門加大對農村教育衛生和基礎設施建設投入是解決農村貧困問題的重要途徑。總之，“我國未來反貧困與社會發展中將更加重視社會公平，更加重視縮小收入和生活差距。”①關信平：《相對貧困治理中社會救助的制度定位與改革思路》，《社會保障評論》2021 年第1 期。

三、進一步扶助弱勢群體

弱勢群體有時也被稱為脆弱群體，是社會中一些生活困難、能力不足或受到邊緣化影響的一類特殊人群。所謂弱勢，通常是指他們由于各種主客觀原因而在社會競爭中處于相對不利的地位，即缺乏競爭力。本文所指弱勢群體，主要是指生活困難的低保人員、殘疾人、大病患者和城市流動人口。共同富裕進程中，必須高度重視對這類特殊群體的關注和幫助，包括就業幫扶、社會保障制度、社會救助等。

2022 年，全國城市低保人數為682.8 萬人，農村低保人數為3349.3 萬人，城鄉特困救助供養人數為469.5 萬人，②民政部：《2022 年4 季度民政數據統計》，民政部官網：https://www.mca.gov.cn/mzsj/tjsj/2022/202204tjsj.html。合計4502 萬人，另有臨時救助人數為1083 萬人，總計超過5500 萬人，約占總人口近4%。

從近年我國城鄉低保救助情況看，低保救助是一項長期任務。也就是說，即便是在農村專項扶貧工作取得歷史性成就與我國人民群眾已經全面實現小康之后，包括臨時救助在內，全國仍有超過5000 萬人由于各種原因，其基本生活甚至是最低生活水平得不到應有的保障，需要各級政府予以長期或者臨時性救助。事實上，這種部分人群需要救助的狀況是一種“常態”，即便是在經濟發達國家也概莫能外。

因此，在我國開始走向現代化國家建設的進路上，需要特別關注低保救助人口。一是，低保救助水平要伴隨經濟發展和整體收入水平的提高而逐步有所提高。二是，應注意區分低保對象的性質差異。一般可以將低保對象分為兩大類。一類為鰥寡孤獨聾盲啞和大病患者、或由于天災人禍暫時發生生活困難的低保人員，對他們要給予更多更好更充分的關愛，充分保障他們的生活權利和生活質量，讓他們能夠享受更豐富的物質資源，使他們更切身地感受社會關愛、政府關心。另一類是無理由的低保人群，即不追究原因、只要其最低生活發生困難，社會就予以救助的低保人員，對這類低保人員的救助應保持在“最低”水平，以避免“免費搭車”者和極少數的“懶漢”，從而倡導“勞動所得”的社會風尚，傳承中華民族勤勞、奮斗的傳統文化。

如果說低保特困人員是經濟上的弱勢群體，那么殘疾人則是生理上、精神上和經濟上“三重疊加”的弱勢群體。作為世界上最大的“少數人群體”，他們是極其需要全社會給予高度關注的一類“弱勢群體”。這個群體因有各類程度不同的殘疾，而在日常生活和就業方面存在比一般人群更多的困難。特別是，對存在于他們的這些困難，又是一般人群不易體會到的，或者只能是從理論上的體會，因無法感同身受而難有切身的體會。所以，健康人群和一般的用人單位以及社會的許多方面，對這個群體的關注關心和幫扶常常顯得不夠、不足、不充分。他們作為普通人同健康人一樣需要衣食住行，需要家庭、需要愛、需要接受教育、需要工作和勞動機會，他們作為生理和精神方面的非健康人，則更需要全社會的尊重和幫扶。

聯合國《殘疾人權利公約》定義，殘疾人是在感官、肢體、社交心理或智力、或其他方面有長期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎上充分和切實地參與社會。現實社會中，殘疾人由于某方面客觀存在的“長期損傷”，使其在獲取各項基本權益時存在比健康人更多的“能力障礙”和“社會障礙”，因而，他們同健康人一樣平等地享有各項權利或者享有更便利的物質生活條件并沒有在實踐中得到充分落實。因此，在為殘疾人提供基本的生活保障和便利之外，更要賦予他們長期發展的動能，通過學習和創業就業滿足殘疾人自強自立、有尊嚴的生活需要。2015 年聯合國通過《2030 年可持續發展議程》，要求以平等和不歧視原則為核心，特別關注邊緣化群體，“不讓任何人掉隊”，以減少不平等現象，促進包括殘疾人在內的所有人的社會、經濟和政治融合。

黨和政府歷來重視殘疾人事業。我國業已形成以憲法為核心，以《殘疾人保障法》為主干，以《殘疾預防和殘疾人康復條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業條例》《無障礙環境建設條例》等為重要支撐的殘疾人權益保障法律法規體系。黨的十八大以來，我國將殘疾人事業納入國家經濟社會發展總體規劃，推動殘疾人權益保障的體制機制持續完善，殘疾人社會保障制度和服務體系不斷健全，殘疾人基本民生得到穩定保障，殘疾人公共服務水平有了大幅提升，殘疾人平等參與社會生活的環境和條件不斷優化，殘疾人的獲得感、幸福感、安全感顯著增強，我國殘疾人事業取得歷史性新成就。

