全過程人民民主的制度基礎

宋寶華

黨的二十大報告指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力。”民主是人類社會的共同價值與理想目標，也是中國共產黨和中國人民矢志不渝堅持的重要理念。新時代中國共產黨深化對民主政治發展規律的認識，提出了全過程人民民主的發展理念，基于中國特色社會主義民主政治制度的保障下，踐行全過程人民民主，成功走出了一條符合中國國情和人民愿望的全過程人民民主之路，為世界民主政治建設貢獻了中國智慧。

一、全過程人民民主的提出

2019年11月2日，習近平總書記到上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察期間，首次提出“全過程民主”的重要理念，并強調“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話再次明確提出要“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”的鮮明論斷，一語中的地道出了中國社會主義民主政治的本質特征是人民當家做主，深刻揭示了人民民主的本質，突出彰顯了中國特色社會主義民主政治制度所獨有的優勢。在中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議上，習近平總書記再次強調了要“發展全過程人民民主，保證人民當家做主”。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”全過程人民民主，既帶有鮮明的中國特色，又充分彰顯了全人類的共同價值，為豐富和發展人類民主政治貢獻了中國智慧、中國方案。

眾所周知，中國特色社會主義民主政治制度是建立在工人階級領導、工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度的基礎之上的。而全過程人民民主的理念是伴隨著中國特色社會主義民主政治制度發展到一定階段的歷史必然，是中國共產黨人面臨當今百年未有之大變局給出的解決方案，是中國共產黨人集體智慧的結晶，是確保中國最廣大人民群眾享有廣泛真實民主權利的重要保證，更是將中國特色社會主義偉大事業推向下一個歷史高潮的路徑選擇。

二、人民代表大會制度是全過程人民民主的根本制度保障

當今世界正經歷百年未有之大變局。習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創造，是在我國政治發展史乃至世界政治發展史上具有重大意義的全新政治制度。”作為我國根本政治制度，既是實現我國全過程人民民主的重要制度載體，也是發展全過程人民民主的根本制度保障，必須毫不動搖地堅持和完善。

發展全過程人民民主必須堅持中國共產黨的領導。中國共產黨成立伊始，就高舉人民民主的偉大旗幟，經過不懈努力和長期實踐探索建立起人民民主專政的中華人民共和國。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，中國共產黨作為總覽全局、協調各方的領導核心，貫徹到全國的政治、經濟、文化、社會和生態的全過程、全領域、全方面，已然成為推進和實現全過程人民民主的根本政治保證。

發展全過程人民民主必須堅持人民當家做主。在中國共產黨的堅強領導下，人民通過民主選舉選出人大代表，代表人民的利益和意志行使權力，履行職能，同時，人民也能夠對人大代表進行監督，在人民代表大會的制度平臺上，人大工作覆蓋全過程人民民主的各個環節，人民享有最真實、廣泛、有效地行使民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督的權利，切實支持并保證了人民當家做主。

發展全過程人民民主必須堅持依法治國。我們必須清醒地認識到，全過程人民民主只有在法治的軌道上才能行得穩、走得遠。立法也必須是國家意志和人民意志的統一，反映民情民意，體現民情民需。黨的十八屆四中全會審議并通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化”。基層立法聯系點制度作為完善人民代表大會制度的具體制度設計，貫通了國家最高立法機關與人民群眾之間的渠道，打造了全過程人民民主堅實的民意基礎，實現了黨的意志和人民意志相統一并上升到國家意志的過程，真真正正做到了讓立法工作接地氣、察民情、聚民智。

三、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是全過程人民民主的重要制度安排

制度要想付諸實踐，很大程度取決于該制度所依托的組織形式，從抽象到具體。人民政治協商會議作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。因此，人民政協也是發展全過程人民民主的重要制度安排。

一是人民政協具備完善的組織形式。中國人民政治協商會議自協商建國以來，已經伴隨新中國走過了七十余年。從縱向維度看，人民政協在長期實踐探索和經驗總結的基礎上在全國范圍內建立了省、市、縣級人民政協組織，形成了完備的組織體系。從橫向維度看，人民政協全國委員會和地方委員會一般都設立常務委員會主持會務，常務委員會由委員會主席、副主席、秘書長和常務委員組成，其負責會議召集主持、決議執行、重要議案審議等。同時，各級人民政協也積極探索搭建符合本地實際的協商民主平臺，促進政協協商與基層協商的有效結合，實實在在地將協商重心下沉、協商觸角下延到基層，為深入推動廣泛有效的人民民主作出了積極貢獻。

