我國自然資源資產所有權委托代理關系研究

孟 婕，曹英志，鄧 躍，張宇龍，李佳芮，喬 琳

（國家海洋信息中心，天津 300171）

自然資源產權制度是對自然資源所有、使用、經營等權利的統稱，是界定、配置、行使和保護自然資源的一系列規則[1]。自然資源產權存在主體復雜多樣、產權界限不明、產權監管不到位等問題。國務院機構改革后，自然資源部履行統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責（簡稱“兩統一”職責），卻面臨著部門職責分散和交叉、從整體生態系統包含山水林田湖草沙的角度管理比較難的問題。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確提出探索建立委托代理制度[2]。當前我國亟須梳理全民所有自然資源資產現狀，研究編制自然資源資產管理清單，建立履行“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、維護權益”五項所有者職責的委托代理制度，完善自然資源產權制度體系，促進自然資源集約節約高效利用，實現經濟的高質量發展。

1 委托代理制度的特點

委托代理是民法中的概念，《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）第七章第二節對委托代理作出了詳細規定。代理制度包括委托代理和法定代理，委托代理設有代理人，代理人根據委托人的委托事項行使代理權。

1.1 委托代理基于雙方的合同契約關系

“委托-代理”關系，實際上是一種基于合同雙方的契約關系。合同雙方即委托人與代理人，二者通過簽訂協議從事某種活動。雙方通過委托代理關系，依據簽訂的協議明確雙方權利義務內容，以此形成相互合作與制約的機制。這種委托與雇傭有很大不同，委托人賦予代理人極大的自主決策權，而在雇傭關系中，受雇人為雇傭人服務、提供勞務，并接受雇傭人的勞務報酬，受雇人幾乎沒有自主決策權。

1.2 委托代理基于所有權和管理權的分離

目前委托代理制度在我國公司法中應用較多，股份制公司的管理中通常將所有權與管理權進行分離。由于股份制公司的股東人數一般比較多，一個公司的經營管理不可能由每位股東直接實施，否則公司將無法正常經營，因此需要將股份制公司的經營權與所有權分離。《中華人民共和國公司法》第一百零六條規定，股東可以委托代理人出席股東大會會議，代理人應當向公司提交股東授權委托書，并在授權范圍內行使表決權。采用委托代理的方式可以使企業得到更好的發展，而我國龐大數量的自然資源管理也是如此，每位公民無法直接行使自然資源所有權。委托代理基于所有權與經營權的分離[3]，所有者與管理者為不同的主體，是所有者與管理者之間的權利、義務關系。

1.3 委托代理主體雙方存在信息不對稱

委托代理理論展示了一種在信息不對稱情況下委托人與代理人之間的關系，信息不對稱是經濟學中常用的概念。在雙方信息不對稱的前提下，委托人根據約定的協議內容，將部分或全部權利委托給代理人代理。在這種關系中，代理人掌握比較詳細權威的資料信息，具有一定的管理優勢，而委托人一般來說缺少信息資源，管理中面臨困境或者效率低下。在信息不對稱的背景下，委托人希望通過利用代理人信息資源的優勢以取得經濟行為利益的最大化，因此便產生了委托代理關系。

2 我國自然資源資產所有權委托代理制度現狀

國家所有的自然資源包括礦產、水、海域等[4]，法律規定由國務院代表行使所有權。國務院的職責由國務院各組成部門具體承擔，其中，全民所有自然資源資產所有者職責由自然資源部履行，即由自然資源部行使所有權管理職責。在自然資源的實際管理中，我國各類自然資源管理均有委托代理的探索。

2.1 礦產資源

我國礦產資源的所有權歸于國家，礦業權出讓收益由中央與地方四六分成。在現實中由于具體實施礦產資源資產管理的部門在地方人民政府相關部門，所以造成很多地方政府認為礦產資源的所有權屬于地方政府，這是礦產資源資產所有權與經營權混淆不清的表現。我國礦產資源資產所有權委托代理制度主要體現在礦產資源的審計方面，如李兆東等對礦產資源審計的委托代理結構作出闡述，即全民是礦產資源的所有者，政府接受公眾的委托，派遣國家審計部門檢查各礦產企業的責任完成情況，再由審計機關向政府和公眾進行反饋[5]。