我國“十四五”規劃綱要第50 章第4 節為“提升殘疾人保障和發展能力”，要求“十四五”期間做好6 個方面的工作。第一，健全殘疾人幫扶制度，幫助殘疾人普遍參加基本醫療和基本養老保險，動態調整困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼標準。第二，完善殘疾人就業支持體系，加強殘疾人勞動權益保障，優先為殘疾人提供職業技能培訓，扶持殘疾人自主創業。第三，推進適齡殘疾兒童和少年教育全覆蓋，提升特殊教育質量。第四，建成康復大學，促進康復服務市場化發展，提高康復輔助器具適配率，提升康復服務質量。第五，開展重度殘疾人托養照護服務。第六，加強殘疾人服務設施和綜合服務能力建設，完善無障礙環境建設和維護政策體系，支持困難殘疾人家庭無障礙設施改造。

在“十四五”規劃綱要基礎上，國務院專門印發《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》，要求到2025 年，殘疾人脫貧攻堅成果鞏固拓展，生活品質得到新改善，民生福祉達到新水平；多層次的殘疾人社會保障制度基本建立，殘疾人基本民生得到穩定保障，重度殘疾人得到更好照護；多形式的殘疾人就業支持體系基本形成，殘疾人實現較為充分較高質量的就業；均等化的殘疾人基本公共服務體系更加完備，殘疾人思想道德素養、科學文化素質和身心健康水平明顯提高；無障礙環境持續優化，殘疾人在政治、經濟、文化、社會、家庭生活等各方面平等權利得到更好實現；殘疾人事業基礎保障條件明顯改善，質量效益不斷提升。到2035年，殘疾人事業與經濟社會協調發展，與國家基本實現現代化目標相適應；殘疾人物質生活更為寬裕，精神生活更為豐富，與社會平均水平的差距顯著縮小；平等包容的社會氛圍更加濃厚，殘疾人充分享有平等參與、公平發展的權利，殘疾人的全面發展和共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

“只要人人都獻出一點愛，世界將變成美好的人間”。殘疾人是人民的一部分，從這個意義上，他們是一個普通群體，社會要保障他們的平等權利尤其是教育權和就業權。殘疾人有身體、智力和精神的長期損傷，從這個意義上，他們又是一個特殊群體，社會要給予他們更多的關愛和照料。在邁向現代化國家的建設和實現中華民族偉大復興過程中，“健康人”和“殘疾人”一個都不能少。

大病患者是另一種特殊的“弱勢群體”。一般理解，重大疾病是指嚴重影響患者健康、影響患者正常工作和生活、直至危及患者生命的嚴重疾病。患病前后，患者身體健康狀況出現明顯變化，通常需要花費大量的時間、精力、財力治療疾病，經常因為健康和疾病原因無法正常工作，生理上精神上難以忍受，經濟上消耗巨大。大病患者經常因為無法堅持工作而病退或遭遇辭退，失去經濟來源，不僅給家庭帶來巨大的精神痛苦，也帶來了巨大的、有時是無法承受的經濟負擔。因而，“因病致貧”是難以回避的現實問題。

“大病”是一個極其復雜的現實問題，由于病患存在一個“從小到大”“從輕到重”的發病過程，其危害程度也因為個人的免疫力、發現時間，以及治療的及時性、科學性，使得同樣的疾病產生不同的結果，可能“小而化之”或“小而養大”，最終可能初發治愈，也可能成為大病。所以，對大病的概念似乎人人都懂、人人明白，但卻無法律標準和判斷的科學定義。盡管如此，從全社會角度看，大病患者是弱勢群體的一個組成部分，仍然可以成為人們的共識。2020 年11 月，中國保險業協會發布了修訂版的《重大疾病保險的疾病定義使用規范》，用于商業保險對重大疾病保險合同約定的疾病、疾病狀態或手術，將原有25 種重疾定義完善擴展為28 種重度疾病和3 種輕度疾病。

大病救助的對象主要是城市低保對象、農村低保對象、農村五保戶對象、城鎮特困職工及其家庭成員等特殊困難群體。“要繼續完善醫療救助體系，包括加大對基本醫療救助的投入，切實做好對困難群眾在醫療方面的兜底保障；通過醫療救助基金支持困難群眾參加大病補充保險；進一步完善大病補充救助制度”。①關信平：《相對貧困治理中社會救助的制度定位與改革思路》，《社會保障評論》2021 年第1 期。

根據全國第七次人口普查數據，2020 年我國城鎮居住人口達到9.02 億人，占總人口63.89%。與2010 年第六次全國人口普查數據相比，城鎮人口增加了2.36 億人，占比增加14.21個百分點。從流動人口情況看，2020 年全國人口中，人戶分離人口達4.93 億人，其中流動人口為3.76 億人，而流動人口中，跨省流動1.25 億人，省內流動2.51 億人。②國家統計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報（第七號）——城鄉人口和流動人口情況》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605791.htm，2021 年5 月11日。