二是人民政協構建起相對完備的履職工作機制。主要囊括以下幾個方面：在政治協商上，對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商，形成了以全體會議為龍頭，以專題議政性常務委員會會議和專題協商會、協商座談會、遠程協商會等其他協商活動為重點的協商議政格局；在民主監督上，對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況、國家機關及其工作人員的工作，通過意見、建議和批評進行非權力性監督，是在國家政治生活中肩負政治責任且具有廣泛包容性的政治監督，是融協商與監督為一體的民主監督，緊扣全過程人民民主的社會主義民主政治本質屬性；在參政議政上，對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。通過人民政協履職工作機制，推動決策科學化民主化，在踐行全過程人民民主過程中彰顯“人民政協力量”。

四、民族區域自治制度和基層民主政治制度是全過程人民民主的基本制度保障

民族區域自治制度和基層群眾自治制度作為我國的基本政治制度，是全過程人民民主得以全鏈條、全方位、全覆蓋發展的基本制度保障。

民族區域自治制度。民族區域自治最早是中國共產黨為解決國內民族問題制定的一項基本國策，通過在實踐中不斷探索完善，得以發展成為在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權的制度。民族區域自治制度一方面堅持統一和自治的結合，一方面堅持民主因素和區域因素的結合，為全過程人民民主的實現提供了基本的制度保障。我國實行民族區域自治，以領土完整、國家統一為前提和基礎，突出統一與自治的結合、民族因素與區域因素的有機結合，是全過程人民民主在民族事務上的制度保障。與此同時，通過充分發揮民族區域自治制度的積極作用，保障少數民族地區人民群眾依法行使民主權利，既提供了少數民族人民廣泛參與國家治理和本地事務治理的渠道，又推動了民族團結和各民族共同發展，更有效推進了全過程人民民主在民族區域的落實與踐行。

基層群眾自治制度。黨的二十大報告指出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現。”基層群眾自治制度是農村村級、城鄉社區和企事業單位的基層人民群眾在黨的領導下對所轄區域內公共事務和公益事業直接行使自我管理、自我教育、自我服務、自我監督民主權利的民主政治制度安排，是推進全過程人民民主實踐的基層制度平臺。實現了直接民主和間接民主的統一。基層群眾自治與人民群眾的切身利益息息相關，能夠直接反應和表達人民群眾的述求。從現有的實踐基礎上看，基層群眾自治制度實現了直接民主和間接民主的有機統一。首先，直接性體現在基層群眾能夠行使民主權利。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第十三條規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”其次，體現在基層自治實踐與基層人民群眾的利益直接相關。比如，在涉及享受誤工補貼的人員及補貼標準等關乎切身利益的事項中，可以通過各種形式的民主聽證會參與其中。最后，體現在基層群眾能夠通過相應的機構，按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定。而間接性特征的存在是客觀的，在現行的中國特色社會主義民主政治建設中，雖然基層群眾自治制度能夠直接實現基層人民群眾的民主權利，體現國家消亡的方向，但是基層自治的實踐和發展距離這一目標仍很遙遠，所以需要間接民主制的存在以調和這一矛盾，推動兩者共同統一于基層群眾自治制度的實踐中。實現了選舉民主和協商民主的統一。選舉民主和協商民主是基層民主政治建設的重要內容。早在黨的十八屆三中全會上就明確指出了要暢通民主渠道，健全基層選舉等機制，開展形式多樣的基層民主協商和推進基層協商制度化。近年來，基層群眾自治制度的實踐促成并實現了選舉民主和協商民主的統一，實現了基層群眾民主、平等地參與基層公共事務管理，維護了基層社會和諧穩定發展，同時，基層選舉民主與協商民主也保障了基層社會權力的有序產生和更替，避免了通過暴力爭奪權力、無序利益訴求以及權力真空等混亂局面。這主要集中表現在，一方面，基層協商民主相較于基層選舉民主來說，彌補了選舉民主的不足；另一方面，相較于基層協商民主來說，賦予了民主決策的合法性。基層協商民主發展至今，涌現出多種形式，包括民主懇談會、聽證會、協商會、評議會、民情溝通日、參與式預算、社區網絡論壇和市民論壇。若是基層群眾對某一議題停滯在協商階段，就會出現議而不決的情況，為此，需要通過民主選舉的方式促進協商成果上升為合法決定。因此，無論是基層選舉民主還是基層協商民主，都需要統一于基層群眾自治制度的實踐過程中協同發展。

（作者：吉林森工集團黨委宣傳部部長）

責任編輯/李 ? 艷