2.2 森林資源

《民法典》第二百五十條對自然資源所有權主體作出明確規定，自然資源既有歸于國家所有的，也有歸于集體所有的。我國森林資源所有權既有屬于國家所有的，也有屬于集體所有的。國家所有的森林資源，其所有權、管理權及經營權實質上仍未完全分離。很多情況下政府既是運動員，又是裁判員，而企業既是國有森林資源資產的經營者，又是森林資源資產的管理者，這種模式在森林資源的采伐利用上未形成有效的監督和約束機制。分類構建國有森林資源資產委托代理制度的設想是耿玉德等提出的，他認為國有森林資源資產委托代理屬于“不完全委托-不完全代理”組合[6]，其委托人和代理人均屬于分裂的狀態，如委托人并不唯一，有國家林業局、國有資產管理局、地方各級政府等，呈現出“多頭委托”，這種情況下的委托往往會造成委托人缺位；而代理人有國有林業企業及其黨委書記、廠長，代理人之間因績效考核標準差異，易發生目標沖突，因此國有森林資源資產管理存在很多問題。

2.3 水資源

我國水資源所有權歸于國家，由國務院代表國家行使水資源所有權，授權部分水資源資產所有者職責由自然資源部直接履行，部分職責由水利部代理履行。我國目前水資源委托代理機制運用的典型是南水北調東線工程水資源委托代理，其在水資源空間配置上采用的是委托代理模式。梁慧穩等[7]對南水北調東線工程水資源委托代理模式進行了闡述，認為水資源所有權歸于國家，用水主體為委托方，各級水資源管理部門為代理方。鑒于水資源的流動性和管理的復雜性、多主體性，水資源管理往往以流域為中心進行區塊化管理，從中央到地方構成多級委托代理的模式。

2.4 海域資源

我國內水、領海的海域所有權歸于國家，國家、全民雖然是我國海域資源所有權的主體，但是國家、全民這些主體很難具體行使所有權權利，須有特定的主體代表國家、全民行使國家所有權，這就形成了我國從上到下、從中央到地方的海域資源管理體制。

我國自然資源資產所有權委托代理是基于我國現行自然資源管理體制形成的，實際上是一種政府行為，國外自然資源管理一般是國家政府管理或者私人直接管理[8]，幾乎不采納委托代理的模式。國外私人個體、團體或者公司一般通過自然資源出售或贈與，從而取得自然資源的產權[9]，綜上所述，我國在礦產、森林、水等自然資源的管理方面均有委托代理的探索，基本模式為國務院委托國務院組成部門、地方各級政府、地方自然資源管理部門或者其他主體代理行使自然資源資產權利，自然資源資產管理收益一般由中央和地方進行分成。但是各類自然資源的所有權委托代理模式不同，且國務院各組成部門在自然資源管理方面存在一些職責交叉的情況，亟須實現統一的自然資源管理。從落實自然資源部“兩統一”職責出發，通過委托代理制度實現自然資源的統一管理。

3 自然資源資產所有權委托代理關系分析

自然資源所有權強調的是法律規定的資源所屬關系，而自然資源資產產權強調的是資源資產所產生的實際經濟利益[10]。自然資源產權是國家、集體或個人對某種自然資源所享有的占有、使用、收益和處分等權利的集成。自然資源產權包括所有權和用益物權，相對應到權利的主體上即為自然資源所有權人或用益物權人，二者在法律權限范圍內，在不損害第三人利益的情況下，能夠依據自身意愿行使開發利用和保護資源的權利。自然資源資產所有權委托代理機制是在我國現行法律和政策基礎上形成的統一代表、分級行使的制度[11]。基于自然資源所有權的委托代理可以分為以下四個層次。

3.1 全民與國務院之間的法定設權關系

《中華人民共和國憲法》第九條、《民法典》第二百四十七條、二百四十九條和二百五十條[12]均明確規定了礦藏、土地、海洋等自然資源的所有權歸屬于國家，國家所有即全民所有，國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，政府只能履行所有者職責。自然資源資產所有權主體的“國家”“全民”為集合體概念，“國家”“全民”無法獨立行使具體的自然資源資產所有權。我國一些地區存在“祖宗地”“祖宗海”“門前海”等觀念，自然資源的國家所有權被漠視，極易出現自然資源被浪費和生態環境被破壞，嚴重情況下還可能出現“公地悲劇”[13]。在自然資源資產實際管理中，國家和全民并不是真正行使所有權的主體，法律規定由國務院代表行使自然資源所有權。