本文所指城市流動人口，主要是農村進城的“打工族”。改革開放以來，伴隨我國經濟的快速發展和農業勞動生產率提高，進城打工的“離土”農民越來越多。在農業勞動生產率提高和城市工業化加大勞動力需求的進程中，農民特別是年輕農民進程務工，就成為我國經濟起飛的一個重要的有利條件，即所謂的“人口紅利”，這也成為我國經濟快速發展中的一個基本特征。

然而，在現有城市管理制度和模式下，相對于城市本地的戶籍居民，城市流動人口在各方面都可能面臨一定程度的“不公平待遇”，從而成為本文所指的“弱勢群體”。

我國城市以“農民工”為基本特征的流動人口，其現狀大致可概括為：規模大、占比高，一些城市流動人口的數量甚至超過了戶籍人口；時間長、代際連續，取得就業的流動人口在城市居住時間普遍較長，很多已經兩代人，有的甚至有了第三代，他們事實上已經是城市“準戶籍人員”；集聚度高，越是經濟發達城市特別是經濟發達的大型城市，由于其對就業人口吸納程度高，使得流動人口增長幅度更大。

圖2 全國農民工規模和結構情況（萬人）

流動人口的快速增長對城市經濟社會發展和城市管理帶來雙重影響。一方面，城市流動人口對城市經濟社會發展具有重要的積極作用。人口進入多、年輕人比重高，給城市帶來活力，是城市快速發展的勞動力供給源。例如，2020 年上海市常住人口數為2488.36 萬人，其中戶籍人口數為1475.63 萬人，戶籍人口占比59.3%，戶籍人口中60 歲以上人口占戶籍人口36.08%，①參見上海市統計局：《上海統計年鑒（2021）》，中國統計出版社，2021 年。表明上海戶籍人口的老齡化程度高達1/3 以上。根據全國第七次人口普查數據，2020 年上海市常住人口2487 萬人，60 歲以上人口占比23.38%。②國家統計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報（第三號）——地區人口情況》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605779.htm，2021 年5 月11 日；國家統計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報（第五號）——人口年齡構成情況》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605787.htm，2021 年5 月11 日。顯見，分別以戶籍人口和常住人口計算的人口年齡構成相差12.7 個百分點，常住人口的老齡化遠遠沒有戶籍人口老齡化表現得嚴重。這也同時表明非戶籍常住人口的年輕化，給上海城市的進一步發展帶來活力和潛力。

另一方面，流動人口的急劇增加也給城市帶來了不容忽視的消極影響。這包括，流動人口快速增長可能形成對城市傳統文化的沖擊，城市管理在非戶籍情況下可能產生一定的困難，信息系統、數據庫需要進一步補充和完善，一時找不到工作沒有穩定收入的人員可能產生焦慮和沖動行為，違法犯罪可能有所上升，城市救助需要可能增加，長期以戶籍人口規劃建設的教育機構、醫療機構、垃圾處理等公共設施可能出現不足或短時間內無法充分滿足，人均綠化水平可能下降等。

從宏觀和社會發展態勢看，城市化率進一步提高是我國現代化建設進程中不可逆轉的大趨勢，這決定了以農民工進城為主要特征的人口流動，還會持續很多年。我國城市管理模式包括戶籍管理制度需要進一步改革和完善，城市治理水平尚需持續提高。

進城農民工與城市戶籍人員相比存在一些生存和發展劣勢，因而本文將其作為“弱勢群體”的一個組成部分。事實上，農民工的工資水平明顯低于城鎮就業人員。雖然大多數農民工在文化水平、知識技能方面存在不足，他們所從事的工作性質更傾向于體力勞動和簡單勞動。本文無意于討論城市企業勞動工資制度，同時也將企業的勞動工資制度是合理的作為前提。即便如此，兩類人員的實際收入水平的差異是客觀存在，并由于這種差異的存在就決定了這部分低收入者成為相對“弱勢群體”。

相當一部分農民工家庭在城市里處于相對貧困或低收入狀態。事實上，消費的相對貧困程度比收入相對貧困更嚴重，“拖家帶口”的流動人口相對貧困程度更深。流動人口獲得的公共資源更少。例如，農民工在所在城市進入公辦幼兒園比例更低，許多農民工家長反映在城市上學面臨升學難、費用高等問題。

四、進一步提升基本公共服務均等化水平

基本公共服務均等化是推動共同富裕的重要抓手。從經濟學角度，基本公共服務均等化是一種“帕累托改進”，有助于提高全社會的福利水平。促進基本公共服務均等化，可以提高全社會的福利水平。在不提高基本公共服務總供給水平情況下，公共服務的結構調整和區域轉移，可以提高整個社會的福利水平。此外，基本公共服務均等化，還可以通過多種正“內部性”或正“外部性”推動共同富裕。