3.2 國務院與自然資源部之間的行政授權關系

依據2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，組建自然資源部，全民所有自然資源資產所有者職責由自然資源部統一行使。自然資源部“三定”職責規定，由自然資源部負責自然資源調查監測評價、自然資源統一確權登記、有償使用、開發利用等職責。自然資源部在自然資源有償使用、權益維護、監督管理等方面具有管理優勢和權威，國務院授權自然資源部行使自然資源所有者職責，這構成了國務院與自然資源部之間的行政授權關系。

3.3 自然資源部與地方人民政府之間的委托代理關系

我國國土幅員廣闊、自然資源種類繁多，自然資源管理涉及生態環境保護、經濟價值核算、社會關系等方面。自然資源具有地域性屬性，屬地管理可以使資源管理更具有針對性和可操作性，從而提高資源管理的效率。如果全部資源均由中央管理，則無法做到精細化管理，將導致管理效率低、管理不夠突出重點等。為解決這些實際問題，國家需要委托合適的代理人對自然資源直接進行管理，而地方人民政府是直接管理自然資源的行政單位，這構成了自然資源部與地方人民政府之間的委托代理關系。目前根據我國部分省、市自然資源資產所有權委托代理制度試點情況，由自然資源部委托省級人民政府或直接委托市（地）級人民政府代理履行部分自然資源資產所有者職責。

3.4 地方人民政府與地方自然資源管理部門之間的行政授權關系

省級和市（地）級人民政府內設多個管理部門，每個管理部門依其職責負責自然資源的開發利用和保護。根據2018年《國務院機構改革方案》，地方自然資源管理部門具有履行全民所有自然資源資產所有者的職責。地方自然資源管理部門掌握比較全面的自然資源權屬、分類、總量和用途等信息，管理自然資源資產更直接、更具有針對性，有利于促進自然資源資產的高效合理利用。在這一層次中，地方人民政府與其自然資源管理部門之間是內部授權關系，通過授權進行自然資源資產所有權的管理。

自然資源資產所有權從全民到國務院，從國務院到自然資源部，從自然資源部到地方人民政府，從地方人民政府到地方自然資源管理部門，多個層級之間形成了自然資源所有者職責履行的關系鏈。其中，自然資源部委托省級人民政府或市（地）級人民政府代理履行自然資源資產所有者職責，屬于本文所研究的委托代理關系的情形。委托代理關系可以是自然資源部直接委托省級政府代理履行，也可由自然資源部直接委托給市（地）級政府代理履行。委托代理機構通過簽訂委托書來實現所有者的權利、義務和責任，并且可以在中央、地方以及其他部門之間轉移[14]。

4 所有權委托代理制度存在的主要問題

4.1 委托代理制度的法律屬性較模糊

“委托代理”既有民事法律關系中的委托代理，又有行政法律關系中的委托代理。民事委托與行政委托的內容不同，民事委托代理的委托事項是民事權利，行政委托代理的委托事項是行政機關的部分權利[15]。根據上述分析構建的四級關系，代理人接受委托人委托后，不以委托人名義行使代理權，而是以自身的名義行使代理權限，這與行政委托有所不同。民事委托代理的代理人要在代理權限內，以被代理人的名義從事民事法律活動[16]。自然資源資產所有權委托代理與民事委托代理的權限、內容都不同，因此，自然資源資產所有權委托代理既有公法屬性又有私法屬性，法律屬性比較模糊。

4.2 委托代理的具體對象尚未明確

委托代理關系的主體已通過《民法典》明確，但客體及對象目前尚未明確。建立所有權委托代理制度，要明確所委托代理的事項。自然資源所有權委托代理的對象為土地、礦產、水等自然資源的所有權，然而我國自然資源數量龐大，總量和種類尚未掌握最新、最完整的信息，現有自然資源資產家底不清、權利邊界不明，權限不清易引起紛爭，自然資源也得不到有效的保護和合理利用[17]。因此，明確自然資源資產所有權的權利邊界是實現所有權委托代理制度的前提條件。