基本公共服務均等化的正“內部性”，是指推進基本公共服務均等化本身可以促進經濟增長。比如，補齊義務教育領域基本公共服務的短板，包括加強教師隊伍建設、促進優秀教師在學校間均衡配置、改善鄉村義務教育學校條件等，都能促進人力資本積累，提供和培養高素質勞動者。再比如，加強基層公共就業創業服務平臺建設、加大對新型農民創新創業支持力度、提供全方位高質量公共就業服務等舉措，有助于提高就業能力。黨中央在我國發展階段和國內外環境發生顯著變化的大背景下，作出了“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的重大戰略部署。而擴大消費，是暢通“雙循環”的重要抓手、關鍵環節和戰略基點。擴大社會保障覆蓋率、改善醫療衛生服務水平、健全養老服務體制機制、加強困難家庭住房保障，有助于免除消費者的后顧之憂，充分釋放消費潛力。

基本公共服務均等化的正“外部性”，是指它對居民和企業形成溢出效應。比如說，增加基本公共服務數量、提高基本公共服務質量，有助于促進創新。縱觀全球，創新水平最高的地區，往往是基礎教育投入最高、基礎設施和社會保障體系最為完善的地區。

此外，基本公共服務均等化還會帶動二、三產業的發展。基礎設施和住房保障方面的基本公共服務均等化，可以帶動其他產業的相應發展；義務教育和醫療衛生方面的基本公共服務均等化，可以帶動文化產業發展；社會保障、文體服務保障、社會服務等方面基本公共服務均等化同樣可以帶動許多服務產業發展。

黨的二十大報告指出，要“健全基本公共服務均等化，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推動共同富裕”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網：http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，2022 年10 月25 日。推進基本公共服務均等化，具體包括兩個方面。

一方面，公共服務均等化有助于為最困難的群眾做好兜底保障。最困難的群眾始終是黨中央最掛念的群體。低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群。為此，黨中央作出了多項部署，包括：加大普惠性人力資本投入，有效減輕困難家庭教育負擔，提高低收入群眾子女受教育水平；完善養老和醫療保障體系，逐步縮小職工與居民、城市與農村的籌資和保障待遇差距，逐步提高城鄉居民基本養老金水平；完善兜底救助體系，加快縮小社會救助的城鄉標準差異，逐步提高城鄉最低生活保障水平，兜住基本生活底線等。這些舉措都有利于保障最困難家庭的生產生活，從而推動共同富裕。

另一方面，基本公共服務均等化具有很強的再分配調節效應。黨的二十大報告指出，“分配制度是促進共同富裕的基礎性制度”。市場機制在作用過程中更注重效率，“而基本公共服務均等化有很強的再分配效應”。①蔡昉：《拉動內需應當加大再分配力度 突破口是基本公共服務均等化》，《企業觀察家》2020 年第10 期。政府通過稅收等獲取財政收入，通過轉移支付向民眾提供公共服務。一般來說，在獲取財政收入環節，富裕地區、富裕群體的貢獻更大；在進行轉移支付環節，落后地區、貧困群體的獲益更多。因此，公共服務均等化能夠顯著縮小城鄉之間、區域之間、不同社會群體之間的收入差距。

目前，我國公共教育、醫療衛生、社會保障在調節收入分配方面發揮了不可替代的重要作用，但其力度和精準度還需要進一步加強和完善。2021 年國務院印發的《“十四五”公共服務規劃》，將基本公共服務確定為“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障”共9 個方面。本文以教育、醫療衛生和基礎設施等3 個方面的均等化為例進行分析。

從“學有所教”看，2021 年各級教育的生均一般公共預算經費在各省市之間存在較大差異。幼兒園階段的生均經費，最高的北京是最低河南的10.5 倍左右；小學階段的生均經費，最高的北京是最低河南的5.0 倍左右；初中階段的生均教育經費，最高的北京是最低的河南的6.1 倍左右；高中生均教育經費，最高的北京是最低河南的6.5 倍左右；中職學校的生均教育經費，最高的北京是最低貴州的8.2 倍左右；高校的生均教育經費，最高的北京是最低的廣西的4.6倍左右。②根據《教育部、國家統計局、財政部關于2021 年全國教育經費執行情況統計公告》計算所得。要推進基本公共服務均等化，進而推動共同富裕，應加大財政轉移支付向落后地區的傾斜力度。雖然各地區由于消費品價格指數有差異，但如此巨大的財政生均撥款，不是價格指數差異可以解釋的，這也直接說明了我國在教育水平方面存在巨大地區差異的一個重要原因。

從“病有所醫”看，經過多年發展，中國醫療衛生體系建設取得了長足進步。但區域間、城鄉間發展很不均衡。從床位數來看，北京的醫療資源最為豐富，以江浙滬為代表的華東地區呈現“總量足、人均少的特點”，西北和東北諸省人均床位相對充足，而安徽、江西、福建、江蘇、廣東等常住人口規模較大的省份，床位相對較少。此外，在很多省份，農村的人均床位數約為城市的一半。③參見國家衛生健康委員會：《中國衛生健康統計年鑒（2022）》，中國協和醫科大學出版社，2022 年。