4.3 委托代理鏈冗長導致監督和約束力降低

自然資源資產所有權委托代理模式從上到下共四個層次，多層、冗長的委托代理鏈造成最初的委托人對最終管理者之間的監督和約束力逐步減少，可能與構建自然資源資產所有權委托代理機制的初衷相悖。委托代理多級管理的模式在一定程度上解決了自然資源管理不夠精細的問題，但也帶來了一定的管理隱患。國務院作為自然資源所有權的唯一代表，將自然資源資產所有權按照自然資源管理層次進行分級委托，建立委托代理關系。委托人與代理人簽訂委托代理協議，代理人掌握的信息可能存在無法及時報告給委托人，委托人與代理人之間存在的信息不對稱，可能導致在實際操作中，委托人監督管理代理人的時效性不足、約束力降低。

5 完善我國自然資源資產所有權委托代理制度的建議

5.1 界定自然資源資產所有權委托代理的法律屬性

民事法律關系和行政法律關系中均有委托代理，這里所指的自然資源資產所有權委托代理與二者均有所不同。自然資源資產所有權委托代理的委托方與受托方為政府機關，委托代理關系的雙方均有權行使自然資源所有者職責，受托方代理的自然資源資產管理由委托方承擔法律后果。自然資源資產所有權委托代理機制既有民事法律屬性，又有行政法律屬性，是一種在當前我國自然資源現行管理體制下，對自然資源資產的統籌配置。在明確我國自然資源資產所有權歸于國家所有的前提下，要明確何種資源由中央直接行使管理權，何種資源由中央委托地方實行分級委托代理。另外，在委托代理機制下的資源資產收益分配上，由委托人和代理人通過協議共同約定利益分配方式和比例。

5.2 調查監測我國自然資源資產本底存量

2019年國家建立和實施自然資源統一確權登記制度，為我國自然資源資產所有權委托代理機制的建立奠定了基礎。為構建完善的自然資源資產所有權委托代理制度，國家應當對土地、礦產、海洋等不同類型的自然資源開展清查，通過調查監測，全面摸清全國各省、各地區的自然資源資產存量，編制自然資源資產清單。清單中要明確代理履行所有者職責的部門、自然資源資產的權利義務邊界。同時，編制資源清單時，不能單純以效率為原則，要體現委托代理機制的主導價值，在法律法規規定下，盡量不突破現有的行政管理體制，以提升自然資源資產效率和資產保值增值為目的[18]。

5.3 加強對所有權委托代理的考核與監督

所有權委托代理機制運行離不開合理的規范和約束。為避免權力濫用，需要引入監督檢查考核機制，對委托代理關系加以約束。一是通過建立自然資源資產監督機構，監督自然資源委托代理的全鏈條、各階段，確保自然資源資產的保值增值，實現最大化的自然資源效益。二是建立所有權委托代理內部考核機制，受托方基于與委托方的委托代理關系，要對自然資源資產的管理承擔責任，按季度或年度對所代理事項進行考核與匯報。三是探索建立所有權委托代理信息系統，通過信息化手段對自然資源資產所有權委托代理的經濟績效進行管理，對受托方的代理行為進行量化考核評價，并通過系統進行公示，加強對自然資源資產所有權委托代理機構的監督管理。四是充分發揮社會公眾和組織的監督作用，對于自然資源資產所有權委托代理機構中存在的違法違規違紀行為，鼓勵公民進行監督舉報，以促進所有權委托代理制度的完善。

自然資源資產所有權委托代理制度，是在我國自然資源種類繁多、數量龐大的國情下、在落實自然資源部“兩統一”職責背景下、在保障自然資源所有者權益的基礎上開展的。筆者認為，在國務院“放管服”改革和簡政放權的背景下，實施自然資源資產所有權委托代理制度，對促進自然資源集約節約利用，提高自然資源配置效率和保值增值具有重要意義。目前，自然資源資產所有權委托代理制度還處于摸索和研究階段，在上位法支撐和政策保障落地方面還存在很多空白，亟須進行相關研究和實踐，為完善自然資源資產所有權委托代理機制、實現自然資源所有者權益提供有益借鑒。