相比于床位數，醫護數量更能反映一個地區的基礎救治能力，是最重要的醫療資源。在人均醫護數量方面，西藏、黑龍江、湖南等省占據優勢，東北、西北和中部省份的人均醫護數量也不低，而常住人口較多的廣東、天津、北京、福建、上海、浙江等省市，排名比較靠后。此外，與城市相比，農村的人均醫護數量仍顯著較低。④本文統計的醫護（或者說衛生技術人員），包括執業醫師、執業助理醫師、注冊護士、藥師（士）、檢驗技師（士）、影像技師（士）、衛生監督員和見習醫（藥、護、技）師（士）等衛生專業人員，不包括從事管理工作的衛生技術人員。

各省市每百萬人擁有醫療機構數和每千人三甲醫院數，二者分別反映普通醫療資源的分布情況與優質醫療資源的分布情況。兩者的分布存在明顯背離。從人均醫療機構看，西藏、河北、山西、青海、吉林、內蒙古等西北和東北省份的醫療資源比較充足。但從三甲醫院的區域分布看，優質醫療資源集中于北京、上海、江蘇、廣東、浙江等最為發達的省市。

從基礎設施建設看，山東、寧夏、海南、江蘇、內蒙古等省份人均道路面積多，寧夏、內蒙古、重慶、廣東、北京等省市人均綠地面積大，上海和北京等人口稠密地區人均道路面積較小，市內交通較為擁擠。①參見國家統計局：《中國統計年鑒（2022）》，中國統計出版社，2022 年。在基礎設施方面，相對于城市間差距，城鄉間的差距更不容忽視。推動區域間、城鄉間的公共基礎設施均等化，不但有利于保障公民享有基本公共服務的基本權利，而且有助于銜接脫貧攻堅和鄉村振興，助力城鄉區域協調發展。

總之，基本公共服務均等化本質上是一種保障民生、調節分配、推動公平的政策工具，能夠助力經濟發展，促進社會成員共享改革發展成果，進而推動共同富裕。

五、進一步完善社會保障體系

黨的十八大以來，在“以人民為中心”指導下，我國統籌推進覆蓋全民的社會保障體系建設，實現社會保障制度建設的快速發展，取得舉世矚目的成就：構建了中國式社會保障體系框架、以高覆蓋率惠及全體人民、保障水平逐步提高、社保管理不斷完善。中國社會保障體系成為“世界上規模最大的社會保障體系”。②習近平：《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022 年第8 期。“黨的十八大以來，黨和政府以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，統籌推進覆蓋全民的社會保障體系建設，特別是2018 年的機構改革更突破了以往的體制性障礙，促使社會保障快速發展、保障水平穩步提升，成為全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障”。③鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021 年第1 期。

但從新時代現代化國家建設的新要求看，我國現有社會保障制度和體系仍然面臨新的挑戰，有進一步加強和完善的空間。習近平總書記在中共第十九屆中央政治局第二十八次集體學習時，就基本制度保障、重要制度安排和治國安邦大問題等方面深刻闡述了我國社會保障制度建設的重大意義和科學內涵，從建設中國特色社會保障體系、科學謀劃社會保障事業、深化社會保障制度改革、推進社會保障法治化、加強社會保障精細化管理、發揮好社會保障在應對疫情影響方面的積極作用等6 個方面，提出我國社會保障發展實現高質量、可持續的戰略目標和實現路徑，以“推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。④《習近平主持中央政治局第二十八次集體學習并講話》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-02/27/content_5589187.htm，2021 年2 月27 日。

我國社會主義現代化國家建設兩步走的征程中，將面臨許多挑戰，社會保障制度和體系完善也會面臨許多新的困難和問題。其中最大的難點在于：經濟發展與保障水平的關系、保障體系建設中的系統集成以及保障分配與其他分配形式的協同。

（一）關于經濟發展與保障水平的關系

經濟是本，社會保障是在經濟發展創造物質財富基礎上產生的二次分配。因而，社會保障以經濟為源泉，未有經濟不發展而能使社會保障充裕的，此中道理人人皆知。但實踐中，人們對于社會保障的需求越來越大，特別是在國家現代化建設進程中，人們基于對共同富裕的期待必然進一步加大對社會保障提供范圍和水平的預期。所以，共同富裕進程中的社會保障完善，主要是在體系、功能完善基礎上，在經濟增長條件下保障水平的逐步提高，是“盡力而為”和“量力而行”的辯證統一。要“堅持實事求是，既盡力而為、又量力而行，把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上，不脫離實際、超越階段”。①《習近平主持中央政治局第二十八次集體學習并講話》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-02/27/content_5589187.htm，2021 年2 月27 日。

（二）關于保障體系建設中的系統集成

我國社會保障由社會保險、社會救助、社會優撫和社會福利四大部分組成。每個組成部分又有若干內容構成，如社會保險由養老保險、醫療保險、生育保險、工傷保險和失業保險構成。每個分支還有若干具體項目構成，如養老保險由城鎮職工基本養老保險、企業年金、職業年金、城鄉居民基本養老保險等構成。因此，我國社會保障體系至少可由大類（一級如社會保險）、專類（二級如養老保險）和專項（三級如城鎮職工基本養老保險）三個層級組成。從社會保障管理體系看，人社部、民政部、國家衛健委、國家醫保局、退役軍人事務部、財政部、全國社會保障基金理事會等分別司職社會保障的管理和政策制定工作。

因此，我國社會保障的進一步加強和完善，首先需要系統集成。系統集成應逐步逐層推進，注重解決相互關系，形成聯動和相互補充。

其一，分類完善，形成有主有輔的社會保障“專類”子體系。以養老保險“專類”為例，養老保險以繳費和支付對象的性質差別看，有職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險；以養老繳費形成的基金內容看，可以分為基本養老保險、企業（事業單位）補充養老保險和個人養老保險。因此，養老保險制度的完善從現有框架出發，②從現有框架出發，意指不進行框架性改革。關于養老保障的框架性改革請參見叢樹海：《新時代我國養老保障高質量發展的內容、體系和機制》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2022 年第5 期。需要做好以下幾個方面的工作。一是在基本養老制度層面上逐步實行全國統籌，包括職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度分別統籌，建立“多繳多得”“長繳多得”機制。二是基本養老保險制度與補充養老保險制度包括年金和個人養老金的“聯動”，從管理制度、投資運作公司選擇、投資回報管理，以及個人所得稅稅前扣除、遞延個人所得稅等各方面形成“系統的力量”，推動補充養老金有較大增長。三是建立基本養老金與居住所在地消費品價格指數掛鉤制度，逐步形成基本養老金保“基本”的屬性。“以保證養老金購買力不下降為原則”，“建立健全退休人員與城鄉老年居民基本養老金待遇及其調整的統籌協調機制”。③何文炯：《論社會保障制度的代際均衡》，《社會保障評論》2021 年第1 期。

其二，整體協調，建設“各項”“各類”相互配合的社保體系。以醫療保障為例，2022 年底，基本醫療保險參保人數為134570 萬人，參保覆蓋面穩定在95%以上。其中，參加職工基本醫療保險人數為36242 萬人，包括在職職工26607 萬人和退休職工9636 萬人。參加城鄉居民基本醫療保險人數為98328 萬人。考慮到醫療保險的“互助互濟”本質，醫療保障的進一步完善需要系統做好以下工作。一是取消個人賬戶，還原醫療保險“互助互濟”“同舟共濟”屬性。二是進一步加大對重大疾病的保險支付，形成“以大病為核心”的救助重點，切實減輕大病患者及其家庭的負擔。三是加大由救助制度承擔的醫療救助力度，進一步減輕大病患者及其家庭經濟負擔，防止“因病返貧”。四是逐步建立“全民醫保”制度，從國家基本制度方面為人民群眾減輕“后顧之憂”，從而從根本上推動消費。據國家統計局發布的歷年經濟和社會發展統計公報數據，近年來，我國居民人均消費構成中，雖然恩格爾系數明顯下降，但居民人均醫療保健支出占比逐年提高，2015 年全國居民人均醫療保健支出占人均消費支出總額7.4%，2016年為7.6%，2017 年為7.9%，2018 年為8.5%，2019 年為8.8%，2020 年為8.7%，2021 年為8.8%，2022 年為8.6%。①數據來自于國家統計局發布的歷年《國民經濟和社會發展統計公報》。7 年間提高一個百分點以上。所以，切實減輕人民群眾醫療開支負擔，是我國走向現代化、實現共同富裕的有效途徑。

其三，補足短板，進一步完善社會保障體系。在實現共同富裕進路中，完善我國社會保障體系需要把重點放在補短板上。

一是兒童福利制度。在人口出生大幅度減少、人口總量出現負增長的情況下，增加兒童福利正當其時。應為孕婦提供免費檢查和免費生產服務，為兒童提供免費的幼托服務，并使所有常住居民均可享受，對低收入家庭如上文所述的人均可支配收入低于當地水平1/3的“相對貧困”家庭，提供嬰幼兒現金補貼，以保障這些家庭嬰幼兒的營養和健康。

二是義務教育制度。將小中學9 年義務制教育逐步延展為包括高中的12 年義務制教育，并為考取大學、就讀職業技校和高職的“相對貧困”家庭提供學費幫助。

三是殘疾人幫扶制度。在開展殘疾人專項普查基礎上，進一步擴大對殘疾人的幫扶和提供更多更好的公共設施，如為地鐵下行通道修建電梯等。

四是養老服務制度。為老年人提供更多種類的服務和產品，如由政府出面建立為老服務“時間銀行”的標準、評估和流動性認可機制，可以更好地解決老年人孤獨問題，由政府組織教育機構培養養老服務人員隊伍等。

五是醫療服務網點建設。逐步增加社區醫療網點布局，為廣大居民特別是老年人提供更加便利的常見病、慢性病就診條件，減輕三甲醫院的就診壓力，也有利于提升高等級醫院的醫療服務質量，從而在便利就醫基礎上，更好地實現“病有所醫”和“病有良醫”。

社會保障系統集成實現，需要在黨中央、國務院的統一指揮下，社會保障各管理部門協同配合，各盡所能、各司其職。特別需要強調的是，在部門各司其職的同時，應特別注意部門之間協商、共商的協調機制的構建，進一步加強類似國務院養老服務部際聯席會議制度，以期更好服務民生、改善民生。

（三）關于保障分配與其他分配形式的協同

黨的二十大指出“分配制度是促進共同富裕的基礎性制度”。②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網：http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，2022 年10 月25 日。有研究表明，在發達國家，社會保障相關的福利制度在縮小收入差距方面的作用甚至大于稅收，其貢獻率在瑞典、丹麥、芬蘭等國可以達到80%左右。即使是發達國家中的“例外”——美國，社會福利制度在減少收入不平等方面的貢獻率也達到了55%。實際上，相比歐洲國家，美國之所以有更高的收入不平等，主要是由于市場因素導致的。在考慮間接稅和實物轉移支付后，美國向低收入群體再分配的國民收入份額，甚至高于歐洲國家。③Thomas Blanchet, et al., Why Is Europe More Equal Than the United States? American Economic Journal: Applied Economics, 2022, 14(4).

我國在實現共同富裕的道路上，要進一步更好地發揮社會保障的再分配功能。研究顯示，“如果用再分配前的市場收入衡量，近10 年來中國不平等仍在繼續加劇。再分配后，低收入家庭具有更高的收入增長率。因此，研究期內總體收入不平等下降主要是政府干預下再分配政策變動的結果”。也即表明，“黨的十八大以來的再分配政策改革以較為高效的方式顯著降低了不平等”。①唐高潔等：《走向共同富裕：再分配政策對收入分布的影響分析》，《經濟研究》2023 年第3 期。這項研究所指收入再分配政策主要是指城鄉居民養老保險、公共轉移支付和個人所得稅。

事實上，作為收入再分配的手段之一，社會保障需要同其他分配形式包括初次分配環節的勞動工資分配、再分配環節的稅收分配和財政支出分配相互協同，社會保障分配自身各個不同保障形式也需相互配合。

首先是社會保障與勞動工資。在初次分配環節進行的工資分配，是勞動者獲得收入并賴以生存和發展的初始來源，也是主要來源。因此，工資分配水平將直接關系到勞動者及其家庭的生活水平。為保障勞動者權益，我國《勞動法》第48 條第2 款規定：用人單位支付勞動者的工資不得低于當地最低工資標準。我國借鑒國際經驗于1993 年開始實行地方政府主導的最低工資制度，至2004 年全面施行最低工資制度。2019 年修訂的《中華人民共和國勞動法》第48 條規定,“國家實行最低工資保障制度。最低工資的具體標準由省、自治區、直轄市人民政府規定，報國務院備案”。第49 條則規定了確定和調整最低工資標準的參考因素為：勞動者本人及平均贍養人口的最低生活費用；社會平均工資水平；勞動生產率；就業狀況和地區經濟發展水平。

作為分配的一個最基本、最初始的方式，工資制度關系勞動者付出的補償程度，關系勞動積極性，關系勞動者及其家庭生活質量。而其中的最低工資制度則與社會保障救助直接關聯。

以近年來最低工資水平最高的上海市為例，2021 年7 月1 日開始實施的上海市最低月工資為2590 元，②上海市人力資源和社會保障局：《關于調整本市最低工資標準的通知》，上海市人力資源和社會保障局官網：https://rsj.sh.gov.cn/tgzzlgl_17309/20210628/t0035_1400413.html，2021 年6 月22 日。同年，上海市城鎮就業人員私營企業年平均工資為96011 元，折合月工資約8000元，非私營單位年平均工資為191844 元，折合月工資15987 元。③參見上海市統計局：《上海統計年鑒（2022）》，中國統計出版社，2022 年。最低工資水平相當于私營單位平均工資32.38%，相當于非私營單位平均工資16.2%。

浙江省2023 年調整后的最新最低工資（第一檔）為2280 元，2022 年浙江省私營單位年平均工資為71934 元，折合月工資5994 元，非私營單位年平均工資為128825 元，折合月工資10735 元，調整后的最低工資（第一檔）分別占比38.04%和21.24%。④浙江省統計局：《2022 年省單位就業人員平均工資統計公報》，浙江省統計局官網：http://tjj.zj.gov.cn/art/2023/5/11/art_1229129205_5110867.html，2023 年5 月11 日。

江西省2023 年調整后的最低工資（第一檔）為1850 元，2022 年江西省私營單位年平均工資為53650 元，折合月平均4770 元，非私營單位年平均工資為87972 元，折合月平均工資7331 元，調整后最低工資（第一檔）分別占比38.78%和25.24%。⑤江西省統計局：《2022 年江西省城鎮單位就業人員工資水平保持增長》，江西省統計局官網：http://tjj.jiangxi.gov.cn/art/2023/6/8/art_40939_4486636.html?eqid=9808d8e200641fbb00000004648573d5，2023 年6 月8 日。

顯然，從社會保障角度看，最低工資水平逐步提高有利于減輕社會保障的壓力，特別是對低保救助產生釋放效應，但同時也會增加企業的成本壓力，不利于企業盈利水平。上述3 省市最低工資水平約占私營單位平均工資33%—40%，占非私營單位25%以下。總體上看，我國最低工資仍處于較低水平。“2002—2019 年間，全國區縣平均最低工資由303 元上漲至1043 元，其間社會平均工資上漲了近7 倍，最低工資截尾機制和溢出機制發揮了重要作用”。①許明、李逸飛：《最低工資政策、成本不完全傳遞與多產品加成率調整》，《經濟研究》2020 年第4 期。“最低工資上漲主要提升了收入最低20%家庭的凈福利收益。”“10%的最低工資上漲可降低社會不平等程度約3.73%。”因此，“我國仍需進一步健全最低工資標準調整機制，充分發揮最低工資在初次分配中的提低作用，構建有利于協同實現共同富裕和擴大內需的收入分配秩序”。②鄒紅等：《最低工資、成本價格傳遞與家庭真實福利效應》，《經濟研究》2023 年第6 期。

其次是社會保障與個人所得稅。作為共識，稅收是調節收入水平最重要的再分配手段，其中個人所得稅最為明顯。“我國稅收體制調節收入差距主要依靠個人所得稅”。③李實、朱夢冰：《推進收入分配制度改革 促進共同富裕實現》，《管理世界》2022 年第1 期。我國個人所得稅自20 世紀80 年代開征以來，經過多次調整。2018 年的調整除堅持以往逐步提高免征額之外，增加了6 項專項扣除，目前對綜合所得部分實行3%—45%共7 級超額累進，通過懸殊的稅率差別對低中高收入群體進行大比例調節，加上稅前扣除基本生活費、子女教育支出、繼續教育支出、贍養老人支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等，可以更大幅度地調節收入分配差距，有利于低收入和中低收入人群生活保障。雖然由于我國工薪階層勞動工資收入整體水平較低，特別是高收入者較少、低收入者和中低收入者占比較大，個人所得稅實際的平均稅率較低，其調節作用不如稅率表呈現得那樣大，但個人所得稅仍然在我國收入分配調節中發揮著首要作用。經濟學經常將個人所得稅的收入調節功能與社會保障的收入調節功能放在一個平臺上，財政學更是直接將社會保障作為“負所得稅”，而將兩者聯動起來。所謂“負所得稅”是所有收入都作為征稅對象，對于收入超過一定檔次或一定水平的部分，予以征收個人所得稅，同時對于收入在一定限度以下的收入者予以所得稅補助金即“負所得稅”。即是說將收入水平作為“繳”或“予”的標準，前者為“稅”，后者為“保”。稅重而保障負擔重，稅輕而保障負擔輕，稅前抵扣多而保障負擔輕，稅前無抵扣而保障負擔重。

從我國經濟發展總體水平不高，人均勞動生產率和人均勞動收入水平仍然較低的情況看，個人所得稅選擇較低稅率水平既符合我國現實情況，也有利于調動勞動者積極性，有利于共同富裕的實現。與此同時，考慮到我國個人所得稅實際的平均稅率較名義稅率明顯更低的事實，也可考慮適當降低中等和中等偏上收入個人所得稅稅率，以利于逐步壯大中產階級，適應共同富裕所要求的“橄欖型”收入分布。

再次是社會保障與財政支出。社會保障由社會保險和社會福利兩個基本部分組成。社會保險實行權利與義務對等的分配原則，財政承擔對社會保險“優值品”的補貼責任。社會福利是國家通過一般公共預算對公民提供幫助和福祉的公共品，財政承擔全部支付責任。“我國社會保險和社會福利支出呈‘四六開’，社會保險支出中3/4 的資金來源于保險基金，1/4 的資金來源于財政撥款。2019 年，財政一般公共預算的社會保障支出比2012 年增長143%，明顯高于同期GDP 增長的90.8%，明顯高于財政一般公共預算總支出增長的89.6%。財政直接用于社會保障的支出大幅度提高，財政在完善我國社會保障建設中做出重要貢獻”。④叢樹海：《共同富裕目標下社會保障分配的財政定位——基于“公平公正共享”理念的社會保障制度建設》，《社會保障評論》2022 年第5 期。換言之，在我國社會保障兩個部分即社會保險和社會福利全部開支中，大約有七成來源于財政資金。由此可見，社會保障與財政支出的關系不可謂不密切。

在取得脫貧攻堅全面勝利之后，進一步鞏固和拓展脫貧攻堅所取得的成果，進一步關注相對貧困，進一步扶助弱勢群體，進一步完善社會保障體系，成為我國現代化建設、實現共同富裕進程中最現實、最重要、最緊迫的任務。事實上，能否實現共同富裕、怎樣實現共同富裕、實現什么樣的共同富裕，關鍵在低收入和中間偏低收入群體，關鍵在農村。正如習近平總書記指出的，必須把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，更加自覺地使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。只要我們始終堅持以人民為中心的發展思想，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，就一定能夠不斷推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。